RESOLUCION 5625 DE 2019
(marzo 5)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
<Esta norma no incluye análisis de vigencia>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES
Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. y COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A. contra la Resolución CRC 5534 de 2018, Expediente No. 3000-86-6
LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES
En ejercicio de sus facultades legales, especialmente las que le confiere la Ley 1341 de 2009, y
CONSIDERANDO
1. ANTECEDENTES
Mediante la Resolución CRC 5534 del 02 de noviembre de 2018, esta Comisión resolvió el conflicto surgido entre COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., en lo sucesivo COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, y COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A., en adelante COMCEL, en cuanto a las divergencias relacionadas con el acceso a la instalación esencial de Roaming Automático Nacional RAN provista por COMCEL a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES.
La Resolución CRC 5534 de 2018 fue notificada a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES mediante notificación personal el 09 de noviembre de 2018 y a COMCEL el 14 de noviembre de 2018, por medio de notificación por aviso. Dentro del término previsto para tales efectos, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES interpuso recurso de reposición contra la Resolución CRC 5534 de 2018, según comunicación con radicado 2018303693[1]; así mismo, COMCEL presentó dentro del término previsto recurso de reposición contra la resolución antes citada, según comunicaciones con radicados 2018808521, 2018808525 y 2018303780[2].
El día 07 de diciembre de 2018, mediante documentos con radicados de salida 2018537881 y 2018537882, se corrió traslado de las pruebas aportadas dentro de los recursos de reposición tanto a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES como a COMCEL, de acuerdo con lo establecido en el en el artículo 79 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. Los días 12 y 17 de diciembre de 2018, mediante comunicaciones con radicados 2018304011 y 2018304169, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y COMCEL presentaron sus consideraciones respectivamente.
Teniendo en cuenta que los recursos de reposición interpuestos por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y COMCEL cumplen con lo dispuesto en los artículos 76 y 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA -, los mismos deberán admitirse y se procederá con su estudio, siguiendo para el efecto el mismo orden propuesto por los recurrentes en sus escritos.
Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.2.30.4 del Decreto 1074 de 2015, debe mencionarse que el presente acto administrativo no requiere ser informado a la Superintendencia de Industria y Comercio por tratarse de un acto de carácter particular y concreto al que hace referencia el numeral 3 del artículo antes citado.
2. CONSIDERACIÓNES PREVIAS.
2.1. RESPUESTA DE COLOMBIA TELECOMUNICACIONES AL TRASLADO DE LAS PRUEBAS APORTADAS POR COMCEL.
Como se anotó en los antecedentes de la presente resolución, teniendo en cuenta que con su recurso de reposición COMCEL aportó pruebas, esta Comisión corrió traslado de estas a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en los términos del artículo 79 del CPACA, de forma tal que se pronunciara sobre las mismas antes de que se profiera una decisión sobre dicho recurso. No obstante lo anterior, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en su escrito se pronunció sobre las consideraciones y fundamentos del recurso interpuesto por COMCEL, pero no se evidenció pronunciamiento alguno sobre las pruebas aportadas por COMCEL.
Teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 del CPACA el traslado de las pruebas se efectúa para que la otra parte tenga la posibilidad de pronunciarse acerca de ellas y no para adicionar las consideraciones expuestas por quien haya formulado en tiempo el recurso de reposición, no corresponde a esta Comisión proceder a considerar los argumentos esgrimidos por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES para contradecir las argumentaciones presentadas por COMCEL en su recurso de reposición, pues hacerlo implicaría desconocer el debido proceso y darle al documento allegado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES el carácter de un nuevo recurso de reposición, lo cual no se compadece con la realidad, pues el mismo no tiene como objeto presentar consideraciones sobre la decisión objeto de reproche ni tampoco fue presentado dentro de los términos previstos por la legislación para tales efectos.
Atendiendo a la anterior aclaración, no puede la CRC realizar valoración alguna sobre los argumentos y consideraciones adicionales planteados por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, por no tratarse de un recurso de reposición.
2.2. RESPUESTA DE COMCEL AL TRASLADO DE LA PRUEBAS APORTADAS POR COLOMBIA TELECOMUNICACIONES.
Ahora bien, respecto al recurso de reposición interpuesto por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y dentro del cual se aportaron pruebas, esta Comisión igualmente corrió traslado de las mismas a COMCEL en los términos del artículo 79 del CPACA, de forma tal que se pronunciara sobre las pruebas allegadas, con el fin de que pueda formular sus consideraciones sobre la mismas antes de que se profiera una decisión sobre dicho recurso.
