RESOLUCIÓN 7753 DE 2025
(abril 30)
Diario Oficial No. 53.104 de 30 de abril de 2025
Diario Oficial disponible en la web de la Imprenta Nacional de Colombia el 2 de mayo de 2025
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES
Por la cual se modifican los artículos 4.3.2.8 y 4.3.2.10. de la Resolución CRC 5050 de 2016.
LA SESIÓN DE COMISIÓN DE COMUNICACIONES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES,
en ejercicio de sus facultades legales, y especialmente las que le confieren los numerales 3, 12 y 13 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019, y
CONSIDERANDO:
1. ANTECEDENTES NORMATIVOS
Que según lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución Política, la dirección general de la economía está a cargo del Estado, el cual intervendrá de manera especial, por mandato de la ley en los servicios públicos y privados, con el fin de racionalizar la economía, en aras del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
Que el artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, conforme lo disponen los artículos 1o y 2o de la Carta Fundamental y, en consecuencia, le corresponde asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Que de igual forma el artículo 365 mencionado establece que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley y que, en todo caso, al Estado le corresponde la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Que el numeral 2 del artículo 2o de la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019, establece que, en virtud del principio de libre competencia, el Estado debe propiciar escenarios de competencia que incentiven la inversión actual y futura en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y que permitan la concurrencia al mercado, con observancia del régimen de competencia, bajo precios de mercado y en condiciones de igualdad.
Que de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 15 de la Ley 1978 de 2019, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) es el órgano encargado de promover la competencia en los mercados, promover el pluralismo informativo, evitar el abuso de posición dominante, regular los mercados de las redes y los servicios de comunicaciones y garantizar la protección de los derechos de los usuarios, con el fin de que la prestación de los servicios sea económicamente eficiente y refleje altos niveles de calidad.
Que en el mismo artículo se precisa que la regulación que adopte la CRC deberá promover la inversión, la protección de los usuarios, la calidad de los servicios, la simplificación regulatoria, la neutralidad de la red, así como también incentivar la construcción de un mercado competitivo que desarrolle los principios orientadores de la misma Ley 1341 de 2009.
Que acorde con lo anterior, el numeral 1 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019, dispone que la CRC debe expedir el régimen de regulación que maximice el bienestar social de los usuarios.
Que el numeral 3 del artículo mencionado, modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019, señala que esta Comisión está facultada para expedir toda la regulación de carácter general y particular referida al "régimen de competencia, los aspectos técnicos y económicos relacionados con la obligación de interconexión y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes lógicos necesarios para la interconexión; así como la remuneración por el acceso y uso de redes e infraestructura, precios mayoristas, las condiciones de facturación y recaudo; el régimen de acceso y uso de redes (…); y en materia de solución de controversias".
Que el numeral 4 del citado artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, modificado también por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019, establece que la Comisión debe "Regular el acceso y uso de todas las redes y el acceso a los mercados de los servicios de telecomunicaciones, de televisión abierta radiodifundida y de radiodifusión sonora, hacia una regulación por mercados".
Que el artículo 50 de la Ley 1341 de 2009 le confiere a la CRC competencia para establecer los términos y condiciones bajo los cuales los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones (PRST) deben cumplir con su obligación de permitir la interconexión de sus redes y el acceso y uso a sus instalaciones esenciales a cualquier otro proveedor que lo solicite, para asegurar los siguientes objetivos: (i) Trato no discriminatorio; con cargo igual acceso igual; (ii) Transparencia; (iii) Precios basados en costos más una utilidad razonable; (iv) Promoción de la libre y leal competencia; (v) Evitar el abuso de la posición dominante; y (vi) Garantizar que en el lugar y tiempo de la interconexión no se apliquen prácticas que generen impactos negativos en las redes.
Que en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto número 2870 de 2007, la entonces Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, expidió la Resolución CRT 2058 de 2009 en la que estableció que el "Mercado Mayorista de terminación de llamadas móvil-móvil en todo el territorio nacional", del que también hacen parte la terminación de mensajes cortos de texto (SMS) y mensajes multimedia (MMS), es un mercado susceptible de regulación ex ante.
Que, en cuanto al mercado mayorista de terminación móvil-móvil, la Resolución CRC 7007 de 2022, actualizó las condiciones de remuneración mayorista aplicables a la terminación de llamadas y mensajes de texto (SMS) en redes móviles. Dentro de las medidas adoptadas, se estableció la reducción gradual de los cargos de acceso a redes móviles entre enero de 2023 y enero de 2025, así como la implementación del esquema de remuneración Sender Keeps All (SKA) o Bill & Keep (B&K) a partir del 1 de mayo de 2025 para el tráfico a ser intercambiado entre operadores móviles de red.
Que, bajo este esquema, la remuneración a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles (PRSTM) por parte de otros proveedores del mismo tipo, por concepto de la terminación de llamadas de voz o mensajes cortos de texto (SMS) en sus redes, se efectuaría mediante el mecanismo en el cual cada proveedor retiene la totalidad del valor recaudado de sus usuarios y asume la responsabilidad sobre todos los aspectos relacionados con el proceso de facturación.
Que el 21 de noviembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado1 confirmó la Sentencia del 23 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en descongestión (TAC), por medio de la cual este tribunal, entre otros asuntos, declaró la nulidad del artículo segundo de la Resolución CRC 2346 de 2010. Esta resolución fue expedida por la Comisión con el fin de resolver el recurso de reposición interpuesto por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P. (ETB), contra la Resolución CRC 2228 de 2009, que resolvía la solicitud de imposición de servidumbre definitiva de Comvoz Comunicaciones de Colombia S. A. E. S. P. (Comvoz).(2)
Que la disposición anulada se fundamentaba en el artículo 3o de la Resolución CRT 1763 de 2007 que disponía que "[l]a remuneración a los operadores de TPBCL por parte de otros operadores de TPBCL en un mismo municipio, o grupo de municipios (…), por concepto de la utilización de sus redes, se realizará bajo el mecanismo en el que cada operador conserva la totalidad del valor recaudado de sus usuarios y se responsabiliza de todo lo concerniente al proceso de facturación (…)", es decir, el sistema SKA.
