CONCEPTO 4 DE 2016
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO
PRONUCIAMIENTO EN RELACIÓN CON LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 193 DE LA LEY 1753 DE 2015 - DESPLIEGUE DE INFRAESTRUCTURA
Fundamentos constitucionales y legales del artículo 193 de la ley 1753 de 2015
En este aspecto vale la pena anotar que la misma Constitución Politica en su artículo 64 dispone como un deber del Estado (no como una facultad) promover el acceso a los servicios de educación y comunicaciones, entre otros.
A su vez, el artículo 67 de la CP establece como un derecho constitucional de las personas el acceso al conocimiento y como obligación del Estado garantizar el adecuado cubrimiento del servicio de educación y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
De otra parte, el artículo 70 de la CP dispone que el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura en igualdad de oportunidades.
También es importante señalar que es deber del Estado, como bien lo señala el artículo 82 de la CP, velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común.
De la misma forma, el artículo 287 de la CP señala que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Por su parte, la Ley 1341 de 2009, cuyo objeto es determinar el marco general para la formulación de las políticas públicas que rigen el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en su artículo 1 establece como potestad del Estado promover la inversión en el sector y el desarrollo de dichas tecnologías, así como el uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico, facilitando el libre acceso y sin discriminación a la sociedad de la información
El artículo 2 de la ley en comento dispone que las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones deben servir ai interés general y que es deber del Estado promover su acceso eficiente y en igualdad de oportunidades a todos los habitantes del territorio nacional. Igualmente, establece que el Estado y, en general, todos los agentes del sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones deben colaborar, dentro del marco de sus obligaciones, para priorizar el acceso y el uso a éstas tecnologías; que el Estado fomentará el despliegue y uso eficiente de la infraestructura para la provisión de redes de telecomunicaciones y los servicios que sobre ellas se puedan prestar, y promoverá el óptimo aprovechamiento de los recursos escasos con el ánimo de generar competencia, calidad y eficiencia, en beneficio de los usuarios, v que para tal efecto, dentro del ámbito de sus competencias, las entidades de orden nacional y territorial están obligadas a adoptar todas las medidas que sean necesarias para facilitar y garantizar el desarrollo de la infraestructura requerida, estableciendo las garantías y medidas necesarias que contribuyan en la prevención, cuidado y conservación para que no se deterioren el patrimonio público y el interés general.
Adicionalmente, el mismo artículo dispone que, en desarrollo de los artículos 20 y 67 de la Constitución Nacional, el Estado propiciará a todo colombiano el derecho al acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones básicas, que permitan el ejercicio pleno de la libertad de informar y recibir información veraz e imparcial, de la educación y el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura, y que el Estado desarrollará programas para que la población de los estratos menos favorecidos y la población rural tengan acceso y uso a las plataformas de comunicación, en especial de Internet y contenidos informáticos y de educación integral.
De lo anterior se desprende que, en efecto, el propósito del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015 no se limita a propiciar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones per sé, como un fin en sí mismo, sino como una herramienta eficaz que busca proteger derechos fundamentales amparados por nuestra Carta Política.
Y es precisamente en desarrollo de los fines constitucionales, que el inciso segundo del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015 dispone que las autoridades de todos los órdenes deben identificar los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones y proceder a adoptar las medidas y acciones que consideren idóneas para removerlos.
Vale la pena resaltar que el mismo inciso faculta a las entidades a adoptar medidas que consideren idóneas para remover dichos obstáculos, es decir, la norma en ningún momento restringe o limita las facultades de dichos entes, solo los insta a identificar los obstáculos y a removerlos de acuerdo con sus competencias, las cuales, por supuesto, deben respetar los derechos fundamentales de los habitantes del territorio y estar coordinadas con las competencias nacionales, pues no se concibe un Estado y unas autoridades territoriales cuyos fines sean opuestos y con finalidades contrarias, sino entes articulados en procura del bien común.
Por otra parte, no se puede perder de vista, por supuesto, que la función que el artículo 313 de la Carta Política establece para los Consejos de reglamentar el uso del suelo, debe hacerse dentro de los límites que fije la ley, razón por la cual, no puede desconocerse que el uso del suelo debe estar acorde con disposiciones del orden nacional, como en el caso de la Ley 1753 de 2015.
Igualmente, el artículo 334 de la Constitución Política dispone que el Estado intervendrá, por mandato de la Ley, en el uso del suelo y en los servicios públicos con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, entre otros.
El artículo 193 de la Ley 1753 de 2015 tiene como finalidad, precisamente, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo, razón por la cual, es claro que cumple con los objetivos estatales consagrados en la Carta Política.
Si bien el servicio público de telecomunicaciones no es el interés supremo, no puede desconocerse que es una herramienta extraordinaria para garantizar otros derechos fundamentales consagrados en la Carta Política, los cuales se encuentran enunciados en el texto mismo del artículo 193.