Si bien COMCEL en su escrito también se pronunció sobre las consideraciones y fundamentos del recurso interpuesto por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, frente a la prueba aportada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES concerniente a la Resolución CRC 4911 de 2016 se manifestó indicando lo siguiente: “(…) para COMCEL es claro que la información de cobertura que éste debe incluir en su página web, particularmente aquella que se relaciona con el acceso a la instalación esencial de RAN debe ser obtenida y/o procesada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y así lo indica clara y expresamente la CRC en la Resolución 4911 de 2016, referida por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES”. Asimismo, COMCEL pone de presente cómo COLOMBIA MÓVIL cumple su deber de información a sus usuarios respecto de indicar en su página web las zonas en las que cuenta dicho proveedor con cobertura a través de RAN y lo evidencia con una imagen de la página web de dicho proveedor.
Al respecto, y como se mencionó en la presente resolución en relación con el pronunciamiento de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES respecto del recurso interpuesto por COMCEL, dado que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 del CPACA el traslado de las pruebas se efectúa para que la otra parte tenga la posibilidad de pronunciarse sobre ellas y que dicho traslado no tiene como objetivo otorgar la posibilidad de adicionar las consideraciones expuestas por quien haya formulado en tiempo el recurso de reposición, no corresponde a esta Comisión proceder a estudiar los argumentos esgrimidos por COMCEL para contradecir las argumentaciones presentadas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en su recurso de reposición, pues hacerlo implicaría desconocer el debido proceso y darle al documento allegado por COMCEL el carácter de recurso de reposición, lo cual no se compadece con la realidad, pues el mismo no fue presentado dentro de los términos previstos por la legislación para tales efecto, ni tampoco tiene como objeto contradecir la decisión adoptada.
Atendiendo a la anterior aclaración, la CRC analizará con el valor que la ley le otorga, las consideraciones expuestas por COMCEL en relación con la prueba aportada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES con su recurso, sin hacer valoración alguna sobre los argumentos y consideraciones adicionales planteados por COMCEL.
3. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR COLOMBIA TELECOMUNICACIONES
En el recurso de reposición presentado a consideración de esta Comisión, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES solicitó que el artículo segundo de la Resolución CRC 5534 de 2018 sea modificado, en el sentido de indicar que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES tiene el derecho a recibir la información sobre los mapas de cobertura en donde COMCEL provee el RAN.
Para efectos del análisis del recurso presentado, se procede a resumir los argumentos esgrimidos en el recurso de reposición para posteriormente presentar las consideraciones de esta Comisión al respecto.
3.1 Cargo de “ERROR EN LA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA”
Previo a relacionar los hechos que expone el recurrente para este cargo, es necesario recordar que en el artículo 2 de la Resolución recurrida la CRC negó la pretensión a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES sobre la entrega de mapas de cobertura por parte del proveedor de red visitado que incluyan información de las cabeceras municipales en donde COMCEL provee el acceso a la instalación esencial de Roaming Automático Nacional, decisión que la Comisión tomó teniendo en cuenta que las obligaciones que al respecto establece el artículo 5.1.3.9. de la Resolución 5050 de 2016, no incluye tal obligación. Por su parte, el recurrente considera que tal decisión es errada y en sus hechos expone por qué lo considera así, por qué considera que tiene derecho a pedirla y para qué la requiere, de acuerdo a como lo argumenta de la siguiente manera:
Según COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, la interpretación en la cual fue basada la decisión de la CRC fue de carácter restrictivo, al haberle atribuido un sentido y un alcance que no le corresponde al artículo 5.1.3.9 de la Resolución CRC 5050 de 2016, pues viola tanto el derecho de información de los usuarios como el derecho de los proveedores de redes y servicios a recibir información que le permita usar las instalaciones esenciales de una manera eficiente. Manifiesta que dicha interpretación basada en la literalidad dada por la CRC es absolutamente alejada de la finalidad y objeto mismo de la relación de RAN, así como de la obligación de divulgar mapas de cobertura por parte de los Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones -PRST-.
Se refiere al documento de respuesta a comentarios al proyecto de Condiciones para el despliegue de infraestructura para el acceso a Internet a través de redes inalámbricas – Roaming Nacional – de febrero de 2013, y al concepto con radicado 201732845 del 23 de octubre de 2017 expedido por esta Comisión, del cual citó para este último lo siguiente: “Por lo anterior, en efecto, un proveedor de Redes y Servicios de Telecomunicaciones solicitante de RAN puede requerir cobertura haciendo uso de dicha instalación esencial en algunas zonas geográficas de un mismo municipio donde no cuente con cobertura propia, o que la cobertura que posea no incluya tecnologías que posibiliten la prestación de servicio de datos de última generación.”
