CONCEPTO 524658 DE 2025
(agosto 6)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
<Esta norma no incluye análisis de vigencia>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES
Rad. 2025812649
Cod. 2000
Bogotá, D.C.
| Asunto: | Su comunicación con el asunto «Solicitud de concepto sobre la regulación, uso y topes de valores para la explotación comercial de fibra óptica en Contratos de Concesión de la ANI» con radicado ANI 20253040146151. |
Nos referimos a su comunicación allegada a esta entidad bajo el radicado No. 2025812649 mediante la cual solicita concepto sobre la viabilidad de la utilización de los hilos excedentes de la fibra óptica en los diferentes proyectos concesionados, que gestiona la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, para lo cual manifiesta que requiere precisión respecto de los lineamientos aplicables sobre la explotación comercial de la infraestructura referida.
A efectos de contextualizar su petición señala que parte de la hipótesis, según la cual, el Concesionario, ha instalado un sistema de comunicaciones que incluye un cableado de fibra óptica, compuesto por cuarenta y ocho (48) hilos a lo largo de las unidades funcionales, de los cuales ocho (8) hilos están destinados a satisfacer los requisitos contractuales, mientras que los cuarenta (40) restantes se encuentran disponibles. Con el objetivo de optimizar el uso de esta infraestructura, el Concesionario propone destinar los hilos excedentes, a la explotación comercial, en asociación con un tercero, para ofrecer servicios adicionales como internet, transmisión de datos y telefonía.
Teniendo en cuenta lo anterior, solicita pronunciamiento de este regulador en relación con 6 aspectos que serán atendidos en la presente comunicación.
1. Alcance del presente pronunciamiento
Previo a dar respuesta a su solicitud, es pertinente mencionar que esta Comisión, al rendir conceptos, lo hace de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 28 de la Ley 1755 del 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo». De este modo, el alcance del pronunciamiento solicitado tendrá los efectos que la normatividad le otorga a los conceptos rendidos por las autoridades administrativas, sobre lo que cabe recordar que en la medida en que los conceptos no pueden analizar situaciones de orden particular y concreto, los mismos deben hacer referencia de manera general y abstracta respecto de las materias sobre las que versa su consulta.
2. Sobre el ámbito de aplicación de la Resolución CRC 7120 de 2023
El primer interrogante de su solicitud plantea que si la fibra óptica «¿Se podría considerar como infraestructura elegible para la compartición?», al paso que los demás interrogantes – cuya respuesta se abordará en la siguiente sección–, en términos generales, buscan que se oriente sobre la viabilidad que tiene la destinación de «los hilos excedentes, a la explotación comercial, en asociación con un tercero, para ofrecer servicios adicionales como internet, transmisión de datos y telefonía.»
Frente al primero de sus interrogantes –el relacionado con el ámbito de aplicación de la mencionada Resolución CRC 7120 de 2023–, debe recordarse que esta resolución se enfoca en la compartición de infraestructura pasiva, entendida como aquella conformada por elementos de obra civil –como postes, torres y ductos– que sirven de soporte para el tendido de cables y la instalación de equipos asociados a redes de telecomunicaciones.
Por eso, en el ámbito de aplicación del Capítulo 10 del Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016 se señala que este «resulta aplicable a los postes y canalizaciones de propiedad de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, así como a los elementos pertenecientes a las infraestructuras y redes de otros servicios, susceptibles de ser utilizados de manera compartida como soporte físico para el despliegue de redes o la prestación de servicios de telecomunicaciones, a los que hace referencia el artículo 4.10.1.3.» (SFT)
Consistente con lo anterior, en lo relacionado con el sector de red vial de carreteras, el artículo 4.10.1.3 de la Resolución CRC 5050 de 2016 establece que son elementos susceptibles de compartición los «Postes, canalizaciones (ductos, cámaras y cajas) de las redes viales de carreteras, fajas o zonas de reserva en los términos de lo previsto en la Ley 1228 de 2008 o aquella que la modifique, adicione, sustituya o derogue.»
