LÍNEA DECISIONAL CRT RESOLUCIÓN 2171 DE 2009
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
| Tema: | Análisis de Competencia. |
| Subtema: | Competencias de la Comisión / Libre Competencia / Mercados Relevantes. |
Resolución No. 2171 del 05/08/2009 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por COMCEL S.A.".
(…)
“es preciso reiterar que la Comisión tiene claras facultades otorgadas por normas de rango legal para promover la competencia a través de la regulación, para lo cual puede inclusive expedir regulación de carácter asimétrica. Pues bien, es evidente que uno de los principales factores de competencia en cualquier mercado es precisamente el precio de los bienes o servicios que en él se transan. En este caso, dicho precio es la tarifa, la cual ha sido intervenida o regulada por la Comisión con el fin de promover la competencia.”
“Ahora bien, en relación con lo expuesto por el recurrente en el sentido que ninguna de las normas citadas en la resolución recurrida le otorgan competencia a la Comisión, cabe mencionar que precisamente en dicha resolución se hizo referencia específica al artículo 333 de la Constitución Política, en la medida en que el mismo hace referencia a los límites que se predican del derecho a la libertad económica y que la misma puede en efecto, ser restringida en desarrollo del postulado constitucional de intervención del Estado en la economía, el cual procura el cumplimiento y preeminencia del interés general. Así las cosas, si bien el apoderado especial de COMCEL considera errado citar como parte de la estructura normativa que conforma las competencias de las autoridades regulatorias, el referido artículo 333 de la Constitución Política, ello realmente no se compadece con los desarrollos jurisprudenciales que ha planteado la H. Corte Constitucional en relación con el rol de la regulación en el ordenamiento jurídico colombiano y, particularmente, el carácter que tiene la intervención regulatoria de las Comisiones de Regulación en los servicios públicos, en este caso de telecomunicaciones, como instrumento de intervención del Estado en la economía.”
(…)
“es claro entonces que el artículo 333 de la Carta Política propende por la intervención del Estado en la economía, a través de la regulación, de tal suerte que, si bien la libre competencia económica es un derecho de todos, a la luz del mismo precepto, ésta supone responsabilidades, por lo cual la Ley en efecto delimita el alcance de la libertad económica cuando así lo exija, entre otros, el interés social.”
“En este contexto, se encuentra entonces que la referencia al artículo 333 en mención, resulta ajustada al sustento del esquema normativo en el que se encuentran definidas las competencias de la Comisión, como uno de los postulados constitucionales de la intervención regulatoria, el cual ha sido desarrollado por normas del orden legal. Al respecto, es importante recordar que en el acto recurrido la Comisión relacionó de manera detallada y concatenada, las normas legales y reglamentarias que le otorgan competencia para efectos de establecer medidas regulatorias que impliquen la constatación de la posición de dominio de uno de los agentes en un mercado determinado como realidad económica y de mercado en el mismo, en aras de promover la competencia, mediante regulación ex ante.”
“Para tales efectos, la Comisión partió de los postulados legales contenidos en la Ley 671 de 2001, la cual no sólo implica la incorporación de principios generales, sino la definición de obligaciones en cabeza del Estado Colombiano. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el Tratado de Marrakesh, constitutivo de la OMC, al cual adhirió Colombia por medio de la Ley 170 de diciembre 15 de 1994, se encuentra desarrollado, en materia de telecomunicaciones, por la Lista de Compromisos Específicos del Cuarto Protocolo, aceptados por Colombia, protocolo que fue incorporado a la legislación nacional por la Ley 671 de 2001, razón por la cual las normas que contiene no son meros principios sino normas jurídicas obligatorias que se deben cumplir en Colombia.”
(…)
“corresponde a la Comisión en desarrollo de las funciones de regulación contenidas en las normas que le otorgan competencias, como es el caso de la Ley 142 de 1994, la Ley 555 de 2000 y el Decreto 1130 de 1999, asegurar que las medidas regulatorias que se adopten cumplan también con los lineamientos contenidos en la citada Ley 170, siendo una manifestación de esta responsabilidad encomendada a la Comisión, las reglas definidas en el Decreto 2870 de 2007 en el sentido de expedir la regulación enfocada hacia mercados relevantes, de manera razonable, objetiva e imparcialmente así como la definición de medidas de prevención del abuso de la posición dominante.”
“Así las cosas, es necesario mencionar que la Comisión no se está arrogando facultades a partir de la Ley 671 de 2001 sino que ha ejercido las funciones regulatorias que le han sido asignadas por la Ley y, particularmente, la de promover la competencia en el sector de telecomunicaciones, lo cual es consistente con la obligación pactada por el Estado Colombiano en el marco del cuarto protocolo anexo al Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de la Organización Mundial de Comercio en el sentido de mantener medidas adecuadas con el fin de impedir que un proveedor importante emplee o siga empleando prácticas anticompetitivas en los términos indicados en dicho instrumento.”