Con base en el anterior pronunciamiento, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES manifiesta que la petición para que se entregue el mapa con los sitios en donde se está prestando el servicio de RAN, es simplemente consecuencia de poder pedir RAN en zonas específicas y la entrega de información general de todo el mapa de cobertura, a nivel nacional, del proveedor de red de visita (PRV), pues la simple remisión a la página web del PRV, no resulta ni suficiente ni idónea para el desarrollo de la relación de RAN, en tanto que, no permite al proveedor de la red de origen (PRO) establecer concretamente las áreas geográficas en donde el RAN haya quedado operativo.
Visto esto, menciona que la información que entregan los proveedores siempre debe ser suficiente para hacer eficaz el uso de la instalación esencial del RAN, para lo cual hace referencia a la Resolución CRC 4911 del 2016, oportunidad en la que la CRC se manifestó respecto de la solicitud para conocer los mapas de contorno de cobertura de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES por parte de AVANTEL.
Adicionalmente, afirma que con la conducta de COMCEL además se vulneran los derechos de los usuarios a una información precisa y eficaz, la cual es avalada por la interpretación que realizó la CRC en el acto administrativo recurrido, pues se impide que se pueda informar en debida forma a los usuarios sobre las áreas geográficas específicas en las que provee cobertura adicional en virtud del RAN con redes de terceros, en este caso COMCEL.
De lo expuesto, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES plantea que con la información a la que hace referencia el acto recurrido, no podría informar de manera precisa la zona geográfica en donde se está prestando el servicio con redes de terceros, en consideración a que el mapa general que publica COMCEL no es suficiente para dar esa información, y en el presente caso, no se tipifica la presunción o el entendimiento de la CRC aplicado en la Resolución CRC 4911, en el sentido de que la información que se relaciona con el acceso al RAN, es obtenida en el marco de la administración de las relaciones de acceso, y que en razón de esto, al no recibir dicha información, se presentó el presente conflicto.
COLOMBIA TELECOMUNICACIONES cita que el Régimen de Protección de los Usuarios impone a los PRST la revelación de sus mapas de cobertura de servicios móviles para los usuarios, incluido las zonas que cubre con el servicio de RAN; obligación que no se estaría cumpliendo, por no ser posible para el PRO, divulgarle la información a sus usuarios sobre las áreas geográficas específicas donde podría darle cobertura en virtud del RAN, pues el derecho a solicitar RAN en una zona específica, se estaría limitando, por no contar con la información sobre la mencionada zona.
Finalmente, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES reitera que de confirmarse la resolución impugnada, se brindaría a los usuarios información que no resulta suficiente ni útil para que puedan conocer de las áreas de servicio, pues el PRO se vería compelido a publicar toda la cobertura del PRV, incluida aquella que no ha solicitado y con el agravante que se estaría limitando el derecho a solicitar el RAN en una zona específica, razón por la cual debe modificarse la decisión adoptada en el sentido de indicar que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES tiene el derecho a recibir la información sobre los mapas de cobertura en donde COMCEL provee el RAN.
Consideraciones de la CRC
En primer lugar, se reitera que en la audiencia de mediación realizada el 16 de agosto de 2018, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y COMCEL manifestaron no haber logrado acuerdo sobre la pretensión relacionada con “el alcance de la obligación de entrega de los mapas de cobertura de COMCEL a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, en donde se discriminen los sitios donde COMCEL provee el RAN”.
Dentro de dicho acto, se puso de presente que el artículo 5.1.3.9. de la Resolución 5050 de 2016, el cual es aplicable al presente caso, no refiere obligación alguna, para que la entrega del mapa de cobertura por parte del proveedor de la red visitada se haga discriminando los sitios donde éste -es decir COMCEL- provee el RAN. Contrario a lo pretendido por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, el artículo que establece dicha obligación indica lo siguiente:
ARTÍCULO 5.1.3.9. PUBLICACIÓN DE MAPAS DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Resolución 5078 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Los PRSTM deberán poner a disposición del público mapas de contorno de cobertura generados a partir de simulaciones sobre modelos digitales de terreno, los cuales podrán ser consultados en su página Web por parte de cualquier interesado, habilitando para ello una sección con la identificación “MAPAS DE COBERTURA” la cual debe contener en un texto introductorio, las condiciones de utilización de la herramienta, la última fecha de actualización del mapa, la escala de distancia y el mapa correspondiente. Los mapas de contorno de cobertura deberán ser generados haciendo uso de modelos digitales de terreno que tengan una resolución mínima de 30 metros en la zona urbana y de 50 metros en la zona rural.
Para el acceso a esta sección “MAPAS DE COBERTURA”, se debe disponer de un enlace en el menú principal o un espacio (banner) de mínimo 200 pixeles de ancho por 100 pixeles de alto en la página de inicio (home). Una vez habilitada esta información el PRSTM deberá realizar la divulgación de la misma a través de los medios de atención definidos en el CAPÍTULO I del TÍTULO II.