En ese sentido, y al punto con su primer interrogante, debe decirse que los hilos de fibra que son instalados por los concesionarios no son considerados como infraestructura elegible a efectos de lo definido en el régimen de compartición de infraestructura contenido en el Capítulo 10 del Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016(1).
Ahora bien, dejando a salvo la anterior explicación, es importante señalar que la normatividad vigente no establece ninguna prohibición ni barrera para que la fibra óptica alojada en la infraestructura del sector de red vial de carreteras pueda ser compartida o utilizada por parte de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones (PRST). Por el contrario, y como se explicará más adelante, la regulación expedida por la CRC contempla un marco que sirve de referencia para facilitar la negociación directa entre las partes involucradas, frente a la definición de condiciones técnicas, operativas y económicas para su aprovechamiento. De esta manera, los diferentes agentes interesados en el acceso y uso de la fibra óptica alojada en las redes viales tienen la libertad de acordar tales condiciones, sin que exista en la actualidad ninguna norma sectorial de orden regulatorio o reglamentario que impida la explotación de estos activos.
3. Sobre la posibilidad de explotación comercial de los hilos excedentes de la fibra óptica en proyectos concesionados a la luz de lo previsto en la regulación expedida por la CRC.
En segundo lugar, en referencia a los demás aspectos sobre los cuales solicita aclaración, nos permitimos atenderlos en los siguientes términos:
«1. Viabilidad normativa y regulatoria para que el concesionario destine los hilos de fibra óptica excedentes a la explotación comercial, sin afectar el servicio previsto en el contrato:»
Respuesta CRC:
Como punto de partida, debe mencionarse que el legislador previó la habilitación general como régimen de entrada para provisión de redes y servicios de telecomunicaciones en Colombia.
En efecto, al amparo de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 1341 de 2009, «la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones habilita de manera general (...) habilitación que comprende, a su vez, la autorización para la instalación, ampliación, modificación, operación y explotación de redes para la prestación de los servicios de telecomunicaciones, se suministren o no al público», sin importar quién es el titular de los elementos de red sobre los cuales se soporta dicha prestación.
Esto significa que la explotación de los activos a los que hace referencia su solicitud de concepto para la prestación de servicios de telecomunicaciones se encuentra autorizada por ministerio de la ley, sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones de índole reglamentaria y regulatoria asociadas a dicha prestación.
Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la CRC ya ha reconocido en anteriores pronunciamientos que la compartición de hilos de fibra óptica, o de fibra oscura, corresponde a una de las manifestaciones del servicio portador(2), y constituye a su vez un tipo de acceso3, por ende, sometido al régimen general de acceso e interconexión que ha sido definido por este regulador.
Lo anterior tiene significancia, pues a pesar de que la regulación vigente no contempla condiciones específicas que establezcan las situaciones bajo las cuales deben ser compartidos los hilos de fibra óptica para su explotación comercial, tales condiciones deben acogerse a las disposiciones de orden general que serán detalladas más adelante.
En lo que concierne a los parámetros regulatorios a los que se refiere la pregunta, es de indicar que la normativa vigente expedida por esta entidad no contempla la definición de topes tarifarios específicos para la provisión del servicio mayorista portador, dentro del cual se encuentra la compartición de hilos de fibra óptica; en ese sentido, es claro que aquellos aspectos de índole financiero pueden ser pactados libremente entre quien ostente derechos sobre la infraestructura de fibra óptica y los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones (PRST) que tengan interés en usarlos.