(…)
“el articulo 15 (Ley 555 de 2000) RFT de la misma establece que la Comisión es competente para promover y regular la competencia no solamente entre los operadores de servicios de comunicación personal, sino también en su relación con otros operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, lo que evidentemente incluye a quienes se dedican a la prestación del servicio de telefonía móvil celular.”
“Como quiera que a las normas debe interpretárselas en el sentido que las mismas produzcan el alcance que motiva su expedición, debe entenderse el artículo 15 citado en un sentido diferente al de otorgarle facultades a la Comisión para lograr hacer efectiva la promoción de la competencia sólo respecto de los servicios de comunicación personal -PCS- sino también en función de la relación que éstos tienen con los demás servicios públicos de telecomunicaciones con los cuales está interconectado, como el caso de los servicios de telefonía móvil celular -TMC-. Adicionalmente, es de mencionar que la alusión que trae el recurrente a una posible interpretación analógica sobre el artículo de la Ley 142 de 1994 no es de recibo para la Comisión, en razón a que esa norma tiene como ámbito de aplicación claramente definido los servicios públicos domiciliarios, en tanto que la Ley 555 de 2000 tiene como objeto principal la fijación del régimen jurídico aplicable a los servicios de comunicación personal -PCS- en sí mismos y en su relación con otros servicios, lo cual incluye el desarrollo del entorno regulatorio asociado y la asignación de las funciones correspondientes a la Comisión, funciones bien distintas a las otorgadas por la Ley 142 de 1994 que se encuentran enmarcadas en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios y así debe entenderse la alusión que sobre estas facultades trae el artículo 73 y el literal a) del artículo 74.3 que se refiere a los servicios de telecomunicaciones.”
“De hecho, otros artículos que contiene la citada Ley 555 hacen también relación a la situación de los operadores de telefonía móvil celular, lo que desvirtúa la tajante y errónea apreciación del apoderado especial de COMCEL dirigida a limitar absolutamente su ámbito de aplicación al de los servicios de comunicación personal -PCS-. Así, por ejemplo, el parágrafo primero del artículo 17 establece que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones reglamentará cláusulas de protección a los usuarios en “los contratos para la prestación de servicios de telecomunicaciones móviles”, incluyendo en esta expresión a todos aquéllos que se dedican a esa actividad; de igual manera, el parágrafo segundo del mismo artículo establece una regla dirigida a los operadores de “todos los servicios móviles de telecomunicaciones”, mediante la cual dispone que ellos sólo podrán almacenar y registrar datos que, según las normas o pautas que fije la Comisión, se consideren relevantes para evaluar el perfil económico de sus titulares.”
“Lo anterior demuestra cómo a pesar de que el objeto principal de la Ley 555 de 2000 se refiere a los servicios de comunicación personal -PCS-, por la cercanía en relación con la naturaleza y características de la actividad económica, contiene reglas aplicables a los servicios de telefonía móvil celular y en general al sector de telecomunicaciones.”
(…)
“no es cierto que la Ley 555 de 2000 únicamente contenga normas dirigidas a los servicios de comunicación personal -PCS- y que, en ese sentido, no sea posible aplicar ninguna de sus disposiciones a empresas que, dentro del mismo ámbito de las telecomunicaciones móviles, desarrollan el servicio a través de otro tipo de tecnología. Por el contrario, por expresa disposición del artículo 15 atrás mencionado, también respecto de ellas la Comisión claramente puede ejercer funciones de regulación para promover la competencia.”
“De otra parte, en relación con lo expuesto por el recurrente sobre las funciones trasladadas a la Comisión por virtud de lo dispuesto en el Decreto 1130 de 1999, debe reiterarse que el Presidente de la República en ejercicio de sus funciones, al modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, puede trasladar las funciones de una autoridad administrativa a otra (artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política).”
“En el caso concreto, se encuentra que las funciones transferidas a la Comisión por virtud del Decreto 1130 de 1999, provienen de lo dispuesto en el Decreto Ley 1900 de 1990, expedido por el Gobierno Nacional con base en las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 72 de 1989, el cual le otorgó al Ministerio de Comunicaciones, entre otras funciones, las siguientes:”
“Articulo 5. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Comunicaciones, ejercerá las funciones de planeación, regulación y control de las telecomunicaciones.” (Subrayado fuera de texto)”
“Como se evidencia del artículo anteriormente transcrito, la función de regulación versa respecto de todos los servicios de telecomunicaciones, dentro de los cuales se encuentra el servicio de Telefonía Móvil Celular -TMC-. Al respecto, vale la pena recordar que si bien el servicio de Telefonía Móvil Celular tiene una norma de orden legal específica, dicha disposición no hace referencia alguna a las funciones de regulación del Ministerio de Comunicaciones, razón por la cual y por expresa remisión de la Ley 37 de 1993, se deben aplicar las disposiciones generales contenidas en la Ley 72 de 1989 y en el Decreto Ley 1900 de 1990.”