Dichos mapas deberán tener una interfaz gráfica de fácil uso por parte del usuario y reflejarán las áreas geográficas y carreteras en las cuales el proveedor presta el servicio, considerando como mínimo los siguientes criterios:
- El nivel de consulta iniciará por “Departamento” y luego se seleccionará “Ciudad”. Posterior a ello, la herramienta navegará hacía el ámbito geográfico seleccionado, estando disponibles las opciones zoom in/zoom out y arrastre del mapa con el fin de que los usuarios pueden mover su punto de observación a otros municipios y observar la cobertura en vías.
- Para las ciudades con una población mayor a 500.000 habitantes de acuerdo al censo y proyecciones del DANE para cada año, se debe permitir la realización de búsquedas por División Administrativa[3]. En caso que el usuario no seleccione ninguna de estas divisiones, se mostrará la ciudad entera.
- El mapa deberá permitir la visualización en capas de los contornos de cobertura por tipo de tecnología de red de acceso (Tipo 1, Tipo 2, Tipo 3 y Tipo 4)[4] con la cual se esté ofreciendo el servicio, permitiendo distinguir donde hay o no servicio. Para cada tecnología se deben listar los servicios que son prestados por el PRSTM (voz, datos/Internet, SMS).
- Sobre el mapa se deben visualizar los límites departamentales, municipales y zonas urbanas/centros poblados, vías principales, secundarias y terciarias, entre otros.
La información de cobertura deberá ser actualizada con periodicidad trimestral, o cuando se generen nuevas áreas de cobertura en los ámbitos geográficos.
PARÁGRAFO 1. Los PRSTM podrán incluir en los mapas de los que trata el presente artículo, previa autorización del Ministerio de TIC, referencias a sitios en los cuales se presenten bajos niveles de señal o ausencia de la misma, cuando dicha condición se encuentre asociada a la decisión negativa de una determinada administración local para otorgar permisos de instalación de infraestructura de telecomunicaciones, así como también ante la presencia de bloqueadores de señal cuyo uso haya sido autorizado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
PARÁGRAFO 2. Las obligaciones de reporte de cobertura de que trata el presente artículo se entenderán cumplidas por parte de los OMV mediante la disposición en su página web de un enlace en el menú principal, y/o un espacio (banner) de mínimo 200 pixeles de ancho por 100 pixeles de alto en la página de inicio (home), que permita acceder al Mapa de Cobertura implementado por el proveedor de red con el que tiene suscrito el acuerdo comercial, sin que ello implique un direccionamiento o enlace hacia la página web del proveedor de red. En caso que el Operador Móvil Virtual no ofrezca la misma cobertura por tipo de tecnología del Proveedor de Redes y Servicios, el OMV informará sobre tal circunstancia a sus usuarios en su página Web.
PARÁGRAFO 3. Cuando el PRSTM provea el acceso a la instalación esencial de RAN, deberá suministrar al Proveedor de la Red de Origen (PRO) la información de que trata el presente artículo, con quince días de anterioridad al cumplimiento del periodo trimestral.” (NOT)
De lo anterior se desprende claramente que la obligación, en este caso de COMCEL, implica la entrega de la información descrita en el artículo antes transcrito, y no otra. Por lo anterior, se concluyó en el acto recurrido que: “(…) es claro para esta Entidad que COMCEL tiene la obligación de suministrar la información de que trata la regulación en su artículo 5.1.3.9. de la Resolución 5050 de 2016, con quince días de anterioridad al cumplimiento del periodo trimestral, sin que dicha obligación incluya en su alcance el suministro de información a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES sobre las cabeceras municipales en donde COMCEL provee el RAN.” (Negrilla Original del Texto)
Ahora bien, respecto al concepto[3] aludido en el recurso de reposición por parte de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES que rindió la CRC, no puede perderse de vista que éste tuvo como fin precisar el alcance de la Resolución CRC 5107 de 2017, respecto del alcance geográfico de la obligación de proveer RAN, explicando que “(…) el RAN debe otorgarse en aquellas zonas geográficas donde el solicitante no cuente con cobertura propia o que la cobertura que posea no permita la prestación de servicios de datos de última generación; sin que el cumplimiento de esa obligación se circunscriba a conceptos de carácter legal como el de las localidades, municipios o departamentos.” En este sentido, esta Comisión considera que, aunque COLOMBIA TELECOMUNICACIONES utiliza este concepto para justificar su pedido de mapas de cobertura al PRV con la demarcación donde COMCEL le presta el RAN, lo cierto es que el concepto en comento nada dice sobre la obligación de reportar información a través de los mapas de cobertura del PRV en los lugares en los que ofrece RAN.