Que el Consejo de Estado confirmó la declaratoria de nulidad parcial del mencionado acto administrativo de servidumbre(3) que imponía condiciones de interconexión bajo el esquema SKA, aplicable a las redes de telefonía fija de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3o de la Resolución CRT 1763 de 2007, bajo el argumento de que los actos acusados no contemplaban mecanismos para corregir desbalances significativos en el tráfico.
Que al estudiar el alcance del artículo 3o de la Resolución CRT 1763 de 2007 frente a la regulación del esquema SKA, la máxima autoridad de lo contencioso administrativo indicó que:
"218. El esquema Sender Keeps All (SKA), regulado en Colombia por el artículo 3o de la Resolución CRT 1763 de 2007, ha sido implementado con el propósito de simplificar los acuerdos de interconexión entre operadores de telecomunicaciones, eliminando la necesidad de realizar estudios complejos de costos y conciliaciones entre ellos. En este esquema, cada operador retiene el valor recaudado de sus usuarios por las llamadas realizadas desde su red a la red interconectada, sin realizar pagos cruzados por el tráfico entre redes.
219. Si bien este mecanismo es eficiente en términos operativos como lo señala la CRC, también lo es que la ausencia de disposiciones claras en la normativa nacional sobre la asimetría en el tráfico entre operadores ha llevado a dificultades en su aplicación. El artículo 3o de la Resolución CRT 1763 de 2007 no prevé mecanismos para corregir situaciones en las que un operador curse significativamente más tráfico hacia otra red, lo que puede generar desbalances económicos.
220. En estos casos, el operador que recibe mayor cantidad de tráfico puede verse afectado de manera desproporcionada, ya que debe asumir costos adicionales sin recibir una compensación adecuada. Este desbalance plantea un riesgo en térmi nos de equidad y eficiencia del sistema de interconexión, especialmente cuando los operadores no tienen estructuras de costos similares.
(…)
En caso de que existan desbalances en los flujos de tráfico entre operadores, la normativa andina prevé la necesidad de un mecanismo compensatorio que asegure que ningún operador se vea desproporcionadamente afectado por las asimetrías en el tráfico. Este mecanismo es necesario para mantener el equilibrio en las relaciones entre operadores y fomentar una competencia justa en el mercado de telecomunicaciones, en línea con el principio de libre competencia consagrado tanto en la normativa comunitaria como en el ordenamiento jurídico colombiano.
224. En este sentido, la Sala reitera que no se puede afirmar que exista un vacío normativo en la regulación del esquema Sender Keeps All (SKA), sino más bien una falta de armonización entre la Resolución CRT 1763 de 2007 y las normas comunitarias andinas. Esta circunstancia se refleja en la falta de previsión sobre los desbalances de tráfico y la falta de mecanismos para asegurar que los cargos de interconexión estén orientados a costos eficientes y no generen distorsiones en la competencia entre operadores. (…).
226. En estos términos, la Sala considera que la CRC en los actos acusados debió, al momento de fijar los parámetros de remuneración por la cargos de acceso entre redes de TPBCL de Comvoz Comunicaciones de Colombia S. A. E. S. P. y de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. E. S. P., armonizar lo regulado por el artículo 3o de la Resolución CRT 1763 de 2007 con los preceptos comunitarios respectivos, esto es, los artículos 18, 20 y 30 de la Decisión 462 de 1999 de la Comunidad Andina, y lo dispuesto en la Resolución número 432 de 2000 expedida por la Secretaría General de la Comunidad Andina, en los términos antes expuestos, esto es, previendo efectivamente que en caso de que exista un desbalance de tráfico, los operadores pueden acordar un mecanismo para compensarlo y en el evento de no existir acuerdo, el mencionado mecanismo será determinado por la Comisión de Regulación de Comunicaciones por solicitud de las partes, conforme a las facultades otorgadas en el numeral 9 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, tal y como lo dispuso el a quo.
227. Nótese, que el artículo 3o de la Resolución CRT 1763, al regular el esquema Sender Keeps All (SKA), no estableció explícitamente un mecanismo para corregir las asimetrías que puedan surgir cuando un operador cursa más tráfico hacia la red de otro, de ahí que el Tribunal de primera instancia acertadamente consideró que debían observarse las normas comunitarias, donde se da un margen de acción contractual a los proveedores que se interconectarán para fijar las condiciones generales, económicas y técnicas del enlace, donde los cargos de interconexión deben orientarse a costos económicamente viables, que garanticen una prestación ininterrumpida, así como el mantenimiento del servicio en condiciones razonables.
(…)
233. En cuanto al argumento del recurrente, quien sostiene que la simetría en los patrones de tráfico no constituye una condición necesaria para la viabilidad del esquema Sender Keeps All (SKA), la Sala advierte que si bien es cierto que dicho esquema puede funcionar sin que exista un balance perfecto entre los operadores, en tanto que ciertos desbalances en el tráfico son tolerables siempre y cuando existan límites razonables, también lo es que se deben contar con mecanismos que gestionen y resuelvan adecuadamente que las asimetrías significativas que puedan surgir entre las redes interconectadas.
234. La ausencia de estos mecanismos correctivos podría generar efectos negativos, como la afectación desproporcionada a uno de los operadores, lo que llevaría a un desequilibrio económico y competitivo. Así, aunque la Resolución CRT 1763 de 2007 no prevé expresamente dicha circunstancia, la normativa comunitaria andina en la Decisión 462 de 1999 y en la Resolución número 432 de 2000 sí establece la necesidad de garantizar que los cargos de interconexión sean transparentes, razonables y orientados a costos. Esta regulación busca prevenir distorsiones significativas que afecten la equidad en el mercado de telecomunicaciones.