(…)
“se evidencia entonces que las funciones de regulación de carácter general y particular que ejerce la Comisión respecto de los servicios públicos no domiciliarios de telecomunicaciones, dentro de los cuales se encuentran los servicios de Telefonía Móvil Celular, provienen directamente de la Ley, sea por traslado de funciones asignadas al Ministerio de Comunicaciones por la Ley 72 en virtud del Decreto 1130 de 1999, sea por asignación directa en virtud de la Ley 555 de 2000, sea en cumplimiento de disciplinas regulatorias adoptadas en virtud de la Ley 671 de 2001.”
“A este respecto, vale la pena anotar que si bien el Decreto 1900 de 1990 fue expedido antes de la Constitución Política de 1991, dichas disposiciones tienen aún plena vigencia y aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano. Debe recordarse que el decreto ley en comento ha sido objeto de revisión de constitucionalida y no ha sido identificado como una norma respecto de la cual pueda predicarse una inconstitucionalidad sobreviniente”
(…)
“es claro que la referencia a la función de regulación contenida en el citado artículo 5 del Decreto Ley 1900 de 1990, como ya se anotó, se encuentra plenamente vigente y está contemplando una función que por virtud de lo dispuesto en el Decreto 1130 de 1999, corresponde ejercer a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. En este punto, conviene recordar que el alcance y contenido de la función de regulación ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2003, ya citada en este acto administrativo, oportunidad en la cual el máximo tribunal constitucional manifestó que existen múltiples mecanismos a través de los cuales el Estado puede ejercer dicha función, la cual implica el análisis permanente del comportamiento de los mercados, de las condiciones de competencia en los mismos y de la revisión de la posición de cada uno de los agentes en los referidos mercados para efectos de adoptar las medidas necesarias para la efectiva promoción de la competencia y la protección de los derechos de los usuarios.”
“Teniendo claro lo anterior, vale la pena anotar que en consonancia con lo atrás expresado sobre los fines de la regulación, es claro que ésta surge como respuesta a la necesidad económica de corregir las fallas de mercado que se presentan en la prestación de distintos ámbitos y, para el caso particular en los servicios de telecomunicaciones, con el fin de promover la competencia y proteger los derechos de los usuarios. En este contexto, al ejercer su función de regulación, la Comisión debe dar aplicación a las diferentes herramientas y metodologías de análisis económico de los mercados, con el fin de analizar las condiciones de competencia existentes en el mercado de telecomunicaciones, siendo una de dichas herramientas, el análisis de los mercados relevantes de telecomunicaciones susceptibles de regulación ax ante.”
“Para tales efectos, la Comisión procedió a establecer la metodología para la definición de los mercados relevantes a partir de la evaluación de las condiciones de competencia en los mismos, evaluando una realidad económica de mercado con el fin de verificar si se requiere o no intervención regulatoria y qué tipo de intervención es la llamada a corregir ciertas fallas de mercado. De esta forma, resulta evidente que el ejercicio de la función de regulación, implica la adopción de diferentes tipos de decisiones regulatorias asociadas al análisis de los mercados, la revisión de las condiciones de competencia en los mismos, la identificación de la posición de cada uno de los agentes que participa en dichos mercados y la determinación de las medidas regulatorias pro competitivas aplicables a los mismos.“
(…)
“Si bien el espectro de acción de la función regulatoria es amplio, la normatividad vigente de manera clara ha establecido cuál es el propósito que debe perseguir la Comisión al desarrollarla. En efecto, el cometido por el que debe propender la regulación que expida la Comisión, sea ésta de carácter general y abstracto o de carácter particular y concreto, es la promoción de la competencia en el sector de telecomunicaciones y la protección de los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, para lo cual debe acudir a las herramientas técnicas y avances de la teoría regulatoria que le permitan efectivamente analizar el comportamiento de los mercados y adoptar las decisiones que sean del caso para cumplir con los cometidos estatales que le han sido encargados. Así mismo, resulta pertinente recordar que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, como autoridad técnica, debe analizar e implementar los criterios de dicha naturaleza que permitan el cumplimiento de sus objetivos, de tal suerte que puede dar aplicación a diferentes tipos de criterios y herramientas técnicas en aras de promover la competencia y proteger los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones.”
“De esta forma, el análisis de la posición de los operadores en un mercado determinado de telecomunicaciones y de las condiciones de competencia en el mismo, pueden generar como consecuencia, que se constate la existencia de posición de dominio en el mismo como realidad económica y de mercado objetiva, situación que impone al regulador el deber de adoptar las medidas pro competitivas necesarias para prevenir o corregir eventuales fallas del mercado derivadas de dicha posición y así generar condiciones de mayor competencia en el largo plazo.”