De esta manera, el suministro de la información de cobertura en la forma descrita en el artículo 5.1.3.9 de la Resolución 5050 de manera alguna limita el derecho de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES de solicitar el RAN en una zona específica, ya que la regulación estableció que el RAN debe otorgarse en aquellas zonas geográficas donde el solicitante no cuente con cobertura propia o que, de acuerdo al concepto emitido por la CRC[4] a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, la cobertura que posea no permita la prestación de servicios de datos de última generación.
De otro lado, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES hace mención a un aparte de la Resolución CRC 4911 de 2016 indicado que en la misma se menciona “En relación con lo anterior, y en la medida en que AVANTEL debe gestionar tanto con COLOMBIA TELECOMUNICACIONES como con los PROVEEDORES COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. y COMUNICACIONES CELULAR COMCEL S.A., las condiciones y áreas geográficas en las cuales se accede al RAN, esta Comisión entiende que la información de cobertura que AVANTEL incluye en su página Web, particularmente aquella que se relaciona con el acceso a la instalación esencial de RAN, es obtenida por dicho proveedor en el marco de la administración de dichas relaciones” para concluir sobre esa base que la información que entregan los proveedores siempre debe ser suficiente para hacer eficaz el uso del RAN. Al respecto, es de anotar que la referencia que trae COLOMBIA TELECOMUNICACIONES olvida referenciar el siguiente aparte:
“De cualquier modo, y teniendo en cuenta que la solicitud de AVANTEL refiere como objetivo el presentar de manera más precisa la información de cobertura de los servicios que provee, teniendo en cuenta que el artículo 1.3b de la Resolución CRC 3067 le exige a los operadores poner a disposición del público en su página web los mapas de contorno de cobertura, esta comisión encuentra necesario que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES le provea la información de los mapas de cobertura de su red, de la misma manera que se le provee al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, es decir, en un formato compatible con Mapinfo (*.tab) o Google Earth (kml o Kmz) con sistema de referencia WGS84, y cada vez que se instale un nuevo elemento de red de acceso, o cada vez que se actualice los parámetros de configuración de la red de acceso, que generen un nueva cobertura. Cabe señalar que se trata de información que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES ya posee, y debe reportar, por lo que la revisión y entrega de esta información no debe generar cargo adicional para las partes. Con dicha información, AVANTEL deberá publicar en su página Web la información de su cobertura en virtud del uso de la instalación esencial de Roaming Automático Nacional.” (Negrilla Original del Texto)
De lo anterior se evidencia que la obligación impuesta en la resolución citada en el recurso de reposición presentado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES se refiere expresamente a información con la que dicho proveedor ya cuenta, sin imponer requerimientos adicionales relativos a la identificación de las zonas, municipios o departamentos en los que el mismo presta, en su calidad de PRV, la instalación esencial de RAN.
Dicho lo anterior, esta Comisión considera determinante anotar que el pronunciamiento citado en el recurso debe revisarse de manera completa e integral y no de manera parcial y descontextualizada, como lo pretende COLOMBIA TELECOMUNICACIONES. En efecto, el párrafo inmediatamente siguiente al citado por dicho proveedor denota claramente que el mapa que debe entregar el PRV es el mismo que publica en su página Web sin incluir áreas donde presta RAN y que con dicho mapa corresponde al PRO publicar en su sitio Web la información de su cobertura en virtud del uso de RAN, situación ésta que corresponde a la misma en que se encuentra COLOMBIA TELECOMUNICACIONES como PRO frente a la entrega que ya hace COMCEL de su mapa de cobertura que publica en su página Web en los términos del art. 5.1.3.9 de la Resolución CRC 5050 de 2016, tal como fue puesto de presente en la resolución objeto de recurso.
Lo anterior significa que no corresponde a un PRV mapear la cobertura en virtud del uso del RAN y que, por el contrario, el PRO es a quien corresponde realizar las labores necesarias para que, a partir del mapa de cobertura del operador visitado elaborado en los términos del artículo 5.1.3.9 de la Resolución CRC 5050, informe a sus usuarios en su página Web la cobertura que les ofrece con su red propia señalando las áreas en las cuales presta el servicio a través de terceros en uso del RAN. Para ello, adicional al mapa de cobertura del visitado, el operador de origen cuenta con toda la información que se cruza durante la administración de la relación de acceso entre la que se encuentra los sitios solicitados, los sitios implementados, los sitios aledaños a los solicitados que quedan con cobertura, etc.
Ahora bien, sobre una de las pruebas aportadas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en su recurso (Resolución CRC 4911 de 2016), COMCEL se pronunció indicando que:
“(…) para COMCEL es claro que la información de cobertura que éste debe incluir en su página web, particularmente aquella que se relaciona con el acceso a la instalación esencial de RAN debe ser obtenida y/o procesada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y así lo indica clara y expresamente la CRC en la Resolución 4911 de 2016, referida por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES”.