Lo que busca la norma demandada no es que las empresas de telecomunicaciones instalen sus antenas donde a bien tengan, sino que dicha instalación se haga en forma armónica, sin desconocer ninguno de los derechos fundamentales, sin afectar el interés general a las comunicaciones, y, por supuesto, lo que no se puede permitir bajo ninguna razón es la prohibición en forma general del uso del suelo para telecomunicaciones o aquella según la cual en lo no dispuesto en la misma no se puede usar el suelo para ningún fin, sobre todo, cuando dentro de eso “no dispuesto” se encuentra precisamente el uso para telecomunicaciones, pues ello sí deriva en la violación a la Carta Política.
Las entidades territoriales deben, en todo caso, al establecer sus planes de ordenamiento territorial o cualquier otra norma de su competencia, actuar conforme a las leyes, tal y como lo dispone el precepto constitucional, de esta forma se observa que el propósito de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994) es precisamente el establecimiento de procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, los cuales son aplicables no solo a la Nación sino también a las entidades territoriales, ya que en su elaboración intervienen autoridades de todos los órdenes y todas las ramas del poder público e, incluso, los ciudadanos, con el fin, precisamente de recoger y expresar las necesidades, intereses y objetivos plurales, acordes con la democracia participativa en la cual se configura el Estado colombiano(11).
También es importante tener en cuenta que, en efecto, son precisamente las autoridades nacionales las que tiene la experticia para pronunciarse en materia de infraestructura de telecomunicaciones, ejemplo de ello es la competencia de la Comisión de Regulación, en virtud de lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, para resolver los recursos de apelación contra actos de cualquier autoridad (incluyendo las entidades territoriales) que se refieran a la construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones.
Contrariamente a lo señalado en la demanda de inconstitucionalidad del artículo 193, y si bien la calidad de los servicios de telecomunicaciones se debe a diversos factores, uno de ellos, y no en pequeña medida, es precisamente la dificultad de las empresas de telecomunicaciones de desplegar su infraestructura debido a restricciones de los entes territoriales, e incluso muchas veces a la falta de respuesta o de respuesta oportuna a la solicitud de autorización para su instalación.
La norma acusada no desconoce la autonomía de los concejos municipales para regular sus intereses propios ni reduce otros intereses legítimos, su finalidad es conciliar dichos intereses con los nacionales, ya que con base en el Plan Nacional de Desarrollo cada organismo público de cualquier orden debe preparar su propio plan de acción, tal y como lo establece el inciso 1 del artículo 26 de la Ley 152 de 1994, es decir, que las autoridades territoriales también están sujetas a la Ley del Plan.
Las entidades nacionales y territoriales deben sujetarse a principios de coordinación, y es precisamente por ello que los Planes de Ordenamiento Territorial no pueden contrariar normas de carácter nacional, sino que deben expedirse dentro de los límites fijados por éstas y por la Constitución Nacional. En materia de servicios públicos, así lo prevé la Ley 388 de 1997, y así se ha pronunciado el Consejo de Estado(12).
Las mismas normas citadas en la demanda son aquellas que sustentan estos principios de coordinación entre las entidades nacionales y territoriales, su interpretación puede darse en un sentido amplio, como se busca en el artículo 193 del Plan Nacional de Desarrollo, o en un sentido restrictivo como lo pretende el demandante.
La Ley orgánica de ordenamiento territorial claramente establece que es la Nación la llamada a establecer los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos y la infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. Igualmente, dispone que es competencia de los municipios reglamentar el uso del suelo de acuerdo con las leves, así como optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales.
En últimas, no existe norma alguna que permita a las entidades territoriales actuar desconociendo los preceptos nacionales.
En cuanto a las picoceldas o microceldas y el uso del suelo
En primer lugar debe tenerse en cuenta cuál es el significado de picoceldas y microceldas, para comprender por qué el artículo 193 del PND dispone que en estos casos no se requiere licencia de autorización de uso de suelo, salvo cuando se requiera obra civil; ello se debe a que estas celdas por sí mismas no deterioran el ambiente, no causan contaminación visual y no riñen con los aspectos generales de uso del suelo establecido en los POT.
Las microceldas y picoceldas son estaciones diseñadas para cubrir áreas de tamaño reducido, bien sea para dar servicio a zonas no cubiertas por las radio bases normales o porque la concentración de personas (tráfico) hace necesario poner una estación adicional para poder tener servicio con las características de calidad deseada.
Dado que solo buscan cubrir áreas reducidas, sus dimensiones físicas son menores en comparación con una estación radio base normal, lo cual implica que no requieran ningún tipo de obra civil para su soporte (no requiere torres, ni ningún tipo de soporte voluminoso). Este tipo de estaciones puede ser fácilmente instalado como cualquier otro tipo de mobiliario.
Es preciso anotar que estas celdas tienen, como su nombre lo indica, unas dimensiones muy pequeñas que hacen muy fácil su mimetización, permitiendo su integración con los valores arquitectónicos y ambientales que las rodean, es por ello que se dispuso que, salvo que requieran obra civil para su instalación, no se requerirá autorización para uso del suelo. De ello no se deriva el desconocimiento de la Constitución, puesto que en términos generales las autorizaciones para uso del suelo tienen una finalidad especifica que es la asignación a predios o inmuebles un determinado uso o destino, que sea compatible con las normas urbanas, paisajísticas y ambientales, entre otras, con el fin de proteger el espacio público y el medio ambiente.
No se trata aquí de reducir la regulación de uso del suelo ni de desconocer normas locales, sino que éstas se adapten armónicamente, permitiendo no solo el adecuado uso del suelo, sino también la prestación del servicio de comunicaciones de calidad, aspectos que la ANE no considera excluyentes.
En cuanto al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones móviles
Vale la pena mencionar también que es común que las personas confundan las torres de telecomunicaciones con las antenas, al respecto, es preciso aclarar que son dos estructuras diferentes, las primeras son el soporte de las segundas (cuando se requiere). En las imágenes siguientes se muestra un ejemplo de estas estructuras, en el cual se ve claramente la diferencia entre unas y otras.
ANTENAS, MICROCELDAS Y PICOCELDAS
Es común que algunas personas sientan temor por la colocación de una torre de gran tamaño al lado de sus residencias y que las asocien con una torre de energía, sin embargo, los campos electromagnéticos generados por estas instalaciones tienen magnitudes muy distintas.
Debido a que las estaciones base de telefonía móvil celular buscan dar cobertura principalmente en áreas donde existe alta concentración de usuarios, las estaciones deben ubicarse en cabeceras municipales, zonas de oficinas, zonas residenciales, centros comerciales y, en general, lugares de alta concentración de personas.
Por lo tanto, la estructura de la red de telefonía móvil se basa en un conjunto de celdas que cubren pequeñas áreas geográficas para atender la demanda del servicio. Adicionalmente, a mayor cantidad de usuarios en un área geográfica, se debe aumentar la cantidad de estaciones que prestan el servicio, ya que estas tienen asociada una capacidad límite para atender los servicios de voz y de datos requeridos por los usuarios.
Esto se debe a que las ondas radioeléctricas que se utilizan para las comunicaciones móviles recorren distancias relativamente cortas, si se comparan con las generadas por otros servicios de radiocomunicaciones como la radiodifusión sonora y de televisión. En consecuencia, la potencia de las estaciones de comunicaciones móviles es extremadamente baja, a diferencia de esos otros servicios, que operan con muy altas potencias. De ahí por qué las estaciones de telefonía móvil se consideran fuentes inherentemente conformes, ello es, con base en estudios no solo de telecomunicaciones sino de salud.
Teniendo en cuenta lo anterior, si se obstaculiza la instalación de las estaciones de los servicios de comunicaciones móviles se generaran los siguientes efectos adversos:
a) Se perjudicaría la adecuada prestación del servicio porque una estación base debe dar cobertura a un área de mayor tamaño, que no obedece a criterios técnicos de diseño de la red, situación que implica una disminución de la calidad de los servicios, lo cual es percibido por los usuarios como permanentes fallas al intentar establecer una llamada, degradación de la calidad de la llamada, zonas sin cobertura de la señal de telefonía móvil, muy baja velocidad en los servicios de datos (navegación en internet), etc.
Es así como en las principales ciudades de los países con mayor desarrollo existe una mayor cantidad de antenas por habitantes, quienes se benefician de las ventajas de las comunicaciones en las distintas actividades de su diario vivir: educación, comercio, empleo, salud, banca, relaciones personales.
b) Al estar las estaciones de telefonía móvil más distantes de las zonas en donde se requiere la prestación del servicio, tanto éstas como los equipos celulares que usan los usuarios necesitan operar con mayor potencia, lo cual implica un aumento de la intensidad de los campos electromagnéticos generados, comparado con el que se originaría si la antena se encuentra más cerca de la zona donde se requiere el servicio, generándo el efecto contrario al deseado.
En conclusión, el hecho de que las estaciones de telefonía móvil se encuentren más cerca de la población no implica que ésta vaya a estar expuesta a mayores niveles de intensidad de campos electromagnéticos.
En cuanto al monitoreo del espectro por parte de la agencia nacional del espectro
La Agencia tiene como objeto brindar el soporte técnico para la gestión, la planeación, la vigilancia y el control del espectro radioeléctrico, en coordinación con las diferentes autoridades con funciones o actividades relacionadas con el mismo.
La misma norma, en su artículo 26 dispuso que una de las funciones de la Agencia Nacional del Espectro es la de ejercer la vigilancia y control del espectro radioeléctrico.
A su vez, el Decreto 6129 de 2011, por el cual se modificó la naturaleza jurídica de la Agencia Nacional del Espectro y se reasignaron funciones entre ella y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, estableció en su artículo 2 que el objeto de la entidad es brindar soporte técnico para la gestión, planeación y ejercicio de la vigilancia y control del espectro radioeléctrico.
Para tal efecto, la Agencia Nacional del Espectro desarrolló el Sistema de Monitoreo de Campos Electromagnéticos., el cual consiste en una moderna y robusta plataforma de información orientada al público en general, que proporciona, de manera clara y simple los resultados de las mediciones y monitoreo de los campos electromagnéticos generados por las estaciones de radiocomunicaciones, así como datos útiles sobre conceptos, normatividad y estudios relacionados con campos electromagnéticos, medio ambiente y salud.
El Sistema de Monitoreo de Campos Electromagnéticos cuenta con dos portales de información, a los cuales cualquier ciudadano puede acceder para verificar el cumplimiento de los límites establecidos por las recomendaciones internacionales y la normatividad existente en Colombia.
Adicionalmente, este sistema consta de 43 equipos que miden de manera permanente los niveles de campos electromagnéticos en puntos estratégicos de diferentes ciudades del país, como cercanías a hospitales, instituciones educativas o zonas con alta densidad de infraestructura.
Estas mediciones son realizadas bajo las especificaciones de la recomendación UIT K.83. Los resultados se muestran en una gráfica en términos de porcentaje para que la población pueda identificar que tan cerca o lejos está del límite recomendado.
El segundo portal con que cuenta la ANE contiene los mapas de campos electromagnéticos que muestran los resultados de mediciones realizadas en los cascos urbanos de las 72 ciudades más grandes de Colombia, esto es cerca del 70% de la población.
Dichas mediciones fueron realizadas a lo largo de todas las vías de cada ciudad para generar manchas que muestran de manera gráfica si los niveles medidos cumplen con los límites de exposición a campos electromagnéticos recomendados, tomando como referencia el valor recomendado para las frecuencias donde operan las redes de telefonía móvil. Si la zona de interés tiene un color verde, significa que la medición es menos del 10% del límite; amarillo cuando dichos valores están entre el 10% y 30%; naranja si la medición arroja un resultado entre el 30% y 50% y rojo cuando supera el 50%.
Es importante señalar que la Oficina de Normalización de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, hizo un reconocimiento a la AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO sobre la importancia y efectos de este sistema, manifestando lo siguiente:
(...) hemos encontrado con satisfacción que la Agencia Nacional del Espectro de Colombia ha realizado la implementación de un completo sistema para monitorear y vigilar los campos electromagnéticos generados por las estaciones de radiocomunicaciones, el cual, además de incluir diferentes técnicas de medición que atienden los principios de las recomendaciones de la UIT, está orientado a la comunicación y divulgación social de estos temas, factor clave para afrontarla problemática generada porta desinformación respecto al verdadero impacto y los beneficios que representan los sistemas de comunicaciones inalámbricas.
Tanto el sistema de monitoreo continuo basado en la Recomendación UIT-T K.83, como los mapas de niveles de campos electromagnéticos medidos en base a la Recomendación UIT-T K. 52 que cubren un alto nivel de la población de Colombia, constituyen una gran fuente de información para los colombianos y una poderosa herramienta de control y vigilancia de la exposición de las personas a campos electromagnéticos, convirtiendo el Sistema de Monitoreo de Campos Electromagnéticos de Colombia en un importante referente para Latinoamérica”.
De acuerdo con las normas que rigen la materia en el país, así como las verificaciones llevadas a cabo por la entidad, se concluye que las antenas de telefonía móvil cumplen con la potencia recomendada por los estándares internacionales.
Por las razones expuestas, consideramos que el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, lo que persigue, en últimas, es la preservación del interés público a las comunicaciones, el cual va más allá del ámbito territorial o nacional, y debe ser garantizado mediante la articulación de todos los niveles de la administración pública, tal y como lo establece el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011.
NOTAS AL FINAL:
11. Cfr. Namén Vargas, Álvaro - Consejero ponente. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 15 de agosto de 2013. Bogotá D.C. Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00091-00(2127), Actor: Ministerio del Interior
12. Cfr- Zambrano Cetina, William. Consejero ponente 2197 27 de febrero de 2014, Radicación número: 110010306000201400007 00 (2197). Sala de Consulta y Servicio Civil Consejo de Estado. Actor Minsiterio de Cultura, Referencia: Bienes de Interés Cultural. Plan de Ordemaniento Territorial).