“En este sentido, resulta evidente que contrariamente a lo afirmado por el recurrente los mandatos a los que hace referencia el Decreto 2870 de 2007 y sus modificaciones, se sustentan en las funciones de fuente legal y por tanto no se trata de funciones nuevas que fueron creadas por dicho Decreto. En efecto, las reglas establecidas en el Decreto 2870 en mención se enmarcan dentro de las funciones de regulación encomendadas a la Comisión y tienen como finalidad que el órgano regulador analice el comportamiento de los mercados de telecomunicaciones en un ambiente de convergencia. Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto en las normas que le otorgan competencias regulatorias a la Comisión, particularmente en relación con la regulación del mercado de telecomunicaciones, como arriba se describió. Cosa bien distinta es que el Decreto mencionado le haya impuesto al regulador un mandato en términos de plazos para adelantar un análisis de mercado y le indicara la posibilidad de adoptar al menos dos medidas regulatorias para aquéllos casos en que se constatara la existencia de posición dominante en mercados susceptibles de regulación ex ante y siempre que los resultados de los estudios llevados a cabo por la Comisión así lo recomendaran.”
| Tema: | Análisis de Competencia. |
| Subtema: | Posición dominante /Medidas Regulatorias / Precios / Mercados Relevantes. |
Resolución No. 2171 del 05/08/2009 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por COMCEL S.A.".
(…)
“El análisis de la situación de competencia identificado para el mercado relevante susceptible de regulación ex ante denominado “voz saliente móvil”, permitió concluir que existe un problema potencial generado por la existencia de un operador con el 63% de participación por ingresos, 66% por usuarios y 73% por tráfico cursado en el mercado, que explota las externalidades de red, lo que posibilita mantener una clientela relativamente cautiva, y le otorga poder para fijar tarifas off net con independencia de sus competidores y de los usuarios, sin que sus ingresos y utilidades se vean afectados.”
“En este contexto, los análisis económicos llevados a cabo por la Comisión, han concluido que existe un marcado diferencial entre las tarifas on net y off net asociadas a los planes de voz ofrecidos por COMCEL, lo cual acentúa la posibilidad de incrementar su participación en el mercado y limitar el nivel de competencia, debido a que los usuarios potenciales del servicio móvil tendrán incentivos a suscribirse dentro de la red del operador con posición dominante, dado que probabilísticamente la mayor parte de sus llamadas terminarían en dicha red. En consecuencia, los usuarios del operador con posición dominante percibirían elevados costos por terminar sus llamadas en las redes de otros operadores, lo cual disminuiría los incentivos de los usuarios a cambiarse de operador, fenómeno que se traduce en la existencia de costos de cambio endógenos para los usuarios.”
“En este orden de ideas, en primera instancia es necesario aclarar que la medida regulatoria establecida por la Comisión está dirigida a regular el diferencial de tarifas on net y off net, y consiste en que todos los planes de voz de COMCEL deben cumplir con la restricción de que el precio off net por cada minuto de voz originado en su red y terminado en la red de otros operadores móviles, debe ser menor o igual a la suma del precio on net definido para el mismo plan y el cargo de acceso.”
“En este sentido, la Comisión no está imponiendo ningún tope a la tarifa on net, razón por la cual la Comisión no está restringiendo la libertad para la fijación de planes tarifarios por parte de COMCEL, ni mucho menos está fijando un valor para las mismas, toda vez que el mismo operador puede fijar conjuntos de tarifas on net y off net que satisfagan la condición regulatoria y que, al mismo tiempo, se ajusten a los perfiles de consumo de los usuarios.”
“En consecuencia, es el diferencial de precios el que está siendo objeto de regulación por parte de la Comisión, al establecer que el precio off net de todos y cada uno de los planes de voz ofrecidos por COMCEL a sus usuarios por cada minuto de voz originado en su red y terminado en la red de otros operadores móviles, debe ser menor o igual a la suma del precio on net definido para el mismo plan y el cargo de acceso.”
“Dado lo anterior, es claro que la Comisión no está fijando un tope tarifario para las tarifas on net ni está sujetando al régimen regulado dichas tarifas, razón por la cual la Comisión no presentó ningún análisis orientado a exponer las razones para regularlas, pues su objetivo es regular el diferencial mencionado por sus potenciales efectos negativos sobre la competencia.”
“En este orden de ideas, con esta medida regulatoria la tarifa off net se determina en función de la tarifa on net, razón por la cual existe un balance entre ellas. No obstante, dicha restricción no limita el ofrecimiento de promociones exclusivas sobre el tráfico on net, política comercial que COMCEL puede continuar manejando.”
“Ahora bien, en segunda instancia, la Comisión consideró necesario implementar una medida de monitoreo la cual, en el momento de ser satisfecha por el operador con posición dominante, podría implicar que nuevamente estaría sometido al régimen vigilado de tarifas en caso que la Comisión así lo decida mediante el respectivo acto de carácter particular.”