Asimismo, COMCEL pone de presente en su pronunciamiento cómo COLOMBIA MÓVIL cumple su deber de información a sus usuarios respecto de indicar en su página web las zonas en las que cuenta dicho proveedor con cobertura a través de RAN y lo evidencia con una imagen de la página web de dicho proveedor.
Con base en lo anterior, la CRC evidencia que es viable para un PRO brindar a sus usuarios la información de la cobertura indicando los sitios donde presta el servicio a través de terceros mediante Roaming Automático Nacional, tomando el mapa que entrega el PRV en las condiciones que obliga el articulo 5.1.3.9 de la Resolución CRC 5050 de 2016 y complementándola con la información que recibe como parte de la relación de acceso con el PRV, esto es, sitios solicitados e implementados.
Ahora bien, respecto a lo afirmado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES sobre la presunta obligación que impone el Régimen de Protección de los Usuarios - RPU a los PRSTs, en cuanto a la publicación de los mapas de cobertura, es de indicar lo que dicho régimen establece según la Resolución CRC 5050 de 2016, Título II, Capítulo 1:
“ARTÍCULO 2.1.3.4. ÁREA DE CUBRIMIENTO. El usuario podrá encontrar las áreas geográficas en que existe cubrimiento de los operadores de servicios móviles, a través de mapas de cobertura disponibles en sus páginas web (en los términos del artículo 5.1.3.9 del Título V de la Resolución CRC 5050 de 2016, o aquella norma que la modifique o sustituya). Si el servicio no es prestado en las áreas informadas por el operador, el usuario podrá dar terminación al contrato, a efectos de lo cual el operador estará en la obligación de hacer devolución de los pagos realizados por el usuario.”
Adicionalmente, la regulación establece las condiciones en las que el PRV entrega su mapa de cobertura, y de otro lado establece la obligación a los PRO de informar a sus usuarios las zonas de cobertura propia y en roaming[5], pero en ningún caso indica cómo hacerlo. Visto esto, no atiende a la realidad la afirmación de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en su recurso de reposición, al decir que “…la finalidad de que el régimen de protección de los usuarios imponga a los PRST la revelación de los mapas de cobertura de servicios móviles para los usuarios, incluido las zonas que cubre con el servicio de RAN, no se estaría cumpliendo”, y en consecuencia, en su entendimiento, se estaría vulnerando los derechos de los usuarios a tener una información precisa y eficaz.
Con base en todo lo anterior, en relación con la referencia a la información que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES puede tomar de la relación de acceso, y la que la regulación le da, debe aclararse que COMCEL cumple con la obligación regulatoria con la información que contenida en el artículo 5.1.3.9 y que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES también cumple con la obligación del RPU con esa misma información. Cosa distinta es que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES quiera hacer algo más, lo cual efectivamente puede hacer tomando como base la información que la regulación le obliga a COMCEL a entregar y cruzándola con la información que saca de la relación de acceso, como lo hizo efectivamente COLOMBIA MÓVIL.
Con base en lo anterior, los argumentos planteados por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES no tendrán el efecto pretendido por el recurrente.
4. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR COMCEL.
En el recurso de reposición presentado a consideración de esta Comisión, COMCEL solicitó aclarar la Resolución CRC 5534 de 2018 a fin de que en la misma quede claro que el acuerdo al que se llegó en la audiencia de mediación versa sobre los “municipios” solicitados por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, toda vez que COMCEL presta el servicio de RAN a dicho proveedor en los términos solicitados por el mismo, es decir, en municipios, más no solo en las cabeceras municipales como manifiesta COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, y se encuentra contemplado en la parte considerativa del acto administrativo.
COMCEL manifiesta que las solicitudes presentadas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, y que fueron objeto de conflicto ante la CRC fueron requeridos por municipio. Para comprobar lo anterior presenta las tablas correspondientes a las solicitudes de fechas 26 de diciembre de 2017 y 22 de febrero de 2018 donde se indica una columna con la palabra “MPIO”. Asimismo, adjunta las comunicaciones con fechas de 26 de diciembre de 2017 y 22 de febrero de 2018 remitidas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES con asunto: Solicitud de acceso y uso de la instalación esencial de Roaming Automático Nacional – RAN”, en la cual se manifiesta que: “Es importante destacar que la cobertura solicitada por municipio, es la misma que tenga o llegue a contar Comcel para su servicio de datos 4G”.
Adicionalmente, COMCEL informa que en las actas de CMR (por sus siglas de Comité Mixto de RAN) firmadas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES se incluyen las mismas columnas de la información indicada anteriormente, adjuntando copia de las actas de fechas 13 de abril de 2018, 23 de mayo de 2018, 20 de junio de 2018, 4 de julio de 2018, 6 de julio de 2018, 17 de julio de 2018 y 23 de agosto.
Seguidamente, COMCEL indica que en la audiencia de mediación del 16 de agosto de 2018 se acordó “(i) definir un cronograma de implementación del acceso al RAN en los 613 de los 650 sitios solicitados por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, del cual debía remitirse copia del cronograma a la CRC…”, razón por la cual el acuerdo versa sobre los sitios solicitados y no sobre las cabeceras municipales como erróneamente lo pretende establecer COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en el conflicto formulado, razón por la cual el acuerdo se fundamentó sobre las solicitudes realizadas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES.
COMCEL informa que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES solicitó en el mes de octubre de 2018 la deshabilitación inmediata del servicio de RAN en una cantidad de “cabeceras municipales y sitios” frente a lo cual respondió que las solicitudes y las actas de CMR autorizan la activación de la instalación de RAN por municipio, y solo para cabeceras municipales, por lo tanto, se procedería a desactivar el RAN en la totalidad del municipio de lo incluido en dicha solicitud.
COMCEL indica que el 24 de octubre de 2018 COLOMBIA TELECOMUNICACIONES solicitó proceder al ajuste del servicio de RAN, exclusivamente en las cabeceras municipales de las solicitudes 4G efectuadas en diciembre 26 de 2017 y febrero 22 de 2018 y que fueron llevadas en conflicto ante la CRC y solicitaron “retirar de las conciliaciones de tráfico no solicitado” (SIC). Ante esta solicitud, COMCEL relata que se realizó un comité mixto de RAN y posterior a este, recibió una comunicación en la cual COLOMBIA TELECOMUNICACIONES manifestaba entre otros aspectos que “(…) Se detectó que Comcel ha venido activando sitios no solicitados, en efecto bajo su propio riesgo y responsabilidad activó sitios diferentes a las cabeceras municipales, dándonos el servicio de RAN en todo el municipio y además activó handover en el camino entre un municipio y otro, lo cual es equivocado y desborda nuestra solicitud de servicio de RAN y el acuerdo logrado en la CRC el cual es de obligatorio cumplimiento entre de (sic) las partes (…).”
Frente a dicha comunicación, COMCEL informa que dio respuesta a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES el 1 de noviembre de 2018, en los siguientes términos: i) COMCEL procedió a activar el servicio de RAN ciñéndose estrictamente al contrato suscrito entre las partes, a las solicitudes presentadas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y a las actas suscritas por las partes; ii) Por lo anterior, las afirmaciones de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES carecen de veracidad y no es cierto que COMCEL haya activado el servicio de RAN en sitios no solicitados, toda vez que las solicitudes presentadas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, las actas de CMR suscritas por las partes y las viabilidades dadas por COMCEL incluyen la totalidad del municipio, precisando que en los eventos en que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES solicitó activación de RAN por coordenada geográfica, COMCEL procedió a activar de conformidad, como también lo hizo cuando la solicitud se realizó por municipio; iii) Aclarado lo anterior, conforme a la solicitud de ajustar la cobertura del RAN en los municipios que fueron habilitados según lo solicitado, COMCEL reiteró la necesidad de que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES envíe las coordenadas geográficas en que solicita se ajuste el cubrimiento del RAN para cada uno de los municipios que habían sido habilitados; iv) Mientras no se reciba para cada municipio habilitado el detalle de las coordenadas geográficas a las que solicita se ajuste la cobertura del RAN, se mantendrá la habilitación en los términos de la solicitud y las actas suscritas por las partes, y por lo tanto COLOMBIA TELECOMUNICACIONES deberá remunerar la totalidad el tráfico RAN que se origine en los municipios habilitados.
COMCEL agrega que acordó con COLOMBIA TELECOMUNICACIONES la deshabilitación de 107 municipios y la no activación del servicio de RAN en 128 coordenadas solicitadas por este último, así como también, que recibió de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES el 9 de noviembre la información de las coordenadas de las cabeceras municipales que solicitaron dejar habilitadas, frente a lo cual COMCEL contestó indicando la fecha en que quedaría implementado el servicio de RAN inicialmente solicitado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES para todo el municipio, a las coordenadas informadas.
Finalmente, COMCEL informa en su recurso que con fecha 21 de noviembre de 2018, remitió a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES el cronograma de implementación del acuerdo logrado en el CMR realizado por las partes el 31 de octubre del mismo año.
Consideraciones de la CRC
Para efectos de atender el cargo formulado por COMCEL, es necesario recordar que la decisión recurrida solo podía referirse a los asuntos que, una vez surtida la etapa de mediación, se mantenían en conflicto, es decir:: (i) el plazo máximo del cual dispone COMCEL para que se materialice el acceso a la instalación esencial de Roaming Automático Nacional solicitado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, y; (ii) la entrega mapas de cobertura que incluyan información de las cabeceras municipales en donde COMCEL provee el acceso a la instalación esencial de Roaming Automático Nacional.
De esta manera, la CRC no se pronunció de fondo sobre los temas definidos en la audiencia de mediación del 16 de agosto de 2018, en la que acordaron: (i) definir un cronograma de implementación del acceso al RAN en 613 de los 650 sitios solicitados por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES a COMCEL y; (ii) efectuar, separadamente, una petición al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para que se informe a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES y COMCEL la tecnología y la cantidad de sectores de estación base por celda desplegados en cada municipio, a efectos de la provisión que la otra parte hace del RAN.
Visto esto, la referencia al término “cabeceras municipales” mencionado en los antecedentes, y en la parte considerativa y resolutiva de la Resolución 5534, fue con ocasión del resumen de lo expuesto en la solicitud de solución de conflicto presentada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, pues en los hechos[6] y pretensiones[7] allí planteadas se hizo uso de dicho término de manera reiterativa.
Por lo anterior, y tomando como referencia lo expuesto, tanto en el acta de la audiencia de mediación realizada el 16 de agosto de 2018, como en la Resolución 5534 de 2018, esta Comisión realizó una simple transcripción de la pretensión de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en la cual se utilizó el término “cabeceras municipales” sin que este hecho implique haber tomado una decisión sobre este particular, pues, como ya se anotó el mismo no era un punto de divergencia de la controversia materia de solución y como ya se indicó, el termino se transcribe debido a que así se presentó en la solicitud inicial de solución del conflicto. No obstante, al usar el referido término, la resolución recurrida no afecta, desvirtúa, ni modifica el acuerdo de las voluntades de las partes, habida cuenta que fue aceptado por estas y presta merito ejecutivo dentro del marco legal de solución a controversias[8].
Con base en los anteriores argumentos, esta Comisión desestima las consideraciones del recurrente.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Admitir el recurso de reposición interpuesto por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., contra la Resolución CRC 5534 del 02 de noviembre de 2018.
ARTÍCULO SEGUNDO. Admitir el recurso de reposición interpuesto por COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A., contra la Resolución CRC 5534 del 23 de noviembre de 2018.
ARTÍCULO TERCERO. Negar la pretensión de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución y, en consecuencia, confirmar la resolución recurrida.
ARTÍCULO CUARTO. Negar la pretensión de COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A. por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución y, en consecuencia, confirmar la resolución recurrida.
ARTÍCULO QUINTO. Notificar personalmente la presente resolución a los representantes legales de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. y de COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A., o a quienes hagan sus veces, de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, advirtiendo que contra la misma no procede recurso alguno, por encontrarse agotada la vía administrativa.
Dada en Bogotá D.C. a los
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GERMÁN DARÍO ARIAS PIMIENTA
Presidente
CARLOS LUGO SILVA
Director Ejecutivo
1. Recibido en esta Comisión el 22 de noviembre de 2018.
2. Los radicados 2018808521 y 2018808525 fueron recibidos en esta Comisión el 28 de noviembre de 2018, mientras que el radicado 2018303780 fue recibido el 29 de noviembre de 2018.
3. En relación con lo expuesto por el recurrente como aclaración preliminar, es importante poner de presente que el alcance del pronunciamiento realizado por esta Comisión lo hizo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del CPACA. De este modo, el alcance de dicho pronunciamiento solicitado tuvo los efectos que la normatividad le otorgó a los conceptos rendidos por las autoridades administrativas, pues los pronunciamientos realizados mediante conceptos no pueden analizar situaciones de orden particular y concreto, los mismos deben hacer referencia de manera general y abstracta, que en ese caso fue sobre el alcance de la Resolución CRC 5107 de 2017.
4. Concepto Rad. 2017598368
5. Artículo 4.7.2.3.4. Res. 5050 de 2016.
6. Véase Rad. 2018302048. Sección I Hechos, hechos números 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16.
7. Véase Rad. 2018302048. Sección IV Pretensiones, primera y tercera pretensión.
8. Vale la pena recordar que en el acta de la audiencia de mediación, el acuerdo logrado fue en los siguientes términos: “Las partes acuerdan que definirán un cronograma de implementación del acceso al RAN en 613 de los 650 sitios solicitados por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, cuya ejecución finalizará a más tardar el 31 de octubre de 2018. Para este efecto, las partes remitirán a la CRC a más tardar el viernes 24 de agosto de 2018, el cronograma de implementación acá referido. Respecto de los 37 sitios restantes, COMCEL informará de la viabilidad el día 22 de agosto de 2018, a partir de lo cual se incluirán los municipios que resulten viables en el cronograma de ejecución mencionado en el presente numeral.” (NOT)