Dentro de este margen de libertad, y en la medida en que se trata de un tipo de acceso como se indicó en la respuesta precedente, debe decirse que este tipo de relaciones se encuentra resguardada por una serie de principios y obligaciones contenidas en la regulación general que deben ser observados a efectos de facilitar la negociación de los términos a los cuales debería sujetarse la explotación de la fibra óptica alojada en la infraestructura de la red vial de carreteras; específicamente, el régimen de acceso vigente, que se encuentra compilado en el Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, contempla entre otros, dos principios que se encuentran consagrados en el artículo 4.1.1.3 de la Resolución CRC 5050 de 2016 y que son del siguiente tenor:
«4.1.1.3.2. Trato no discriminatorio con Acceso Igual - Cargo Igual. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán dar igual trato a todos los proveedores y no podrán otorgar condiciones menos favorables que las que se otorgan a sí mismos o a algún otro proveedor. Las condiciones de acceso e interconexión no deben ser menos favorables que las que utilice para sí mismo dicho proveedor o a las ofrecidas a otros proveedores que se encuentren en las mismas circunstancias técnicas de acceso e interconexión y a las que otorgan a empresas matrices, subordinadas, subordinadas de las matrices o empresas en las que sea socio el proveedor correspondiente o a las que utilice para sí mismo dicho proveedor.
Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán otorgar iguales ó similares condiciones de remuneración de su red, cuando de por medio se presentan condiciones de acceso e interconexión similares.
4.1.1.3.3. Remuneración orientada a costos eficientes. La remuneración por el acceso y/o la interconexión a las redes de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones debe estar orientada a costos eficientes. Se entiende por costos eficientes como aquellos costos incurridos en el proceso de producción de un bien o servicio de telecomunicaciones que correspondan a una situación de competencia y que incluya todos los costos de oportunidad del proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones, lo cual implica la obtención de una utilidad razonable.» (SFT)
Teniendo en cuenta lo anterior, las tarifas que se establezcan de mutuo acuerdo entre las partes, aunque no se encuentran reguladas, sí deben observar los principios anteriormente mencionados, esto es, que deben permitir la remuneración de los costos incurridos en el proceso de producción (la instalación de la fibra óptica) y que deben atender a una situación de competencia. Así mismo, en virtud del principio de trato no discriminatorio, es claro que no deben otorgarse tarifas diferentes a operadores que se encuentren en condiciones de acceso similares.
En relación con los parámetros contractuales a los que alude su interrogante, es de indicar que en la presente respuesta no se hará referencia a esta materia en la medida en que tales parámetros nos son desconocidos.
«3. Requisitos técnicos y jurídicos, necesarios para garantizar la calidad y estabilidad de los servicios contractuales, en el contexto de un uso comercial adicional, asegurando la integridad de la conectividad establecida en el contrato.»
Respuesta CRC:
Con relación a los requisitos técnicos y jurídicos, necesarios para garantizar la calidad y estabilidad de los servicios contractuales, a los que hace referencia la pregunta es de indicar que si bien tales requisitos no han sido especificados junto con su solicitud, lo cierto es que en el contexto de un uso comercial adicional –según los términos empleados en su consulta– no existe un régimen específico que indique los aspectos técnicos y jurídicos a los que corresponda dar cumplimiento en la provisión del servicio portador, más allá de dar cumplimiento a lo establecido en el régimen general de acceso, y particularmente a lo contenido en las secciones 1 y 4 del Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que las disposiciones contenidas en el citada resolución resultan aplicables cuando se trate de la provisión del servicio portador a terceros, en el marco de lo que las partes acuerden en un escenario de libre negociación, mientras que el componente asociado a los servicios contractuales en tanto que no se trata de la prestación de servicios a terceros sino que hacen parte de las obligaciones del concesionario, deberán ceñirse a lo dispuesto en el instrumento contractual correspondiente.
Como se ha indicado a lo largo de la presente respuesta, es de mencionar que no existe un régimen específico a la utilización de hilos de fibra óptica instaladas por los concesionarios de vías por parte de PRST, más allá de lo previsto en el régimen general de acceso, y particularmente a lo contenido en las secciones 1 y 4 del Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016.