“Esta medida fue concebida con el objetivo de que todos los planes tarifarios cumpliesen con la restricción anteriormente enunciada, hasta tanto la Comisión verificase que el ingreso promedio por minuto generado por la totalidad de las llamadas de voz off net (con destino a otras redes móviles) sea menor o igual a la suma del ingreso promedio por minuto generado por las llamadas de voz on net, y los cargos de acceso causados por las llamadas off net terminadas en redes de los otros operadores móviles.”
“En lo referente a las tarifas de los demás servicios, que según los argumentos presentados por COMCEL no hacen parte del mercado y son objeto de regulación, es importante mencionar que la Comisión en desarrollo del proyecto regulatorio de mercados relevantes y consciente de la importancia de la generación de condiciones que protejan los derechos de los usuarios y la promoción de la competencia en relación con los servicios de intercambio de mensajes cortos de texto (SMS) y mensajes multimedia (MMS), tanto en la propuesta regulatoria publicada en diciembre de 2008 como en el documento de respuesta a comentarios publicado en febrero de 2009, expresó claramente que la originación de mensajes cortos de texto (SMS) y mensajes multimedia (MMS) forman parte del mercado susceptible de regulación ex ante definido como “voz saliente móvil”, así como que la terminación de dichos mensajes hace parte del mercado de terminación móvil-móvil.”
“En este sentido, la cadena de valor de los mensajes cortos de texto (SMS) y mensajes multimedia (MMS) se encuentra compuesta por elementos similares a los del servicio de voz, en particular la originación y terminación de la comunicación y, adicionalmente, constituye una comunicación P2P (peer to peer, persona a persona). Por lo anterior, se considera que los mensajes cortos de texto (SMS) y mensajes multimedia (MMS) forman parte del mercado susceptible de regulación ex ante definido como “voz saliente móvil”, así como fue sugerido en su momento por CINTEL (2007) y por Valletti (2003), lo cual es muestra de que el mercado del intercambio de estos mensajes ha sido objeto de análisis y estudios para efectos de conocer la realidad asociada al mismo. No obstante lo anterior, la Comisión aclara que la medida de regulación tarifaria solamente es aplicable para el servicio de voz prestado por COMCEL, toda vez que fue en el componente de voz donde se identificó la existencia del problema de competencia.”
“Finalmente, y según los argumentos expuestos anteriormente, es evidente que la regulación tarifaria establecida en el artículo 1o de la Resolución CRT 2066 de 2009 atañe al servicio de voz, por lo que los restantes servicios móviles mencionados por COMCEL (datos móviles y banda ancha móvil) no quedan sometidos al régimen regulado de tarifas. Sin embargo, dado que de la lectura del mismo se puede entender que se someten al régimen regulado las tarifas de todos los servicios que ofrece COMCEL, se procederá a aclararlo en el presente acto administrativo en el sentido de acotar el ámbito de dicha regulación particular, esto es, que la misma aplica sobre los servicios de voz.”
| Tema: | Análisis de Competencia. |
| Subtema: | Posición Dominante / Precios / Libre Competencia. |
Resolución No. 2171 del 05/08/2009 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por COMCEL S.A.".
(…)
“Tal como se ha mencionado anteriormente, la intervención regulatoria en el mercado susceptible de regulación ex ante definido como “voz saliente móvil” se fundamenta en la constatación, que a través de los estudios desarrollados, hizo la Comisión respecto a la posición de dominio que ostenta COMCEL en el mencionado mercado.”
“Dicha posición dominante se traduce en la capacidad que ha tenido COMCEL para limitar las fuerzas competitivas del mercado, situación que le ha conferido la posibilidad de actuar de manera independiente respecto de sus competidores. De acuerdo con lo expuesto en la Resolución CRT 2062 de 2009, lo anterior es evidente al corroborar que: “
(i) “Si bien es cierto que las tarifas de los operadores de TMC y PCS vigentes a diciembre de 2008 son inferiores a las ofrecidas con anterioridad a la expedición de la Resolución CRT 1763 de 2007, las reducciones de precios en las tarifas off net de los operadores más pequeños son superiores a las de COMCEL. “
(ii) “Los análisis de un conjunto representativo de los planes tarifarios ofrecidos por los operadores de TMC y PCS con corte a diciembre de 2008, muestran que COMCEL es el operador que registra las tarifas off net más altas en la modalidad de pospago. Si bien en prepago la tarifa promedio off net de TELEFÓNICA MÓVILES es más alta, solamente el 10% del tráfico prepago de este operador paga esa tarifa.”
(iii) “No obstante lo anterior, COMCEL es el operador que concentra el 63% de participación por ingresos, 66% por usuarios y 73% por tráfico cursado en el mercado, fenómeno que claramente muestra que COMCEL explota las externalidades de red, lo que posibilita mantener una clientela relativamente cautiva, y le otorga poder para fijar tarifas off net con independencia de sus competidores y de los usuarios, sin que sus ingresos y utilidades se vean afectadas.”
“Al considerar los efectos anteriormente mencionados sobre el bienestar de los consumidores, es motivo de legítima preocupación para el organismo regulador que a largo plazo el mercado se encuentre concentrado en un sólo operador, tal y como se señaló en la resolución recurrida. En este sentido, la Comisión estima importante hacer claridad, una vez más, que el objetivo principal de su intervención en el diferencial entre la tarifa off net y la on net para el servicio de voz del operador dominante, es el de promover la competencia y la protección de los usuarios, preservando incentivos adecuados a la inversión en infraestructura. En este sentido, las medidas adoptadas por la Comisión en ningún momento pretenden favorecer a un competidor en particular, sino que por el contrario buscan promover la competencia actual y salvaguardar la competencia futura en el mercado relevante susceptible de regulación ex ante definido como “voz saliente móvil”, asegurando el bienestar social que incluye a los consumidores y proveedores de servicios.”
“Así pues, en respuesta al argumento de COMCEL, que hace referencia a que la Comisión no puede expedir medidas regulatorias cuyo fin es evitar el crecimiento de este operador, la Comisión reitera que bajo ninguna circunstancia el objetivo de la Comisión con la aplicación de la medida regulatoria es coartar la libertad económica, en el entendido que el objetivo de esta medida es atenuar el diferencial de precios, puesto que favorece al operador con mayor participación de mercado, situación que potencialmente acentúa el problema de competencia identificado por la Comisión. Bajo esta perspectiva, COMCEL no vería restringida su libertad para la fijación de planes tarifarios, toda vez que puede fijar conjuntos de tarifas on net y off net que satisfagan la condición regulatoria y que, al mismo tiempo, se ajusten a los perfiles de consumo de los usuarios.”
“Ahora bien, es pertinente recordar que la misma Comisión ha reconocido que el establecimiento de precios diferenciales es una práctica mundialmente aceptada, que tanto TELEFÓNICA MÓVILES, como COLOMBIA MÓVIL y AVANTEL también hacen uso de ella, y que de hecho se reconoce que no fue COMCEL el operador que inició esta práctica en el mercado móvil colombiano.”
“En cuanto a los costos asociados a las tarifas on net y off net, COMCEL argumenta que la llamada off net siempre será más costosa que la llamada on net, además indica que existen motivaciones de costos que justifican el diferencial de precios. Sin embargo, el operador no demuestra la existencia de dicha diferencia en costos que demuestre tal diferencial de precios.”
“Aunque el operador alega que la diferencia en costos se origina por el hecho de que debe pagar un cargo de acceso por terminar una llamada en la red de otro operador, es preciso aclarar que este cargo de acceso se estableció en la Resolución CRT 1763 de 2007, mediante la aplicación de un modelo de costeo de redes elaborado por la Centro de Modelamiento Matemático de la Universidad de Chile y tuvo como resultado un cargo de acceso simétrico (igual para todos los operadores y por lo tanto cada operador paga y recibe lo mismo por terminar llamadas de otros operadores) equivalente para el año 2008 de $123,74, y al actualizarlo con la fórmula dispuesta para tales fines en el Anexo 01 de la resolución en mención, el valor vigente para el año 2009 es de $119,73. Este cargo de acceso valora todos los elementos que debe disponer una red para terminar una llamada, orientando a costos el precio que paga un operador por terminar la misma.”
“Teniendo en cuenta lo anterior, la diferencia en costos entre una llamada on-net y una llamada off-net, aun contando con el costo que genera el cargo de acceso, no justifica en ningún momento el diferencial de precios en las tarifas on-net y off-net de COMCEL que se observa en la actualidad.”
“En cuanto a lo expuesto por COMCEL en el sentido de que la reducción de las tarifas off net no es una medida que corrija la externalidad de red identificada que conduce a los usuarios a conectarse a la red más grande y que, por el contrario, crea un incentivo adicional de los usuarios a conectarse a la misma al no solo tener tarifas on net bajas sino la posibilidad de llamar a tarifas más bajas a otras redes y que, en tal sentido, la medida no logra el objetivo de crecimiento de los competidores o de promoción de la competencia, la Comisión enfatiza nuevamente en que las externalidades de red surgen cuando el usuario se beneficia por la presencia de un mayor número de usuarios en la misma red a la cual él pertenece. Así, en la medida en que hay una mayor cantidad de usuarios suscritos, el usuario percibe mayores beneficios al pertenecer a la red de mayor tamaño. En consecuencia, los operadores con una elevada base de usuarios tienen una ventaja automática sobre los operadores con una base de usuarios menos importante. Es así como frente a elevadas tarifas off net del operador de mayor tamaño, un usuario suscrito a dicha red tiene pocos incentivos a cambiarse pese a que los operadores pequeños ofrezcan planes comerciales con menores tarifas (on net y off net), por cuanto si lo hace, la cantidad de llamadas que recibiría perteneciendo a una red diferente será mucho menor.”
“Al respecto y tal como se expresó ampliamente en la Resolución CRT 2066 de 2009, el tamaño absoluto y relativo del operador dominante ha tenido efectos en la magnitud de la externalidad de red de COMCEL. Las externalidades de red inciden en los costos de cambio de los usuarios y, por lo tanto, el operador tiene poder de mercado sobre los mismos. En este sentido, las tarifas off net del operador dominante generan costos de cambio endógenos y, por lo tanto, reducen la competencia entre las redes. Estos costos de cambio surgen en la medida en que los usuarios valoran no sólo el hecho de hacer llamadas sino también de recibirlas, este fenómeno es comúnmente denominado “externalidades de llamadas”.”
“Por otra parte, en la medida en que el diferencial de tarifas on net y off net genera que la señal del costo interno para las llamadas on net esté por debajo de la señal de costos externos para las llamadas off net, existen incentivos para que cualquier operador móvil promueva las ofertas on net. Por tal razón, los operadores con mayor participación de mercado pueden fortalecer la externalidad de red, de la cual se benefician (y por lo tanto podrán incrementar el atractivo de sus ofertas on net).”
“En este orden de ideas, la medida regulatoria definida por la Comisión pretende reducir el diferencial entre las tarifas off net y on net del operador dominante, lo cual incrementaría el tráfico allí originado y dirigido hacia las otras redes, proteger a los usuarios y mejorar condiciones de competencia en el mercado móvil.”
“Frente a este panorama y a partir de un análisis riguroso de las posibles medidas regulatorias, la Comisión estimó pertinente regular el diferencial de precios del operador dominante, mediante la regla establecida en el artículo primero de la resolución recurrida.”
“Con la medida se pretende, en primer lugar, que el precio off net que fija COMCEL no represente una barrera a la comunicación entre usuarios de diferentes redes, y no se vea disminuido el bienestar de los usuarios suscritos a las redes de los otros operadores por la menor cantidad de llamadas recibidas. Claramente la medida regulatoria adoptada por la Comisión tiene impactos directos sobre la eliminación de los mencionados costos de cambio endógenos que perciben los usuarios:”
- “Como lo afirma la literatura especializad, el efecto de la externalidad inducido por el diferencial de precios, se reduce cuando se disminuye dicho diferencial, lo que beneficia a los usuarios, tanto de la red propia, como de otras redes.”
- “La medida regulatoria adoptada beneficiará a los usuarios de este operador al permitirles llamar a los usuarios de otras redes a una tarifa más económica. Por otra parte, la medida permitirá abrir la red de COMCEL puesto que se generará mayor tráfico desde este operador hacia sus competidores. Así pues, dado que la medida regulatoria adoptada remueve los costos de cambio endógenos generados por el operador dominante, se abre la posibilidad para que los usuarios de la red más grande evalúen el hecho de migrar hacia las redes de los operadores más pequeños cuando estos ofrezcan planes que se ajusten más a sus patrones de consumo: (i) al reducirse el diferencial entre las tarifas off net y on net del operador de mayor tamaño los usuarios que efectivamente decidan cambiarse podrán esperar que se mantenga el flujo de llamadas provenientes de sus contactos o conocidos en la red más grande, de otra parte (ii) será atractivo para los potenciales usuarios hacer parte de las redes pequeñas, al contar con la posibilidad de que sus conocidos de la red más grande ahora puedan comunicarse con éste a una tarifa más baja.”
“En virtud de lo anterior, la Comisión considera que con la determinación de la intervención regulatoria expuesta cuyo objetivo es el de corregir la falla de mercado mencionada, los operadores competidores de COMCEL tendrán más posibilidades de ejercer una presión competitiva sobre este operador, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo, garantizando la competencia efectiva en el mercado, de tal suerte que los usuarios tengan una gama más amplia de ofertas que se puedan adecuar a sus patrones de consumo. Dicha competencia garantiza que los precios de los servicios móviles mantengan la tendencia decreciente que ha caracterizado al mercado y que los operadores del mismo compitan en otros niveles, como la cobertura y la calidad de los servicios, todo esto en beneficio de los usuarios (tanto para los propios usuarios de COMCEL como para los usuarios de otras redes).”
“En respuesta a los planteamientos presentados por COMCEL, referidos al trabajo de Hoernig (2008), es importante tener presente que dicho autor indica que desde la perspectiva de un planeador social, existen dos razones que ameritan la intervención del mercado en los mercados móviles. La primera de ellas se relaciona con la ineficiencia originada por elevadas tarifas para las llamadas off net, por lo que intervención debiese estar orientada a la disminución de dichas tarifas a su nivel de eficiencia, el cual, sí se tiene en cuenta las externalidades de llamada, estaría por debajo de costo. La segunda preocupación del planeador social podría relacionase con la posibilidad de que los operadores de menor tamaño desaparezcan del mercado en el largo plazo.”
“En este sentido, resulta evidente que las dos preocupaciones mencionadas con anterioridad se relacionan directamente con la preocupación máxima del regulador, cual es la de garantizar la competencia en el mercado.”
“Ahora bien, frente a lo planteado por COMCEL respecto a las predicciones teóricas del trabajo de Hoernig (2008), como bien lo precisó la Comisión dando respuesta a los comentarios presentados por el operador en el marco del desarrollo del proyecto de mercados relevantes, así como se indicó en la Resolución 2066 de 2009 COMCEL omitió mencionar que el propio autor del trabajo que cita como soporte del mismo, expresa que la conclusión sobre posibles impactos negativos de la regulación tarifaria sobre el excedente del consumidor es válida bajo determinados supuestos, como lo es la existencia de precios en dos partes. Lo anterior es evidente en la primera página del documento de Hoernig (2008), en la cual indica que contrario a los supuestos de un trabajo suyo anterior, en el trabajo que se presenta solamente se consideran tarifas en dos partes.”
(…)
“Hoernig (2008) es claro al indicar que, de acuerdo con sus ejercicios teóricos, existe ambigüedad respecto al impacto de la regulación del diferencial de precios off net y on net del operador de mayor tamaño sobre el bienestar total de la economía. En virtud de lo anterior, de acuerdo con el mencionado autor, no es posible anticipar un resultado definitivo ante la diversidad de escenarios posibles. No obstante, es claro que para Hoernig (2008) el diferencial de precios on net y off net por parte del operador más grande puede incrementar el tamaño de dicho operador y, por ende, reducir los niveles de competencia. Hoernig establece que sólo en ausencia de externalidades de red, el diferencial de precios on net y off net es impulsado sólo por el cargo de acceso por terminación. Entonces, según los resultados del mismo autor, en presencia de externalidades de red, los operadores poseen incentivos a implementar diferenciales de precios on net y off net ineficientes (es decir, que se apartan del cargo de acceso por terminación). Así pues, aunque todos los operadores móviles hagan discriminación de precios, evidentemente dicha práctica refuerza la externalidad de red del operador de mayor tamaño.”
“La Comisión estima conveniente aclarar nuevamente que los resultados presentados por Hoernig (2008) sobre el efecto teórico sobre el bienestar de los consumidores contempla el incremento en las tarifas on net por parte del operador de mayor tamaño. Tal como se indicó en la resolución recurrida, en la práctica el efecto dependerá de la decisión comercial que el operador regulado llegue a implementar sobre la tarifa on net, dada la restricción impuesta por el regulador. Por otro lado, Hoernig (2008) tampoco tiene en cuenta las posibles mejoras en bienestar que obtendrían los usuarios por efecto de la mejora en las condiciones de competencia hacia el futuro, como consecuencia de una medida tendiente a regular el diferencial de precios off net y on net.”
(…)
“Efectivamente, el trabajo realizado por Harbord y Pagnozzi, determina que si las redes tienen aproximadamente el mismo cargo de terminación, como sucede en Colombia, para obtener eficiencia económica se requiere que los precios on net y off net sean iguales. La principal causa de este resultado consistiría en la existencia de las externalidades de red, ya mencionadas. La principal conclusión de los modelos utilizados por los autores es que en presencia de estas externalidades, los operadores poseen fuertes incentivos a implementar diferenciales de precios on net y off net que pueden llevar a estructuras de precios altamente ineficientes, y crear barreras a la entrada para operadores pequeños que son incapaces de replicar las estrategias de precios de los operadores actuales. En particular, muestran que según los resultados de un modelo de Jeon, Laffont y Tirole publicado en el año 2004 que incorpora externalidades de red, el precio off net que maximiza el bienestar social es igual al precio on net, pero esto no sucede justamente como consecuencia de la existencia de externalidades.”
“Por todo lo anterior, la Comisión considera que ante la amenaza de mayor concentración en el mercado susceptible de regulación ex ante definido como “Voz saliente móvil”, y dados los efectos de la externalidad de red sumado al diferencial de las tarifas off net y on net, tal y como ampliamente se expuso en el acto administrativo que constató la posición dominante de COMCEL, es necesaria una intervención regulatoria pro competitiva inmediata a efectos de prevenir los inconvenientes que pueda tener esta situación sobre las condiciones de competencia y el bienestar de los consumidores, que es el propósito fundamental de la Comisión al ejercer sus funciones de regulación ex ante.”
Normatividad Asociada Res 2066 del 27/02/2009