(…)
238. (…) Sin perjuicio de ello, la Sala pone de presente que aunque el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina indicó en dicha oportunidad que, si bien no es competencia directa de ese organismo pronunciarse sobre si un sistema específico de cargos de interconexión, como el Sender Keeps All (SKA), cumple con los parámetros normativos establecidos en la legislación comunitaria andina, también lo es que la autoridad administrativa nacional competente, en este caso la CRC, es la encargada de realizar tal evaluación, tomando en cuenta los principios y directrices interpretativos de la Decisión 462 y la Resolución número 432 de la Comunidad Andina".(4)
Que, en el ordenamiento jurídico colombiano, el precedente judicial, especialmente aquel establecido por los órganos de cierre como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, no solo orienta la actividad de los jueces, sino que también es vinculante para la administración pública. Esto significa que las decisiones judiciales de tales órganos no solo guían la actuación de los jueces, sino que también delimitan el margen de interpretación normativa de las autoridades administrativas, en tanto que estas deben ajustarse a los criterios fijados en la ratio decidendi de las sentencias, sin que sea necesario que las sentencias que constituyen precedente sean de unificación.(5)
Que, como lo señala la Honorable Corte, mediante las Sentencias C-539 y C-634 de 2011, la obligatoriedad de la subregla sobrepasa el carácter individual del caso que la originó, en tanto que las reglas de derecho que deben aplicar las autoridades administrativas y judiciales surgen de un proceso interpretativo que armoniza el mandato legal particular con los derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso concreto. Cuando esta labor es realizada por las altas cortes, en ejercicio de su función de unificación jurisprudencial, las subreglas resultantes adquieren carácter vinculante, precisamente dado su fundamento en la supremacía constitucional y legal. En consecuencia, la ratio decidendi de estas sentencias, al contener las subreglas derivadas de la armonización del derecho aplicable, debe ser observada por las autoridades en la resolución de los conflictos sometidos a su conocimiento.
Que, considerando lo indicado por el Consejo de Estado en la Sentencia del 21 de noviembre de 2024, y el carácter de precedente obligatorio que tienen las decisiones de los órganos judiciales de cierre para las autoridades administrativas, la CRC consideró la necesidad de adelantar un proyecto regulatorio en el marco del cual pudiera evaluar los efectos inmediatos del precedente contenido en la referida sentencia del Consejo de Estado, con el fin de determinar si la aplicación del esquema SKA en redes móviles, en los términos como están previstos en la regulación próxima a entrar en vigor, se ajusta a los criterios establecidos en la ratio decidendi de dicho precedente.
Que, como se indicó anteriormente, a partir del 1 de mayo de 2025 la remuneración entre redes móviles, tanto para las comunicaciones de voz como de SMS, migraría a un esquema de SKA para ambas tipologías de tráfico (voz y SMS), al tenor de lo previsto en los artículos 4.3.2.8. (número 4.3.2.8.2) y 4.3.2.10 (número 4.3.2.10.2).
Que al confrontar los supuestos normativos que regulan el esquema SKA para redes locales (aspecto directamente abordado en el estudio del caso particular en el proceso judicial de la referencia) frente al esquema de regulación que se encontraba ad portas de entrar en vigor como condición obligatoria aplicable a la remuneración del tráfico de voz y SMS entre redes móviles (previsto en los numerales 4.3.2.8.1. y 4.3.2.10.2., de los artículos 4.3.2.8 y 4.3.2.10, respectivamente), se observa que las tres disposiciones comparten idéntica configuración normativa.
Que considerando lo anterior, la CRC encuentra que los reparos identificados por el Consejo de Estado frente al esquema SKA aplicable a la interconexión de redes locales, son extensibles a las condiciones que están por entrar a regir para la interconexión de redes móviles, las cuales, como se desprende de los apartes de la sentencia antes trascritos, se centran en la falta de previsión de un mecanismo de compensación ante asimetrías en el tráfico, mecanismo del cual adolece también el esquema SKA entre redes móviles establecido tanto para voz como para SMS.
Que esto conduciría a que la regulación, en tales términos, ofrezca las mismas discrepancias que el Alto Tribunal halló en la regulación para redes fijas frente a la Decisión 462 de 1999 y la Resolución número 432 de 2000 de la Comunidad Andina, por lo que resulta necesario evitar que las medidas aplicables a las redes móviles entren a producir efectos o creen situaciones que contraríen las subreglas definidas por la instancia judicial antes mencionada.
2. EVOLUCIÓN DEL PROYECTO REGULATORIO
Que, para efectos de resolver el problema identificado, esto es, que "[l]a entrada en vigor del esquema SKA en redes móviles el 1 de mayo de 2025 no atiende la normatividad comunitaria andina, en los términos expuestos en el precedente fijado por el Consejo de Estado en su fallo del 21 de noviembre de 2024", esta Comisión considera apropiada la aplicación de una metodología de Análisis de Impacto Normativo simple, dado que la propuesta regulatoria implica la presentación de una única alternativa de intervención, que permita evitar que el nuevo esquema de remuneración de tráfico entre redes móviles entre en vigor y de este modo prevenir una situación de incompatibilidad entre la regulación mayorista y la normativa supranacional, según el precedente del Consejo de Estado contenido en el referido fallo.
Que, en lo concerniente a la justificación de la necesidad y el análisis de costos de la decisión, es de indicar que, aunque la medida a ser adoptada supone algún tipo de impacto económico, prima la necesidad de precaver un escenario de desarmonización de la regulación de la CRC con las normas comunitarias, ante la futura entrada en vigor del esquema SKA para el tráfico móvil.
Que, pese al eventual impacto económico, resulta necesario priorizar la modificación de la regulación vigente, en el sentido de evitar que el esquema SKA para tráfico móvil entre en vigencia desprovisto de un mecanismo para la gestión de los desbalances significativos de tráfico conforme lo dispone la subregla establecida en el nuevo precedente del Consejo de Estado sobre la materia.
Que la proximidad entre el momento en que quedó en firme el fallo (19 de diciembre de 2024) que contiene el nuevo precedente referido a las condiciones bajo las cuales es viable el esquema SKA como mecanismo remuneratorio y el momento en que produciría la entrada de vigor del nuevo esquema para las interconexiones móviles (1 de mayo de 2025), no permite la realización de los estudios y etapas de consulta pública necesarios para estructurar un mecanismo de compensación para las eventuales asimetrías significativas de tráfico que se presenten así como de un nuevo costeo asociado a una nueva definición regulatoria de esta índole.
Que, como resultado de lo anterior, la CRC estructuró una propuesta regulatoria que tiene como objeto modificar las disposiciones que tornarían en obligatoria la aplicación del esquema SKA a partir del 1 de mayo de 2025 como mecanismo de remuneración tanto para el tráfico de voz como de SMS, para que en su reemplazo continúe rigiendo el esquema de remuneración con pagos en dos vías, bajo el último valor tope actualizado previsto en la senda de disminución para el tráfico de voz y el valor tope actualizado por SMS. Lo anterior, mientras la CRC desarrolla los análisis necesarios para diseñar un conjunto de alternativas regulatorias que atienda los parámetros inmersos en el precedente del Consejo de Estado contenido en la providencia de noviembre de 2024.
Que, en tales términos, la CRC sometió a consideración del sector un proyecto de acto administrativo con la modificación de los artículos 4.3.2.8 y 4.3.2.10 contenidos en el Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, a efectos de evitar la implementación del esquema SKA en la interconexión de redes móviles en los términos como se encontraba previsto, considerando las implicaciones derivadas del citado precedente a la luz de la normatividad supranacional. En su lugar, se propuso conservar el esquema de remuneración con pagos en dos vías bajo el último valor tope actualizado previsto en la senda de disminución para el tráfico de voz y el valor tope actualizado por SMS.
3. ETAPA DE PARTICIPACIÓN SECTORIAL
Que, con fundamento en los artículos 2.2.13.3.2 y 2.2.13.3.3 del Decreto número 1078 de 2015 y en el numeral 8 del artículo 8o de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), entre el 26 de febrero y el 13 de marzo de 2025, la CRC publicó el proyecto de resolución "Por la cual se modifican los artículos 4.3.2.8. y 4.3.2.10. de la Resolución CRC 5050 de 2016 y se dictan otras disposiciones" y el documento soporte correspondiente, con el fin de garantizar la participación de todos los agentes interesados en el proceso de regulación de la iniciativa mencionada.
Que dentro del plazo establecido se recibieron comentarios, observaciones o sugerencias por parte de los siguientes agentes:
EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ S. A. E. S. P.
COMUNICACIÓN CELULAR COMCEL S. A.
COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S. A E. S. P. BIC
COLOMBIA MÓVIL S. A. E. S. P.
PARTNERS TELECOM COLOMBIA S. A. S.
Que, en atención a los comentarios recibidos durante el proceso de consulta pública, la CRC llevó a cabo una revisión detallada de los argumentos presentados por los agentes del sector y de su alineación con el precedente judicial contenido en la Sentencia del Consejo de Estado del 21 de noviembre de 2024. A partir del análisis de los comentarios allegados, la Comisión identificó una alternativa adicional viable desde el punto de vista técnico, jurídico y económico, que permite dar cumplimiento al precedente judicial en comento y al mismo tiempo preservar el objetivo de eficiencia y competencia en el mercado.
Que, en efecto, dentro de los comentarios allegados durante el proceso de consulta pública, algunos proveedores propusieron como alternativa la adopción de un umbral de tolerancia del 5% para definir la existencia de desbalances compensables en el tráfico de interconexión. Adicionalmente, la CRC había analizado esta posibilidad en documentos previos a la expedición de la Resolución CRC 7007 de 2022, identificándola como una alternativa en función de las dinámicas observadas en las relaciones de interconexión entre proveedores y la experiencia regulatoria internacional.
Que en este sentido la modificación regulatoria contenida en el presente acto administrativo está encaminada a reconocer la aplicabilidad del sistema de remuneración SKA incluyendo mecanismos para gestionar los eventuales desbalances que se presenten en las conciliaciones de tráfico que realicen los proveedores.
Que, en virtud de lo anterior, la decisión regulatoria contenida en la parte resolutiva del presente acto administrativo consiste en adoptar un esquema de remuneración en el cual, a partir del 1 de mayo de 2025, cada proveedor de redes y servicios móviles conservará la totalidad del valor recaudado de sus usuarios por concepto de llamadas y SMS, y asumirá la responsabilidad integral sobre el proceso de facturación. No obstante, en los casos en que, producto de la conciliación del tráfico cursado se evidencien desbalances entre el tráfico entrante y saliente, los proveedores podrán acordar mecanismos de compensación o, en su defecto, acudir a la CRC en instancia de solución de controversias, ante desbalances superiores al 5%. En todo caso, se establece que la remuneración por el tráfico que supere el desbalance acordado o definido por la CRC no podrá exceder el valor establecido en el numeral 4.3.2.8.1 del artículo 4.3.2.8. de la Resolución CRC 5050 de 2016.
Que lo anterior implica que, cuando la relación de tráfico cursado entre proveedores de redes y servicios móviles se mantenga dentro del margen del 5%, se aplicará de forma íntegra el esquema de remuneración en el que cada proveedor de redes y servicios móviles conserva la totalidad del valor recaudado de sus usuarios y asume la responsabilidad del proceso de facturación.
Que lo anterior se encuentra plenamente alineado con lo dispuesto en el inciso final del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, el cual establece que la expedición de regulación de carácter general y el ejercicio de la función regulatoria por parte de la CRC deben observar criterios de mejora normativa en el diseño de la regulación, incluyendo la aplicación de metodologías pertinentes como el análisis de impacto normativo (AIN) para la toma de decisiones. En efecto, dicho precepto exige que la mejora regulatoria se traduzca en procesos de consulta participativos y en la valoración efectiva de los comentarios y aportes recibidos por los interesados. En este caso, la CRC acoge y refleja en la medida final los aportes del sector, como manifestación concreta del principio de mejora regulatoria y de participación sectorial y de que dicha participación produzca efectos cuando a ello haya lugar.