Específicamente, y como ya se anticipó, el artículo 4.1.1.3 de la Resolución CRC 5050 de 2016 contempla nueve (9) principios que deben tenerse en observancia, los cuales se mencionan a continuación:
«ARTÍCULO 4.1.1.3. PRINCIPIOS Y OBLIGACIONES DEL ACCESO Y DE LA INTERCONEXIÓN. El acceso y la interconexión de las redes de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones se regirán conforme a los siguientes principios y obligaciones:
4.1.1.3.1. Libre y leal competencia: El acceso y la interconexión deberán propiciar escenarios de libre y leal competencia que incentiven la inversión actual y futura en el sector de TIC y que permitan la concurrencia al mercado, con observancia del régimen de competencia, bajo precios de mercado y en condiciones de igualdad.
4.1.1.3.2. Trato no discriminatorio con Acceso Igual - Cargo Igual. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán dar igual trato a todos los proveedores y no podrán otorgar condiciones menos favorables que las que se otorgan a sí mismos o a algún otro proveedor. Las condiciones de acceso e interconexión no deben ser menos favorables que las que utilice para sí mismo dicho proveedor o a las ofrecidas a otros proveedores que se encuentren en las mismas circunstancias técnicas de acceso e interconexión y a las que otorgan a empresas matrices, subordinadas, subordinadas de las matrices o empresas en las que sea socio el proveedor correspondiente o a las que utilice para sí mismo dicho proveedor.
Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán otorgar iguales ó similares condiciones de remuneración de su red, cuando de por medio se presentan condiciones de acceso e interconexión similares.
4.1.1.3.3. Remuneración orientada a costos eficientes. La remuneración por el acceso y/o la interconexión a las redes de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones debe estar orientada a costos eficientes. Se entiende por costos eficientes como aquellos costos incurridos en el proceso de producción de un bien o servicio de telecomunicaciones que correspondan a una situación de competencia y que incluya todos los costos de oportunidad del proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones, lo cual implica la obtención de una utilidad razonable.
4.1.1.3.4. Separación de costos por elementos de red. Los costos para la provisión de los elementos, funciones y servicios necesarios para efectuar el acceso y/o la interconexión, deben estar separados en forma suficiente y adecuada, de tal manera que los proveedores involucrados en la relación de acceso y/o interconexión no deban pagar por elementos o instalaciones de la red que no necesiten para la prestación de sus servicios, lo anterior con el fin de garantizar la transparencia en la remuneración por el acceso y/o la interconexión.
4.1.1.3.5. Publicidad y Transparencia. Los proveedores deben suministrar la información técnica, operativa y de costos asociados, que requieran los demás proveedores con motivo de la relación de acceso y/o de interconexión.
4.1.1.3.6. Buena Fe. Los proveedores tienen el derecho y la correspondiente obligación de adelantar de buena fe la celebración y ejecución de los acuerdos referidos al acceso y a la interconexión a redes de otros proveedores.
Se tendrá como indicio en contra de la buena fe, la demora injustificada y la obstrucción de las negociaciones tendientes a lograr acuerdos de acceso y/o interconexión, así como el entorpecimiento, por acción o por omisión, de su celebración, de su ejecución, de la aplicación de actos de fijación de condiciones de acceso, uso e interconexión, de servidumbres de interconexión, así como de los otros actos expedidos por la CRC que determinen la interoperabilidad de plataformas, servicios y/o aplicaciones, y el interfuncionamiento de redes.
4.1.1.3.7. Eficiencia. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deben proveer el acceso y la interconexión a otros proveedores en condiciones eficientes en términos de oportunidad, recursos, especificaciones técnicas, entre otros.
4.1.1.3.8. Neutralidad tecnológica. Los proveedores podrán utilizar cualquier tecnología que elijan para la prestación de sus servicios, siempre que se preserve la interoperabilidad de plataformas, servicios y/o aplicaciones y el interfuncionamiento de redes.