Que, en todo caso, no debe perderse de vista que la Comisión incorporó en la Modificación de la Agenda Regulatoria 2025-2026(6) los proyectos regulatorios denominados "Revisión Integral de la Remuneración en Servicios Fijos" y "Esquemas de Remuneración Mayorista de Redes Móviles", en los cuales se evaluará de manera detallada la modificación de las condiciones de remuneración aplicables a redes fijas y móviles. En ese sentido, lo definido en la presente regulación será objeto de análisis y eventual modificación, si la Comisión considera pertinente a la luz de los preceptos y criterios establecidos en la Sentencia del Consejo de Estado del 21 de noviembre de 2024.
4. ABOGACÍA DE LA COMPETENCIA
Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.2.30.5. del Decreto número 1074 de 2015, esta Comisión diligenció el cuestionario expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) mediante el artículo 5o de la Resolución SIC 44649 de 2010, con el fin de verificar si las disposiciones contempladas en la propuesta regulatoria publicada para comentarios del sector tienen efectos en la competencia.
Que, en observancia de lo definido en el artículo 7o de la Ley 1340 de 2009, el artículo 2.2.2.30.8. del Decreto número 1074 de 2015 y la Resolución SIC 44649 de 2010, el 14 de marzo de 2025 la CRC envió a la SIC el proyecto regulatorio publicado con su respectivo documento soporte, y anexó el cuestionario dispuesto por tal entidad para proyectos regulatorios de carácter general, así como, los diferentes comentarios a la propuesta regulatoria que fueron recibidos durante el plazo establecido(7).
Que la Superintendencia, en sede del mencionado procedimiento de abogacía de la competencia, mediante comunicación identificada con el radicado SIC 25-117505--1-0 del 15 de abril de 2025, emitió su concepto sobre la propuesta regulatoria publicada, a propósito de lo cual planteó las siguientes recomendaciones:
"(…)
- En relación con los artículos 1o y 2o del proyecto, que modifican los artículos 4.3.2.8. y 4.3.2.10. de la Resolución CRC 5050 de 2016: Incorporar los principios de costo- eficiencia, igualdad, no discriminación, claridad y seguridad jurídica en la terminación (sic) de las eventuales modificaciones tarifarias que se pretendan realizar al esquema SKA para los mercados regulados por la CRC.
- En relación con los artículos 1o y 2o del proyecto, que modifican los artículos 4.3.2.8. y 4.3.2.10. de la Resolución CRC 5050 de 2016: Surtir el trámite de abogacía de la competencia al que se refiere el artículo 7o de la Ley 1340 de 2009, si estima que la eventual propuesta que modifique el SKA incide en precios o puede derivar en cualquier otro tipo de incidencia en libre competencia. (…)" (NTO)(8).
Que, además de las recomendaciones transcritas, en el citado concepto la SIC expresó en relación con el precedente del Consejo de Estado que sustentó el presente proyecto regulatorio lo siguiente:
"En suma, la razonabilidad del Consejo de Estado responde a la necesidad de preservar un entorno de competencia efectiva, garantizando que los incentivos regulatorios promuevan la libre competencia económica. En este contexto, la decisión del regulador de suspender la implementación del esquema SKA constituye una corrección técnica orientada a preservar el equilibrio competitivo, asegurar la sostenibilidad financiera de los operadores receptores netos de tráfico y evitar que el mercado evolucione hacia una mayor concentración como consecuencia de una intervención regulatoria deficiente".(9)
Que, adicional a lo anterior, la SIC se refirió puntualmente a algunas observaciones presentadas por agentes que cuestionan la aplicación del precedente del Consejo de Estado(10):
"Adicionalmente, cabe resaltar que la inseguridad jurídica que se derivaría de la implementación de un esquema abiertamente incompatible con una decisión judicial de carácter vinculante generaría, en sí misma, un entorno de inestabilidad para los agentes del mercado. La Superintendencia considera que, contrario de lo que afirman los agentes mencionados, en caso de que los operadores se enfrenten a un marco normativo cuya validez sea cuestionada, se introduciría un riesgo regulatorio que contraviene los principios de seguridad jurídica y previsibilidad, fundamentales para el funcionamiento eficiente de los mercados.
(…)
En suma, la Superintendencia considera que la decisión del regulador de evitar la entrada en vigor del esquema SKA en redes móviles resultaría justificada y necesaria. Esta medida no solo evitaría la implementación de un modelo de remuneración que podría ser declarado nulo por contradecir una interpretación judicial vigente y vinculante basada en normas comunitarias de plena aplicación, sino que también contribuiría a restablecer un entorno normativo claro, predecible y acorde con los principios de eficiencia económica y competencia efectiva. Por ello, la Superintendencia avala la iniciativa regulatoria analizada, en tanto constituye una herramienta efectiva para prevenir riesgos jurídicos y corregir fallas regulatorias".
Que esta Comisión procedió a evaluar cada una de las observaciones y recomendaciones plasmadas en el citado concepto, con el siguiente resultado:
- Lo primero que debe resaltarse es que la SIC concuerda con la CRC en cuanto a que se hace necesario realizar una modificación en la regulación general con el objetivo de evitar que los numerales 4.3.2.8.1 del artículo 4.3.2.8 y 4.3.2.10.2 del artículo 4.3.2.10 de la Resolución CRC 5050 de 2016 entren a regir bajo el texto establecido en los artículos 2o y 3o de la Resolución CRC 7007 de 2022. Ello en la medida en que, los citados numerales determinan de manera pura y simple la aplicación del esquema de remuneración SKA y, de acuerdo con el precedente establecido por el Consejo de Estado, si bien es admisible dicho esquema de remuneración, lo cierto es que se deben contemplar mecanismos a los que los proveedores acudan cuando se presenten desbalances significativos de tráfico.
Coincide la SIC con este regulador, a su vez, en que la modificación que se pretende realizar en el presente acto administrativo no resulta contraria a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima por cuanto tal inseguridad tendría origen en mantener un esquema de remuneración que no tenga en cuenta plenamente lo definido en un precedente judicial.
- Es de recordar que, además de que la SIC respalda la necesidad de realizar la modificación regulatoria en mención, recomienda, en primer lugar, que en las modificaciones tarifarias que se pretendan realizar al esquema SKA para los mercados regulados por la CRC, se incorporen los principios de costo- eficiencia, igualdad, no discriminación, claridad y seguridad jurídica.
Al respecto debe señalarse que esta Comisión acoge la mencionada recomendación pues, de un lado, es claro que en las futuras intervenciones que la CRC efectúe al esquema SKA, este regulador tendrá en consideración el contenido y alcance de los principios citados por la Superintendencia, así como cualquier otro que resulte aplicable a los esquemas de remuneración de las relaciones de acceso, uso e interconexión.
Por otro lado, cabe recordar que, como fue expuesto previamente, en el presente proyecto, esta Comisión acogió los comentarios realizados por algunos de los proveedores, fruto de lo cual, si bien se mantendrá en vigor el esquema SKA, a su vez, la CRC está adoptando el criterio establecido por el precedente del Consejo de Estado en el sentido de definir reglas aplicables a las situaciones en las que se presenten desbalances de tráfico. Tales reglas acogen integralmente los principios citados por la SIC en su recomendación puesto que, de una parte, como ya fue explicado, las modificaciones realizadas responden a la necesidad de adecuar la regulación al precedente establecido por el Consejo de Estado, lo cual precisamente permite salvaguardar la materialización de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima; y, además, las reglas acá adoptadas acogen cabalmente los criterios fijados por el Consejo de Estado en su precedente, los cuales tuvieron como fundamento, según la sentencia ya referida, los principios supranacionales y legales que rigen la remuneración de las relaciones de interconexión, dentro de los cuales se encuentran los de costos eficientes e igualdad y no discriminación.
- En cuanto a la segunda recomendación, cabe reiterar que, sin perjuicio de la modificación regulatoria plasmada en el presente acto administrativo, la Comisión continuará revisando el esquema de remuneración SKA para redes móviles en un proyecto regulatorio denominado "Esquemas de Remuneración Mayorista de Redes Móviles" y, en particular, analizará nuevas alternativas en torno a las reglas que deben regir ante situaciones de desbalance del tráfico. En dicho proyecto, la CRC agotará el trámite de abogacía de la competencia al que se refiere el artículo 7o de la Ley 1340 de 2009, en caso de que se observe que la eventual propuesta que modifique el SKA incida en precios o pueda derivar en cualquier otro tipo de incidencia en libre competencia. Por tanto, la recomendación de la SIC es acogida en los términos en que fue formulada.
5. IMPLEMENTACIÓN NORMATIVA DE LA DECISIÓN ADOPTADA
Que a efectos de implementar normativamente la modificación de las condiciones asociadas a la remuneración del tráfico entre redes móviles se introducirán los siguientes ajustes a la Resolución CRC 5050 de 2016, en específico, en los artículos 4.3.2.8. y 4.3.2.10. del Título IV de la mencionada resolución:
(i) En los numerales 4.3.2.8.2 y 4.3.2.10.2, de los artículos 4.3.2.8. y 4.3.2.10. de la mencionada resolución, que respectivamente establecen el esquema SKA para la remuneración del tráfico de voz y SMS entre redes móviles, se introducen los complementos necesarios con el fin de reconocer, de conformidad con lo dispuesto en el precedente judicial del Consejo de Estado, la posibilidad que tienen los PRST de que en caso de que exista un desbalance identificado en la conciliación del tráfico entrante y saliente cursado entre los proveedores de redes y servicios móviles (de voz o SMS, según aplique), estos puedan acordar un mecanismo para compensar dicho desbalance.
(ii) Adicionalmente, en ambas disposiciones se establece que en el evento en el que las partes no alcancen un acuerdo sobre el mecanismo para compensar dicho desbalance, los proveedores de redes y servicios móviles podrán acudir a la CRC para que, en instancia de solución de controversias, dirima la diferencia, caso en el cual se define que solo se reconocerá como desbalance compensable aquel en el que la diferencia entre tráfico entrante y saliente supere el 5%.
(iii) Finalmente, se incluye la salvedad según la cual, en cualquiera de los anteriores eventos, la remuneración aplicable al tráfico que exceda el desbalance acordado por las partes o determinado por la CRC no podrá superar el valor definido en el numeral 4.3.2.8.1, para el caso del tráfico de voz, o el numeral 4.3.2.10.2, para el tráfico de mensajes cortos, según el tipo de tráfico del que se trate.
Que el documento de respuestas a comentarios y el presente acto administrativo fueron puestos a consideración del Comité de Comisionados de Comunicaciones según consta en el Acta número 1509 del 9 de abril de 2025 y de los miembros de la Sesión de Comisión de Comunicaciones el 30 de abril de 2025 y aprobados en dicha instancia, según consta en el Acta número 480.
Que, en virtud de lo expuesto,
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o. Modificar el artículo 4.3.2.8. de la Resolución CRC 5050 de 2016, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 4.3.2.8. CARGOS DE ACCESO PARA LA TERMINACIÓN DE LLAMADAS EN REDES MÓVILES.
4.3.2.8.1. Todos los proveedores de redes y servicios móviles deberán ofrecer a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones por lo menos los siguientes dos esquemas de cargos de acceso, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 4.3.2.9 del Título IV:
(i) A partir del 1 de enero de 2023. Por uso: $8,81 (pesos / minuto) y por capacidad: $4.494.601 (pesos / E1) y $ 1.154.228.627 (pesos / GbE).
(ii) A partir del 1 de enero de 2024. Por uso: $5,56 (pesos / minuto) y por capacidad: $3.722.891 (pesos / E1) y $ 1.154.228.627 (pesos / GbE).
(iii) A partir del 1 de enero de 2025. Por uso: $3,51 (pesos / minuto) y por capacidad: $3.083.830 (pesos / E1) y $ 1.154.228.627 (pesos / GbE).
Nota: Valores expresados en pesos constantes de enero de 2022. La actualización de los pesos constantes a pesos corrientes se realizará, a partir del 1 de enero de 2023, conforme al literal b) <sic> del numeral 1 del Anexo 4.2 del Título de Anexos. Los proveedores de redes y servicios de Larga Distancia Internacional pagarán cargos de acceso por originación y por terminación en las redes móviles. Los valores que contempla la opción de uso corresponden a la remuneración por minuto real, y la opción de capacidad corresponde a la remuneración mensual por enlaces de 2.048 Kbps (E1), o 1.024 Mbps (GbE) o su equivalente que se encuentren operativos en la interconexión.
4.3.2.8.2. A partir del 1 de mayo de 2025, la remuneración a los proveedores de redes y servicios móviles por parte de otros proveedores de redes y servicios móviles, por concepto de la utilización de sus redes para la terminación de llamadas del servicio de voz móvil, se realizará bajo el mecanismo en el que cada proveedor conserva la totalidad del valor recaudado de sus usuarios y se responsabiliza de todo lo concerniente al proceso de facturación.
En caso de que exista un desbalance identificado en la conciliación del tráfico entrante y saliente cursado por los proveedores de redes y servicios móviles, estos podrán acordar un mecanismo para compensar dicho desbalance.
En el evento en que no exista acuerdo entre las partes, los proveedores de redes y servicios móviles podrán acudir a la CRC con el fin de que, en ejercicio de su función de controversias, dirima la diferencia. Para estos efectos, únicamente se reconocerá como desbalance compensable aquel en el que la proporción del tráfico entrante de un proveedor, respecto del total del tráfico bilateral cursado se sitúe por fuera del intervalo, comprendido entre el cuarenta y cinco por ciento (45%) y el cincuenta y cinco por ciento (55%), lo cual implica una diferencia superior al cinco por ciento (5%) respecto del punto de equilibrio.
En cualquiera de los casos, la remuneración aplicable al tráfico que exceda el desbalance acordado por las partes o determinado por la CRC deberá realizarse conforme a alguno de los esquemas previstos en el numeral 4.3.2.8.1 del presente artículo -ya sea por minuto o por capacidad- y en ningún caso podrá exceder el valor máximo allí establecido para el esquema correspondiente.
PARÁGRAFO 1o. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones a los que hace referencia el numeral 4.3.2.8.1. del presente artículo podrán establecer de mutuo acuerdo esquemas de remuneración distintos a los dos esquemas de cargos de acceso previstos en dicho numeral, siempre y cuando tales acuerdos se ajusten a las obligaciones y principios regulatorios.
PARÁGRAFO 2o. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones a los que hace referencia el numeral 4.3.2.8.1. del presente artículo podrán exigir la opción de cargos de acceso por capacidad, caso en el cual el proveedor a quien se le demande dicha opción podrá requerir un período de permanencia mínima, que solo podrá extenderse el tiempo necesario para recuperar la inversión que se haya efectuado para adecuar la interconexión. Dicho período de permanencia mínima en ningún caso podrá ser superior a un (1) año. En el caso de que se presente un conflicto, el proveedor de redes y servicios móviles debe suministrar de inmediato la interconexión a los valores previstos en el numeral mencionado, correspondientes a la opción de cargos de acceso elegida por el otro proveedor, mientras se logra un acuerdo entre las partes o la CRC resuelve el conflicto en caso de que el mismo se presente a su consideración.
PARÁGRAFO 3o. La liquidación de los cargos de acceso a los que hace referencia el numeral 4.3.2.8.1. del presente artículo se realiza de manera mensual tomando la unidad asociada al esquema elegido, es decir, minutos mensuales cursados bajo la opción de cargos de acceso por uso, o enlaces operativos en la interconexión bajo la opción de cargos de acceso por capacidad.
PARÁGRAFO 4o. En el esquema de remuneración mediante la opción de cargos de acceso por capacidad a los que hace referencia el numeral 4.3.2.8.1. del presente artículo, cuando el tráfico ofrecido sobrepase la capacidad dimensionada de la interconexión, deberá ser enrutado a través de rutas específicas de desborde. Dicho tráfico de desborde será remunerado por minuto cursado al doble del valor del cargo de acceso por uso establecido en el numeral 4.3.2.8.1. del presente artículo, siempre y cuando dicho tráfico no se haya generado por retrasos en la ampliación de las rutas por parte del proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones que recibe los cargos de acceso. La ampliación del número de enlaces requeridos para el óptimo funcionamiento de la interconexión debe llevarse a cabo de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 4.3.2.15 de la presente resolución.
PARÁGRAFO 5o. Los proveedores de redes y servicios móviles a los que hace referencia el numeral 4.3.2.8.1. del presente artículo que hagan uso de la instalación esencial de roaming automático nacional para la terminación del servicio de voz móvil, deberán ofrecer a los proveedores de telecomunicaciones el esquema de cargos de acceso definido por la regulación para la red sobre la cual se preste efectivamente el servicio a sus usuarios."
ARTÍCULO 2o. Modificar el artículo 4.3.2.10. de la Resolución CRC 5050 de 2016, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 4.3.2.10. CARGOS DE ACCESO PARA TERMINACIÓN DE MENSAJES CORTOS DE TEXTO (SMS).
4.3.2.10.1. Todos los proveedores de redes y servicios móviles deberán ofrecer a los demás proveedores de redes y servicios móviles un cargo de acceso para la terminación de mensajes cortos de texto (SMS) en sus redes, que no podrá ser superior a:
| Cargo de acceso | A partir del 1 de enero de 2023 |
| (pesos/SMS) | 1,00 |
Nota: Valor expresado en pesos constantes de enero de 2022. La actualización de los pesos constantes a pesos corrientes se realizará a partir del 1 de enero de 2023, conforme al literal b) <sic> del numeral 1 del Anexo 4.2 del Título de Anexos.
Para el pago de este cargo de acceso, los proveedores de redes y servicios móviles deberán considerar única y exclusivamente los mensajes cortos de texto (SMS) entregados a la plataforma de administración de mensajes cortos de texto (SMSC) del proveedor destino. Lo anterior, en concordancia con lo establecido en el régimen de protección de los derechos de los usuarios de los servicios de comunicaciones sobre la materia.
4.3.2.10.2. A partir del 1 de mayo de 2025, la remuneración a los proveedores de redes y servicios móviles por parte de otros proveedores de redes y servicios móviles, por concepto de la utilización de sus redes para la terminación de mensajes cortos de texto, se realizará bajo el mecanismo en el que cada proveedor conserva la totalidad del valor recaudado de sus usuarios y se responsabiliza de todo lo concerniente al proceso de facturación.
En caso de que exista un desbalance identificado en la conciliación del tráfico entrante y saliente cursado por los proveedores de redes y servicios móviles, estos podrán acordar un mecanismo para compensar dicho desbalance.
En el evento en que no exista acuerdo entre las partes, los proveedores de redes y servicios móviles podrán acudir a la CRC con el fin de que, en ejercicio de su función de controversias, dirima la diferencia. Para estos efectos, únicamente se reconocerá como desbalance compensable aquel en el que la proporción del tráfico entrante de un proveedor, respecto del total del tráfico bilateral cursado se sitúe por fuera del intervalo, comprendido entre el cuarenta y cinco por ciento (45%) y el cincuenta y cinco por ciento (55%), lo cual implica una diferencia superior al cinco por ciento (5%) respecto del punto de equilibrio.
En cualquiera de los casos, la remuneración aplicable al tráfico que exceda el desbalance acordado por las partes o determinado por la CRC en ningún caso podrá exceder el valor máximo previsto en el numeral 4.3.2.10.1 del presente artículo.
PARÁGRAFO 1o. Los proveedores de redes y servicios móviles a los que hace referencia el numeral 4.3.2.10.1 del presente artículo que hagan uso de la instalación esencial de roaming automático nacional para la terminación de mensajes de texto (SMS), deberán ofrecer a los proveedores de redes y servicios de larga distancia internacional y demás proveedores de redes y servicios móviles el esquema de cargos de acceso definido por la regulación para la red sobre la cual se preste efectivamente el servicio a sus usuarios.
PARÁGRAFO 2o. Lo dispuesto en el numeral 4.3.2.10.2 del presente artículo no será aplicable a la remuneración de las redes móviles con ocasión de su utilización a través de SMS por los integradores tecnológicos (IT), proveedores de contenidos y aplicaciones (PCA) y proveedores de redes y servicios de larga distancia internacional".
ARTÍCULO 3o. VIGENCIAS. Las disposiciones previstas en la presente resolución empezarán a regir a partir de su publicación en el Diario Oficial.
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 30 de abril de 2025.
El Presidente,
Felipe Augusto Díaz Suaza.
La Directora Ejecutiva,
Claudia Ximena Bustamante Osorio
NOTAS AL FINAL:
1. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Proceso 25000-23-24-000-2010-00344, M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; 21 de noviembre de 2024.
2. Por medio de las resoluciones 2228 de 2009 y 2346 de 2010, la CRC impuso una servidumbre definitiva de acceso, uso e interconexión para el tráfico de TPBCL y TPBCLE, entre la red de TPBCL de Comvoz en la ciudad de Bogotá y la red de TPBCL en la ciudad de Bogotá y de TPBCLE en Cundinamarca de la ETB.
3. Contenido en las Resoluciones números 2228 de 28 de octubre de 2009, por la cual se resuelve la solicitud de imposición de servidumbre de acceso, uso e interconexión entre la red de TPBCL de COMVOZ COMUNICACIONES DE COLOMBIA S. A. E. S. P. en la ciudad de Bogotá D. C. y la red de TPBCL y TPBCLE de la EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ -ETB S. A. E. S. P.- en la ciudad de Bogotá D. C. y en el Departamento de Cundinamarca, y la 2346 del 26 de enero de 2010, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ S. A. E. S. P. contra la Resolución CRC 2228 DE 2009.
4. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Proceso 25000-23-24-000-2010-00344-01, M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; 21 de noviembre de 2024.
5. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2177 de 2013
6. Documento disponible en: https://www.crcom.gov.co/es/biblioteca-virtual/modificacion-agenda-regulatoria-crc-2025-2026
7. Estos documentos fueron recibidos en la mencionada superintendencia bajo Radicado con el número 25-117505-00.
8. Superintendencia de Industria y Comercio. Concepto de abogacía de la competencia sobre el proyecto de Resolución: «Por la cual se modifican los artículos 4.3.2.8. y 4.3.2.10. de la Resolución CRC 5050 de 2016 y se dictan otras disposiciones». Radicado número 25-117505-1-0, 15 de abril de 2025, p. 16.
9. Ibid. Pág. 12.
10. «[L]a Superintendencia evidenció que algunos agentes consideraron que la aplicación de dicho precedente, como justificación para evitar la implementación del SKA para la remuneración de servicios móviles, podría generar impactos adversos. Por un lado, PARTNERS TELECOM COLOMBIA S. A. S. EN REORGANIZACIÓN (en adelante, WOM) señaló que el cambio sorpresivo en el esquema de remuneración impacta los principios de confianza legítima y de precedente decisional de las decisiones del regulador. Por su parte, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S. A. E. S. P.BIC (en adelante, TELEFÓNICA) señaló que este cambio compromete los principios de confianza legítima y seguridad jurídica a dos meses de entrar en vigor el SKA.»