4.1.1.3.9. No restricción. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones se abstendrán de imponer restricciones a cualquier servicio de telecomunicaciones, aplicación o contenido de otros proveedores, salvo en aquellos casos que por disposición legal, reglamentaria, o regulatoria éstos estén prohibidos o restringidos.»
A la fecha, la CRC no ha definido una metodología de costeo o guía de referencia que resulten aplicables a la explotación comercial de la fibra óptica; debe reiterarse que en aquellos casos en que se presta el servicio de portador entre municipios por medio de fibra óptica, las tarifas son definidas de mutuo acuerdo entre las partes y en atención a las condiciones de competencia que se presentan en cada municipio, sin la necesidad de intervención regulatoria.
En todo caso, nos permitimos poner de presente que esta Comisión en el marco de la implementación de la Resolución CRC 7120 de 2023, elaboró una «Guía de referencia para la negociación de la contraprestación económica por compartición de infraestructuras y redes de otros sectores»(4) que, si bien su foco de atención se refiere principalmente a la compartición de infraestructura pasiva, en todo caso contiene elementos de costeo que pueden ser utilizados por la ANI o los concesionarios, a modo de referencia, a efectos de definir las tarifas que resulten por compartir los hilos de fibra objeto de la presente comunicación.
En ese sentido, extendemos la invitación para que consulte los elementos que la CRC ha recomendado que sean evaluados en el marco de la utilización de infraestructura pasiva, dentro de los cuales se destacan (i) el CAPEX requerido para el despliegue de la infraestructura, (ii) el OPEX(5) (iii) la tasa de retorno sectorial o WACC(6) (iv) la vida útil de la infraestructura a compartir y (v) las unidades disponibles de compartición(7).
Es importante tener en cuenta que dicha guía se encuentra acompañada de un modelo de costos en Excel que permite a partir de los insumos anteriormente mencionados, determinar las tarifas eficientes a remunerar, esto habilitando la posibilidad de modelar según si se quiere atender a un modelo de Costos Incrementales a Largo Plazo (LRIC puro), o exclusivamente el Costo de Oportunidad del Entrante.
«6. Instrumentos y reglas transversales determinantes de oferta y demanda, que permitan la concurrencia en el mercado en igualdad de condiciones, evitando la eventual posición dominante o de monopolio de alguno de los actores interesados en la fibra óptica.»
En este punto debe reiterarse que el artículo 4.1.1.3 de la Resolución CRC 5050 de 2016, trascrito en la respuesta anterior, comprende principios de aplicación transversal que propenden por generar un mercado competitivo en general para todas las relaciones acceso.
Por lo demás, debe mencionarse que las condiciones de competencia del servicio mayorista portador han sido objeto de estudio durante los últimos años por la CRC; específicamente, al declarar en el año 2023 dicho servicio como un mercado de alcance municipal que es susceptible de regulación ex ante en un total de 170 municipios. Recientemente, la CRC adelantó un proyecto regulatorio denominado «Promoción de la Conectividad y Competencia en el Mercado Portador»(8) el cual permitió establecer medidas regulatorias que procuran promover las condiciones de competencia en las cuales se desarrolla dicho mercado mayorista, especialmente en los 170 mercados que son sujetos de regulación ex ante.
Los anteriores estudios cobran relevancia toda vez que como se observa, evidencian el interés de la Comisión en mantener condiciones competitivas en el mercado mayorista portador, que como se ha mencionado comprende la puesta a disposición de fibra oscura a PRST.
Así pues, habiendo aclarado las dudas planteadas en relación con la normatividad y viabilidad del aprovechamiento de la capacidad de hilos de fibra óptica disponible por parte de los concesionarios, damos respuesta a su inquietud y quedamos atentos a cualquier otra duda sobre el particular.
Finalmente, manifestamos nuestra disponibilidad para reanudar la realización de las mesas técnicas entre los equipos de la ANI y la CRC con el propósito de profundizar en los elementos abordados en la presente respuesta y otros que surjan en relación con este asunto, frente a lo cual queremos recalcar, una vez más, la importancia del uso de dicha fibra para el desarrollo tecnológico y la reducción de la brecha digital en Colombia.
Cordial Saludo,
MARIANA SARMIENTO ARGÜELLO
Coordinadora de Relaciones con Grupos de Valor
1. Sobre este particular se pronunció la CRC en el documento de respuestas a comentarios que acompañó la Resolución aquellos elementos de infraestructura civil susceptibles de ser utilizados para la instalación de equipos y cables o conductores pertenecientes a las redes de telecomunicaciones mediante su adosamiento, colocación, o asiento sobre dicha infraestructura, sin involucrar otro tipo de relación funcional más allá del simple apoyo físico» Documento de Respuestas a Comentarios «Compartición De Infraestructuras Para El Despliegue De Redes Y La Masificación De Servicios De Telecomunicaciones». Disponible para consulta en el enlace: https://www.crcom.qov.co/svstem/files/Biblioteca%20Virtual/Documento%20de%20respuesta%20a%20comentarios%20-%20Compartici%C3%B3n%20de%20infraestructuras%20para%20el%20desplieque%20de%20redes%20v%20la%20masificaci%C3%B3n%20de%20servicios%20de%20telecomunicaciones/documentorespuestaacomentarios C omparticion de infraestructuras pa.pdf
2. Al respecto, en el Documento Soporte «PROMOCIÓN DE LA CONECTIVIDAD Y COMPETENCIA EN EL MERCADO PORTADOR» la CRC reconoció que la fibra oscura es un tipo de servicio de comunicación que forma Parte del alcance del servicio portador, en los siguientes términos:
«Fibra oscura (Dark Fiber): El servicio denominado «fibra oscura» hace referencia a recursos de fibra óptica que son instalados, pero no iluminados por el operador. En este caso, el cliente que adquiere la fibra oscura se encarga de controlar los equipos de transmisión y la capacidad del enlace. Esta es una solución que es utilizada principalmente por organizaciones que tienen altos requerimientos de ancho de banda o que requieren un control total sobre la infraestructura de comunicaciones.
Las recomendaciones de la serie L de la UIT-T hacen referencia a este tipo de recursos para infraestructura de cables. Así mismo, recomendaciones de la IEEE, como la IEEE 802.3, relacionadas con Ethernet hacen referencia a fibra como recurso de transmisión de datos.»
CRC. «PROMOCIÓN DE LA CONECTIVIDAD Y COMPETENCIA EN EL MERCADO PORTADOR». Disponible para consulta en el enlace: https://www.crcom.gov.co/system/files/Proyectos%20Comentarios/2000-38-3-18/Propuestas/documento-soporte-conectividad-competencia-mercado-portador.pdf
3. «ACCESO: La puesta a disposición por parte de un proveedor a otro proveedor, de recursos físicos y/o lógicos de su red para la provisión de servicios. El acceso implica el uso de las redes.»
4. CRC. 2024. «Guía de referencia para la negociación de la contraprestación económica por compartición de infraestructuras y redes de otros sectores». Disponible para consulta en el enlace: https://www.crcom.gov.co/es/micrositios/regimen-comparticion-prestacion-servicios-tic/guia-remuneracion
5. Que incluye la realización de mantenimientos, el pago de seguros, impuestos de renta o servicios públicos.
6. Por ejemplo, para el caso de infraestructura eléctrica (postes y ductos) dicho WACC refleja los retornos esperados para la actividad de distribución de energía, y es definido por la CREG; mientras que para la infraestructura de postes y ductos del sector de telecomunicaciones, este WACC refleja los retornos esperados para el sector de telecomunicaciones que son definidos por la CRC.
7. Que permiten dividir los costos entre los agentes que hagan uso de la infraestructura, incluyendo el uso que hace el dueño de la infraestructura para la provisión de sus propios servicios.
8. Cuyas publicaciones se encuentran disponibles para consulta en línea en el enlace:
