LÍNEA DECISIONAL CRT RESOLUCIÓN 2062 DE 2009
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
| Tema: | Análisis de Competencia |
| Subtema: | Medidas regulatorias |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
(…)
Como ampliamente se explicó en la parte motiva de la Resolución CRT 2058 de 2009, “Por la cual se establecen los criterios y las condiciones para determinar mercados relevantes y para la existencia de posición dominante en dichos mercados y se dictan otras disposiciones”, la CRT cuenta con facultades tanto legales como reglamentarias para intervenir mediante regulación ex ante en los diferentes mercados de telecomunicaciones con el objeto fundamental de promover la competencia, proteger los derechos de los usuarios y generar reglas que permitan que el mercado de telecomunicaciones se desarrolle en un ambiente de competencia efectiva.
(…)
(..) la regulación sirve a los intereses de la administración como mecanismo de ejecución del mandato legislativo que establece el marco de acción de los particulares. Así, la finalidad de la regulación implica desarrollar una actividad por intermedio de mecanismos previamente establecidos, que implemente y logre el orden económico ya definido en la Constitución, con el objeto de lograr el equilibrio entre intereses generales y particulares que es lo que se denomina regulación ex ante, entendida como la creación de normas que desarrollan los preceptos constitucionales y legales, por parte de las autoridades administrativas autorizadas para el efecto. La teoría de la intervención por intermedio de regulación tiene dos objetivos principales: Primero, eliminar la posibilidad que los agentes del mercado marchen sin control y, segundo, corregir las fallas que puedan impedir la eficiencia del modelo de mercado.
(…)
Así las cosas, la formación del acto administrativo de carácter general, iba de la mano del análisis y definición de las condiciones de competencia en unos mercados determinados que involucraba el comportamiento de agentes específicos en los mismos. En esta medida el análisis abordado por la CRT desde diciembre de 2007, implicaba la adopción tanto de decisiones generales como de decisiones que sólo afectaban a un operador en particular, tal es el caso de COMCEL, quien a partir del 26 de diciembre de 2008 fue identificado explícitamente como posible afectado, con el objeto que tuviera la oportunidad de controvertir de manera específica los hallazgos y observaciones encontrados por la CRT y presentar sus argumentaciones y pruebas sobre el particular, garantizando de esta forma el derecho de defensa y contradicción en cabeza de dicho operador, como en efecto lo hizo.
Como consecuencia precisamente de los argumentos expuestos por COMCEL en ejercicio de tales derechos, la CRT separó la decisión que atañía directamente a aspectos regulatorios de carácter general, de aquéllos que tuvieran incidencia directa respecto de dicho operador y, es por ello, que mediante la Resolución CRT 2058 del 24 de febrero de 2009, la CRT solamente estableció los criterios y condiciones generales para la definición de mercados relevantes de telecomunicaciones, la identificación de las condiciones de competencia en los mercados analizados, la determinación de la existencia de posición dominante en los mismos y la definición de las medidas aplicables en los mismos, sin incluir el Anexo 02 de la propuesta regulatoria publicada, el cual por tratarse de una situación particular y concreta es objeto de constatación en el presente acto administrativo de carácter particular y concreto para el operador COMCEL.
En este sentido, la CRT considera que al plantear en el presente acto administrativo las consideraciones específicas en torno a la posición de COMCEL en el mercado “Voz saliente móvil”, se está dando cumplimiento al debido proceso administrativo en esta instancia, por cuanto y como se ha señalado antes, COMCEL vinculado desde el 5 de diciembre de 2007 y quien actuando en consecuencia, conoció, discutió y expuso todas sus argumentaciones en cada uno de los actos preparatorios de la decisión general y cuando el análisis de competencia arrojó como posible resultado una afectación concreta y particular a dicho operador, la CRT lo puso de presente en los documentos publicados el 26 de diciembre de 2008, para que dicho operador y los demás interesados se pronunciaran sobre el particular.
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Ahora bien, en cuanto al establecimiento de sanciones aplicables a los operadores dominantes que según COMCEL está aplicando la CRT, es preciso indicar que los ejes definitorios del proyecto de resolución muestran claramente que de lo que se trata es de adoptar medidas regulatorias para evitar o prevenir que el operador con posición dominante termine abusando de su poder en el mercado. Tales medidas regulatorias se dirigen, como antes se mencionó, contra una amenaza al derecho a la libre competencia, que ha sido identificada por la CRT, a partir del desarrollo de una metodología técnica y económica previamente conocida e internacionalmente aplicada, sin que la misma tenga como finalidad imponer sanciones por abusos de posición de dominio, que como antes se señaló son propias de la regulación ex post en cabeza de las autoridades de inspección, control y vigilancia, tal y como la CRT lo ha reiterado en diversas ocasiones.
Por otra parte, la constatación de COMCEL como operador con posición dominante que se realiza en el presente acto, no parte del supuesto que COMCEL ha violado la Ley, ó que su conducta es ilegal, ó que se esté calificando el plan de negocio y la gestión comercial de dicho operador y de sus competidores en el mercado relevante susceptible de regulación ex ante en cuestión, sino que parte de un estudio técnico y económico altamente especializado sobre las condiciones de competencia de un mercado, con el fin de adoptar medidas regulatorias ex ante para promover la competencia y evitar que el mercado evolucione hacia condiciones monopolísticas o que amenacen el derecho a la libre competencia, las cuales de ninguna manera son constitutivas de sanciones, como sí lo son otro tipo de actos de la administración como las multas o las penas cuya competencia corresponde a las autoridades de inspección, control y vigilancia y que no viene al caso mencionar.
De igual manera, debe precisarse que el hecho que en la propuesta regulatoria se hiciera referencia específica a COMCEL como operador con posición dominante en el mercado “Voz saliente móvil”, en sí mismo no puede entenderse como una violación del debido proceso, toda vez que en el plano técnico y económico el debate sobre la metodología empleada para la definición de mercados relevantes, los criterios aplicados, la información obtenida y los resultados arrojados, tienen una trascendencia circunscrita a evidenciar una realidad fáctica de dichos mercados, así como de la posición de cada operador dentro del mismo. Adicionalmente, COMCEL, se reitera, pudo presentar todas sus observaciones, comentarios y desacuerdos, como efectivamente lo realizó ampliamente, los cuales además no se limitaron a esta última etapa, sino que a lo largo de este proceso iniciado el 5 de diciembre de 2007, tuvo la oportunidad suficiente de controvertir los análisis y manifestar con sus pruebas y argumentaciones que en su concepto no tiene posición dominante en el mercado “voz saliente móvil”.
(…)
Por otra parte, en cuanto a los argumentos asociados al porcentaje de participación de COMCEL en el mercado “Voz saliente móvil” como único factor dentro del análisis de posición dominante realizado por la CRT, debe reiterarse que esta Entidad ha aplicado metodologías de reconocido valor en el campo del Derecho de la Competencia.
En lo que se refiere a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, es preciso indicar que el artículo 3 de la Resolución CRT 2058 de 2009, consagra que las medidas a imponer serán temporales y proporcionales en consideración al nivel de competencia que se logre alcanzar con las mismas.
Finalmente, es de aclarar que las medidas planteadas en la propuesta regulatoria no están dirigidas a sancionar el abuso de posición dominante, pues como se ha manifestado a lo largo del presente acto administrativo, a través de la regulación enfocada hacia mercados relevantes de ninguna manera se está ejerciendo el poder punitivo del Estado, sino que se está ejerciendo la facultad de regulación ex ante en procura de evitar que el derecho a la competencia se vea amenazado por la capacidad que un operador determinado tenga de definir de manera directa o indirecta las condiciones en que el mismo se desenvuelve. De acuerdo con lo anterior, la propuesta regulatoria estuvo acorde con los límites que imponen los principios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad.
(…)
La posición de COMCEL en el mercado no representa per se un problema que deba ser corregido mediante regulación ex ante. La CRT reconoce que el operador desarrolló ha desarrollado un modelo de negocio que resultó exitoso a la luz de los contundentes resultados a su favor, entre estos se encuentra mayor cobertura, mayor cantidad de puntos de atención al cliente y puntos de venta, e incluso mayores gastos en publicidad frente a sus competidores. En relación con lo anterior, es de aclarar que la CRT de ninguna manera pretende cuestionar, penalizar o castigar un modelo de negocio particular, sino que lo que pretende el regulador es imprimir mayor competencia en el mercado que garantice el bienestar del usuario.
Sin embargo, el impacto que pueda tener la posición de COMCEL en el futuro del mercado voz saliente móvil sí es motivo de legítima preocupación para la CRT. La tendencia alcista en su participación, por cualquiera de los indicadores que se mida, el crecimiento exponencial de su base de usuarios frente a un decaimiento en la capacidad de vinculación de sus competidores y, finalmente, el incremento en la participación del tráfico on/net como parte del total de tráfico, constituyen evidencia sobre el riesgo de que COMCEL se convierta en un monopolio en el mercado., o al menos en una red que fije las condiciones de competencia prácticamente de manera independiente de las demás.
El proceso en sí mismo es una espiral, cuyo desenlace bien puede ser la monopolización del mercado. Las etapas serían las siguientes:
1. En un momento inicial el operador más grande en el mercado implementa un importante diferencial de precios para el tráfico on/net y el tráfico off/net.
2. Los usuarios contemplan el vector de precios on/net-off/net, y dado que probabilísticamente una mayor cantidad del tráfico que originan va a terminar en la red más grande, deciden vincularse a esa red dado que esperan facturas (o costos por minuto) inferiores.
3. La suscripción de más usuarios incluye comunidades completas de usuarios, para los que hay una mayor probabilidad de contactar.
4. Una mayor cantidad de usuarios en la red más grande concentra el tráfico originado en on/net, a costa de una menor participación del tráfico off/net.
5. La demanda por minutos off/net se reduce y se vuelve más inelástica, por lo que el operador no tiene incentivos a reducir la tarifa off/net, y en cambio reduce las tarifas on/net.
6. Mayores tarifas relativas off/net/on/net hacen más caro ese tipo de tráfico, por lo que al valorar recibir llamadas, los usuarios prefieren estar en la red más grande.
7. Los usuarios pertenecientes a comunidades no se pueden permitir estar por fuera de la red más grande por el incremento en costos que esto representa (hacer y recibir llamadas más costosas), por lo que los usuarios quedan cautivos en la red más grande.
8. Ante mayores costos de cambio, y tarifas relativas crecientes off/net, los competidores en el mercado pierden capacidad de respuesta frente al operador dominante, aun cuando técnicamente estarían en la capacidad de absorber usuarios que quisiesen cambiar de operador.
9. Los argumentos anteriormente mencionados refuerzan el efecto inicial y constituyen un ciclo que se repite hasta que los demás competidores ya no son capaces de vincular más usuarios y en cambio empiezan a perderlos. Eventualmente, todos los usuarios quedarían vinculados a COMCEL.
Por la amenaza que esto significa para la competencia, dado ya que a medida que COMCEL se aleje más de sus competidores y adquiera facultades para comportarse como un monopolio y los usuarios se vean perjudicados, la CRT considera imperativo intervenir en el mercado relevante en cuestión de manera ex ante con el fin de fomentar la competencia en el corto y largo plazo, para que en definitiva sean los usuarios los que se beneficien de la mayor competencia en el sector.
| Tema: | Análisis de Competencia |
| Subtema: | Competencias de la comisión/libre competencia |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
(…)
Por su parte, la Ley 555 de 2000 expedida por el Congreso de la República con el fin de introducir competencia en el mercado de la telefonía móvil, estableció las reglas para la prestación de los servicios de PCS y en el artículo 15 le otorgó a la CRT la facultad de promover y regular la competencia entre los operadores de PCS y el resto del sector de telecomunicaciones. Esta es una norma de rango legal, que también faculta a la CRT para expedir regulación ex ante en temas de competencia. La mencionada norma establece lo siguiente:
“Artículo 15: Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. La CRT será el organismo competente para promover y regular la competencia entre los operadores de los Servicios de Comunicación Personal, PCS, entre sí y con otros operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, fijar el régimen tarifario, regular el régimen de interconexión, ordenar servidumbres en los casos que sea necesario, expedir el régimen de protección al usuario y dirimir en vía administrativa los conflictos que se presenten entre los operadores de PCS, o entre estos y otros operadores de servicios de telecomunicaciones.
La CRT expedirá las normas que regulan la interconexión teniendo en cuenta los principios de neutralidad y acceso igual-cargo igual.” (Subrayado fuera de texto)
Al respecto, debe señalarse que si bien la Ley 555 de 2000 tiene por objeto principal el de “… fijar el régimen jurídico aplicable a los Servicios de Comunicación Personal, PCS y establecer las reglas y principios generales para otorgar concesiones para la prestación de los servicios PCS”, el articulo en mención establece que la CRT será competente para promover y regular la competencia no sólo entre los operadores de servicios de comunicación personal, sino también en su relación con otros operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, lo que evidentemente incluye a quienes se dedican a la prestación del servicio de telefonía móvil celular según la definición prevista en el artículo 1o de la Ley 37 de 1993.
(…)
De otra parte, el Decreto 1130 de 1999 resulta importante en la determinación de las facultades que tiene la CRT para expedir regulación ex ante, respecto de los servicios públicos no domiciliarios de telecomunicaciones, como es el caso de los servicios de Telefonía Móvil Celular -TMC-, los de Comunicación Personal -PCS- y los de telecomunicaciones que utilizan sistemas de acceso troncalizado -Trunking-. Por medio de este Decreto, el Gobierno Nacional reestructuró al Ministerio de Comunicaciones, a la CRT y a otros organismos del sector de telecomunicaciones y redistribuyó funciones entre los mismos.
(..)
debe indicarse que la facultad de expedir regulación ex ante para todo el sector de telecomunicaciones, que incluya tanto a los servicios domiciliarios como a los no domiciliarios de telecomunicaciones como es el caso de los servicios de TMC, PCS y de telecomunicación que utilicen sistemas de acceso troncalizado -Trunking- y otros, proviene de normas jurídicas de rango legal, distintas de la Ley 142 de 1994.
El supuesto según el cual la CRT solamente se encuentra facultada para expedir regulación ex ante en materia de competencia, cuando los destinatarios de la regulación son los servicios públicos domiciliarios de telecomunicaciones, no encuentra soporte en el ordenamiento superior. Ello no es así, porque como se ha dicho, el mencionado Decreto, en desarrollo del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, radicó en cabeza de la CRT funciones que habían sido establecidas por normas con fuerza de Ley como de competencia del Ministerio de Comunicaciones.
(...)
Adicionalmente, debe señalarse que el Decreto 2870 de 2007, otorgó precisas facultades a la CRT para expedir regulación orientada hacia mercados relevantes, indicando expresamente que a la misma le corresponde definir los criterios y las condiciones para determinar mercados relevantes, así como la existencia de posición dominante en dichos mercados.
Es así como en desarrollo de las competencias legales y reglamentarias a las que se ha hecho referencia anteriormente, la CRT expidió la Resolución 2058 de 2009 “Por la cual se establecen los criterios y las condiciones para determinar mercados relevantes y para la existencia de posición dominante en dichos mercados y se dictan otras disposiciones”.
De lo anterior se evidencia que la CRT, en ejercicio de sus facultades regulatorias ex ante y con el fin de prevenir las amenazas contra el derecho constitucional de la libre competencia, debe evaluar y analizar la posición de cada una de las empresas en el mercado y, según los hallazgos y observaciones identificados, establecer reglas de comportamiento diferencial fundadas en criterios objetivos, con el fin último de promover la competencia en el sector de telecomunicaciones y garantizar la protección de los derechos de los usuarios.
Así, en el caso concreto que se encuentra que la CRT tiene facultades para constatar la posición que COMCEL ostenta en el mercado “Voz saliente móvil” definido como susceptible de regulación ex ante mediante Resolución CRT 2058 de 2009 y, si es del caso a partir de las constataciones objetivas, establecer medidas diferenciales para la promoción de la competencia y el cumplimiento de los fines estatales asociados a la prestación de los servicios de telecomunicaciones.
(…)
Para el caso de los servicios públicos de telecomunicaciones las funciones de regulación se encuentran asignadas a la CRT en las leyes a las que se hizo referencia detallada en el numeral 2 de la presente resolución, mediante las cuales se le confieren de manera directa e inmediata a la CRT facultades para desarrollar el mandato de intervención en la economía adoptado por el mismo legislador, así como los decretos reglamentarios de dichas leyes. Igualmente, la competencia de la CRT se encuentra cobijada por virtud de la delegación de funciones presidenciales.
(…)
Así las cosas, las facultades de la CRT están dirigidas a promover y regular la libre competencia en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, determinar el régimen de tarifas, así como impedir que los operadores con posición dominante dentro de dicho mercado puedan abusar de su posición(1).
De esta forma y como ya se señaló, corresponde a cada entidad estatal dentro del ámbito de su respectiva competencia actuar para evitar que el derecho constitucional a la libre competencia sea vulnerado, prevenir la concreción de amenazas a tal derecho y crear las condiciones para que se logre la efectividad del mismo. En esta medida, la CRT al ejercer las funciones de regulación que le han sido asignadas por las normas vigentes, debe encaminar sus acciones con esta finalidad protectora del derecho constitucional mencionado.
(…)
De este modo, la regulación que expide la CRT se predica respecto de todos los servicios públicos de telecomunicaciones(2), incluidos los servicios de Telefonía Móvil Celular -TMC-, catalogados expresamente por la Ley 37 de 1993, como servicios públicos. La anterior consideración, tiene como fundamento lo siguiente:
En primer lugar, tal y como se explicó en detalle en el numeral 2 de este acto, el Decreto 1130 de 1999, al reestructurar el Ministerio de Comunicaciones, transfirió a la CRT parte de las funciones que la Ley ya le había adscrito a dicho Ministerio; por ende, contrario a lo afirmado por COMCEL dicho Decreto no hizo cosa distinta a desarrollar lo dispuesto en el Decreto Ley 1900 de 1990 que establece que al Ministerio de Comunicaciones, en representación del Gobierno Nacional, le corresponde ejercer las funciones de planeación, regulación y control de las telecomunicaciones, incluida la Telefonía Móvil Celular -TMC-. Así, las funciones transferidas a la CRT por virtud del Decreto 1130 de 1999, provienen directamente de la Ley toda vez que fueron consagradas primigeniamente en el mencionado Decreto Ley.
En este sentido, el artículo 37 del Decreto 1130 de 1999 tiene plena aplicación respecto de los servicios de TMC y, en esa medida, la función contenida en su numeral 1º relativa a “promover y regular la libre competencia para la prestación de los servicios de telecomunicaciones, regular los monopolios cuando la competencia no sea de hecho posible, y prevenir conductas desleales y prácticas comerciales restrictivas, mediante regulaciones de carácter general o medidas particulares, pudiendo proponer reglas de comportamiento diferenciales según la posición de las empresas en el mercado, de conformidad con la ley…”, necesariamente vincula a quienes prestan dichos servicios.
(…)
Ahora bien, específicamente en lo que tiene que ver con el argumento de COMCEL relativo a que con fundamento en las normas invocadas, la CRT no tiene competencias para definir criterios y condiciones para determinar mercados relevantes, ni posición dominante en los mismos, así como en lo relativo a la excepción de inconstitucionalidad que dicho operador pretende que la CRT aplique en relación con las disposiciones contenidas en el Decreto 2870 de 2007, como antes se indicó, la competencia de la CRT tiene dos claros fundamentos (i) Los postulados y sustentos de índole constitucional referentes a la función reguladora y (ii) El sustento legal y reglamentario de las facultades de la CRT.
(…)
la CRT en ejercicio de su función reguladora y en aplicación de criterios técnicos especializados puede utilizar metodologías de análisis de competencia como es el caso de aquellas enfocadas hacia mercados relevantes y el comportamiento de quienes intervienen en los mismos, con el fin de de proteger los postulados constitucionales de amenazas contra la libre competencia económica, a través de la corrección preventiva de las fallas de mercado, así como de la protección del derecho a la libre competencia contenido en el ya citado artículo 333 de la Constitución Política.
Bajo este escenario, resulta claro que las funciones que ejerce la CRT distan sustancialmente de aquellas conferidas a las autoridades de inspección, control y vigilancia, como es el caso de la Superintendencia de Industria y Comercio, quien es la competente para imponer sanciones como consecuencia del ejercicio de las funciones de regulación ex post que le son propias.
En relación con los argumentos de COMCEL, respecto a la inaplicación del Decreto 2870 de 2007, en el que se emplean los conceptos de mercado relevante, de posición dominante en un mercado relevante y de oferta mayorista, basta indicar que es claramente pertinente que se invoque el mismo y no podría la CRT ocuparse de éste tema sin respetar este Decreto reglamentario, sea olvidándolo, eludiéndolo o inaplicándolo, puesto que la normatividad que le otorga competencia a la CRT, que la jurisprudencia constitucional(3), establecen que los decretos reglamentarios atan, en virtud de que precisan los preceptos de la Ley y contienen normas obligatorias a las comisiones de regulación. Entonces mientras este Decreto esté en vigor y no sea declarado ilegal o inconstitucional ni suspendido por los jueces competentes, se presume su legalidad y debe ser obedecido por la CRT, de tal manera que no resultaría admisible cualquier propuesta en contrario como la señalada por COMCEL a la CRT.
De lo anterior, cabe concluir que las facultades regulatorias que ejerce la CRT, como comisión de regulación del sector de telecomunicaciones, tienen un claro y sólido fundamento constitucional respecto de todos los servicios de telecomunicaciones sometidos a su regulación bien sea por mandato legal directo o por virtud de decretos reglamentarios como es el caso del Decreto 1130 de 1999.
(…)
Al respecto, cabe reiterar las consideraciones hechas en el acápite relativo a la competencia de la CRT en el sentido que conforme a las facultades a ella encomendadas debe reaccionar frente a las amenazas que se presenten contra el derecho a la libre competencia económica, contemplado en el artículo 333 de la Carta, el cual además supone una serie de responsabilidades, toda vez que las empresas que ejercen la iniciativa privada y la actividad económica libremente, no pueden olvidar las implicaciones de sus actividades, en especial respecto de los usuarios y la sociedad en general.
En relación con esto la Constitución señala los eventos generales en que se debe dar dicha protección, en unos frente a las violaciones del derecho a la libre competencia y en otros, ante la amenaza de dicho derecho, puesto que, como se explicó antes, el Estado no debe esperar a que se manifieste el abuso contra el derecho a la libre competencia para fijar condiciones preventivas a través de la regulación ex ante propia de las competencias de la CRT
(…)
De igual manera, debe aclararse que el análisis que aborda la CRT como autoridad de regulación ex ante, de ningún modo comporta la verificación de posibles infracciones al régimen de competencia y, mucho menos, la imposición de sanciones que conllevan necesariamente el ejercicio del poder punitivo del Estado, competencias estas que son propias de las autoridades de control, inspección y vigilancia en aplicación de la regulación ex post y no de la CRT como manifestación de la intervención del Estado en la economía para promover la competencia.
Así, la propuesta regulatoria, como se ha dicho a lo largo de este acto administrativo, obedeció al análisis de competencia de los mercados de telecomunicaciones, con el fin de expedir regulación de carácter preventivo en aras de promover la generación de condiciones de competencia en los mismos en el marco de las facultades de regulación ex ante a cargo de la CRT. En esta medida, el análisis aquí expuesto no versa sobre algún tipo de infracción al régimen general de competencia por parte de un operador de telecomunicaciones, el cual, además de corresponder como atrás se dijo, a las autoridades de inspección, control y vigilancia, comportaría la imposición de sanciones a quien estuviere transgrediendo dicho régimen.
| Tema: | Análisis de Competencia |
| Subtema: | Medidas regulatorias/posición dominante |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
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En desarrollo de la facultad de intervención en la economía, la Constitución Política también consagra que el Estado, por mandato de la Ley, impedirá que se obstruya o restrinja esa libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional y, en el mismo sentido, se establece que el Estado, por mandato de la Ley, intervendrá en los servicios públicos, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, entre otros objetivos. Por su parte, el artículo 365 de la Carta Política, enfatiza que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que los mismos estarán sujetos al régimen que fije la Ley, correspondiendo al Estado, la regulación, el control y la vigilancia de estos servicios.
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Se reitera entonces, que la definición de criterios y condiciones para definir mercados relevantes, así como la existencia de posición dominante en los mismos, se ajusta al Régimen General de Competencia aplicable a los servicios de telecomunicaciones, establecido en las normas Legales y reglamentarias (Ley 142 de 1994, la Ley 155 de 1959, el Decreto Ley 2153 de 1992, la Ley 256 de 1996, Decreto 2870 de 2007 y sus modificaciones), en la medida en que la CRT a través de la definición de dichos criterios no hizo nada distinto a expedir regulación ex ante, esto es de carácter preventivo a fin de evitar que la amenaza del derecho a la libre competencia se concrete, caso en el cual, como antes se mencionó, le correspondería a los organismos de inspección, control y vigilancia a través de la regulación ex post tomar las medidas del caso.
(…)
En cuanto al argumento de COMCEL, en el sentido que la CRT aplicó la definición de posición dominante de la Ley 142 de 1994 respecto de dicha empresa pero no respecto de los operadores de TPBCL a quienes sí les obliga dicha definición, se debe tener en cuenta que en el mercado de voz saliente local (fija y móvil), conforme a la definición del artículo 14.13 de la citada Ley, el análisis de los mercados no puede perder de vista los servicios que prestan los operadores, así como “los sustitutos próximos a éste”. En tal sentido, la CRT una vez realizados los estudios correspondientes, evidenció que los servicios de TPBC tienen como sustitutos a los servicios de TMC, PCS y de telecomunicaciones que utilicen sistemas de acceso troncalizado -Trunking, por lo que el análisis del mercado correspondiente a los servicios de TPBC, no podía limitarse únicamente al porcentaje de usuarios que conforman dicho mercado, sino que se debe tener en cuenta la presencia de los citados sustitutos según lo indica la misma Ley 142 de 1994, máxime cuando los estudios que ha venido adelantando la CRT le han indicado que las empresas de TPBC soportan una importante presión competitiva respecto de los operadores móviles.
Por otra parte, y respecto a las consideraciones de COMCEL en cuanto a que el concepto de mercado relevante se utiliza únicamente para estudiar una cuestión de competencia y que el estudio debe hacerse caso por caso, es preciso indicar que dicho concepto se aplica dentro de una metodología de análisis internacionalmente aceptada por reguladores como idónea para revisar el comportamiento de la competencia en los mercados y poder identificar así cuales de ellos, ante la existencia de amenazas, son susceptibles de regulación ex ante, en la medida en que se utiliza para delimitar los horizontes geográficos y de producto de un mercado, respecto del cual se quiere analizar cómo se comporta la oferta y la demanda y, en general, cuáles son las condiciones de competencia. Es de resaltar que para cumplir con su función regulatoria, la CRT está en libertad de escoger las metodologías técnicas y operativas más recomendables en la disciplina regulatoria y en esa medida fue que se siguió la metodología de mercados relevantes, tal como se le informó al sector en numerosas ocasiones.
(…)
Se reitera nuevamente, que la posición dominante no es ilegal ni abusiva y que en ningún momento la CRT busca sancionar el comportamiento de un operador que legítimamente ha conseguido su participación en el mercado. Como se ha explicado detalladamente, el objetivo de la CRT se enmarca en su función de promover la competencia y evitar que se generen concentraciones de tal forma que pueda verse amenazado el derecho a la competencia, constitucionalmente protegido.
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Los criterios económicos para la determinación de posición dominante dominancia de un operador, corresponden a un grupo de indicadores que de manera conjunta conforman evidencia de que el operador fija condiciones económicas a sus usuarios de manera independiente a sus competidores. Los indicadores y su aplicación son específicos al mercado “Voz Saliente Móvil” a partir de las condiciones de competencia observadas en el mismo.
Los indicadores utilizados por la CRT para la determinación de dominancia en el mercado “Voz Saliente Móvil”, son los siguientes:
- Tamaño Relativo: El tamaño relativo del operador en el mercado, calculado a partir de su participación en términos de usuarios, tráfico e ingresos, se utiliza con el fin de evaluar la posición de COMCEL en el mercado. Estos indicadores no son determinantes de las condiciones de competencia per se, por lo que a su vez se estudia su evolución en el tiempo y su tendencia.
- Tamaño Absoluto: El tamaño absoluto del mercado, y en particular de COMCEL, se estudia con el fin de analizar consideraciones de economías de escala que implican menores costos por minuto en los que incurre el operador y sus efectos sobre los precios finales y condiciones de competencia en el mercado.
- Competitividad de precios a nivel internacional: Cuando los precios en un mercado son asimilables a de los de un mercado en competencia, es posible afirmar que hay cierta competencia en dicho mercado. Sin embargo, una mayor distancia es indicativo de un mercado con problemas de competencia.
- Barreras a la entrada: Se examinan los factores que inciden en la limitación a la entrada de un nuevo operador en el mercado en el corto o mediano plazo, el cual pueda ejercer una presión competitiva en el mercado. Estas barreras pueden ser de tipo tecnológicas, económicas, legales o administrativas.
- Fallas de mercado: Las fallas de mercados tales como las externalidades de red pueden tener implicaciones en las decisiones de afiliación de los usuarios, y esto a su vez, genera efectos sobre la competencia en el mismo. Se estudian los efectos que tiene para la competencia que un usuario perciba beneficios adicionales por suscribirse a una u otra red.
- Conducta de la firma: Se analizará la incidencia del comportamiento de COMCEL sobre las decisiones en el mercado tiene consecuencias sobre las decisiones de los usuarios., las cuales pueden tener efectos sobre la competencia. Para esto se estudiará el diferencial de precios, la tasa de desafiliación de los usuarios, y los descuentos por lealtad y demás promociones.
(…)
Con fundamento en la evidencia expuesta en la propuesta regulatoria publicada el 26 de diciembre de 2008, de acuerdo con la cual COMCEL posiblemente tenía posición dominante en el mercado relevante, susceptible de regulación ex ante, denominado “Voz saliente móvil”, las pruebas remitidas por COMCEL para desvirtuar los hallazgos de la CRT, así como la aplicación de la metodología descrita en este numeral la CRT constata con fundamento en los factores que se describen a continuación que COMCEL tiene posición dominante en dicho mercado:
1. Existencia de barreras a la entrada que reducen la competencia en el mercado voz saliente móvil.
2. El tamaño absoluto y relativo de COMCEL que tiene implicaciones sobre la estructura de costos y la magnitud de las externalidades de red.
3. Las Externalidades de red y efectos club que incrementan los costos de cambio de los usuarios.
4. La diferenciación de tarifas on/net y off/net acentúa las externalidades de red.
5. La capacidad de distanciarse de sus competidores que le permite fijar tarifas por encima de estos.
6. Los efectos de externalidad de red y efectos club que han logrado que COMCEL no se vea afectado por las políticas comerciales de sus competidores y, por lo tanto, por sí mismo pueda determinar las condiciones de mercado para sus usuarios, al margen de lo que hagan los demás competidores en el mismo.
| Tema: | Análisis de Competencia |
| Subtema: | Mercados relevantes |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
(…)
En todo caso debe anticiparse que el análisis adelantado por la CRT para definir los mercados relevantes de telecomunicaciones y establecer la posición de dominio de los operadores respecto de los mismos, no se ha basado de manera exclusiva en la participación de los operadores en el mercado, sino que por el contrario ha aplicado metodologías de reconocido valor en el campo del Derecho de la Competencia.
En segundo lugar, es de aclarar que el concepto aplicado por la CRT para realizar este análisis partió de la definición contenida en el Decreto Ley 2153 de 1992, que es concordante con la expuesta en el Decreto 2870 de 2007, la cual está encaminada a demostrar que, además de la participación que ostenta el operador en un mercado determinado, debe tener la capacidad de determinar de manera directa o indirecta las condiciones de ese mercado, tal y como se analizará en el numeral 6 de esta resolución, donde también se revisa lo relativo a las tarifas en el mercado de “Voz saliente móvil”, así como el impacto de las mismas en relación con la posición de COMCEL en el mercado.
(…)
(…) la CRT considera que dada la evolución de la telefonía móvil, las variaciones a la baja en las elasticidades propias de este servicio estimadas en diferentes momentos (2003, 2005 y 2008) dan cuenta del cambio en las condiciones de mercado de la telefonía móvil a lo largo del tiempo, así como de las evidentes diferencias de metodología de cálculo de las mismas. No debe descontextualizarse este hecho, dado que las mediciones en la materia han sido llevadas a cabo en distintas etapas de madurez del mercado móvil y, por lo mismo, los resultados de los estudios desarrollados recogen características momento-específicas de la demanda por este servicio en el país.
De todas maneras es importante reiterar que, dentro del análisis desarrollado por la CRT (y en coherencia con la literatura económica recient
), la alta y creciente participación de mercado de COMCEL es una condición necesaria (pero no suficiente) para la constatación de la existencia de posición dominante en un mercado por parte del operador respectivo. En este sentido, y en respuesta a la afirmación de COMCEL sobre la unidimensionalidad de análisis, es importante resaltar que para el análisis del mercado se han tenido en cuenta, en complemento a las participaciones en el mercado (tamaño relativo), su tamaño absoluto, las barreras a la entrada y a la expansión del mercado, su conducta en el mismo y las fallas de mercado inherentes asociadas a las externalidades de redes. Más adelante se presenta el análisis contentivo de todos los diferentes aspectos que fueron considerados como evidencia de la constatación de la posición dominante de COMCEL.
| Tema: | Análisis de Competencia |
| Subtema: | Mercados relevantes/mercado producto/mercado geográfico |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
(…)
es de anotar que el análisis de la posición de COMCEL en el mercado “Voz saliente móvil” al que se hará referencia en el numeral 6 de este acto administrativo, fue precedido por la revisión integral del mercado de telecomunicaciones en su dimensión de producto y geográfica, de tal suerte que la CRT efectivamente al desarrollar la metodología económica y técnica para definir los mercados relevantes susceptibles de regulación ex ante, lo hizo atendiendo criterios de razonablidad, en la medida en que dicha clasificación fue producto de la evidencia empírica del comportamiento de la competencia en cada uno de los mercados. Así, únicamente en aquéllos mercados en los que se identificó la existencia de distorsiones competitivas, se propuso la intervención regulatoria ex ante, como manifestación de la intervención del Estado en la economía.
| Tema: | Tarifas |
| Subtema: | On/net - Off/net |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
(…)
En este sentido la CRT considera que los diferenciales entre tarifas on/net y off/net son característicos de mercados móviles dinámicos en los que las ofertas que promueven las llamadas on/net a través de precios bajos le permiten a los operadores de las redes móviles optimizar sus balances financieros.
De hecho, tanto desde la perspectiva teórica como práctica se evidencia que las ofertas on/net conducen a costos correspondientes a la capacidad adicional que sería necesaria para soportar el tráfico extra generado por dichas ofertas. De otra parte, las ofertas off/net conducen a pagos directos correspondientes a los cargos de acceso requeridos para terminar llamadas en las redes de otros operadores y también consideran los costos relativos a la originación de las llamadas en la red del operador dueño de la misma.
Así pues, en la medida en que el diferencial de tarifas on/net – off/net genera que la señal del costo interno para las llamadas on/net esté por debajo de la señal de costos externos para las llamadas off/net (el último siendo igual a la tasa de terminación móvil más el costo asociado a la originación de la llamada) existen incentivos para que cualquier operador móvil promueva las ofertas on/net.
Como consecuencia de lo anterior, tal y como lo señalan los documentos públicos mencionados anteriormente, los operadores con mayor participación de mercado pueden fortalecer la externalidad de red, de la cual se benefician (y por lo tanto podrán incrementar el atractivo de sus ofertas on/net) a través de dos mecanismos:
a) Originación de llamadas: cuando un consumidor hace una llamada a alguien que esta suscrito a la red más grande (lo cual sucede con elevada probabilidad, dependiendo de cómo el círculo de contactos de dicho usuario se distribuye entre los distintos operadores del mercado), dicho consumidor pagará un precio on/net si él también es suscriptor de la red de mayor tamaño o pagará un precio off/net en caso de que sea suscriptor de una red diferente. Manteniendo todo lo demás constante, la decisión más probable del usuario sería la de pertenecer a la red más grande debido a que la tarifa promedio de sus llamadas sería más económica en ese caso.
b) Terminación de llamadas: bajo el supuesto que el usuario deriva alguna utilidad por recibir llamadas y si el operador dueño de la red más grande carga un elevado precio off/net, entonces los consumidores están menos dispuestos a cursar llamadas dirigidas hacia las otras redes. Por lo tanto la valoración que hace un consumidor al hecho de pertenecer a la red más pequeña es reducida debido a que dicho usuario internalizar el efecto que en estas condiciones, menos personas tendrían incentivos a llamarlo.
A partir del análisis anterior, se pone en evidencia que un diferencial importante de tarifas on/net - off/net en cabeza del operador con mayor participación de mercado, coincide con un menor nivel de competencia en el mercado pues se facilita el aprovechamiento de las externalidades de red características de dicho operador.
En este contexto, las externalidades de red asociadas al tamaño del operador, representan una condición de mercado a favor del operador con mayor participación de mercado, por lo que el tamaño de COMCEL tiene más importancia de lo que el operador reconoce, en el mantenimiento de condiciones de competencia en el mercado.
En la industria de telecomunicaciones, las externalidades de red surgen cuando el usuario se beneficia por la presencia de un mayor número de usuarios en la misma red a la cual él pertenece. Así, en la medida en que hay una mayor cantidad de usuarios suscritos, el usuario percibe mayores beneficios. En consecuencia, los operadores con una elevada base de usuarios tienen una ventaja automática sobre los operadores con una base de usuarios menos importante.
(…)
Es así como frente a elevadas tarifas off/net del operador de mayor tamaño, un usuario suscrito a dicha red tiene pocos incentivos a cambiarse pese a que los operadores pequeños ofrezcan planes comerciales con menores tarifas (on/net y off/net), por cuanto si lo hace, la cantidad de llamadas que recibiría perteneciendo a una red diferente será mucho menor.
En este sentido, más adelante se muestra que la posibilidad para COMCEL de extraer altas rentas, considerablemente superiores a las de sus competidores en el mercado, e incluso superiores a las de su matriz en América Latina, unido a un impacto nulo en su rentabilidad frente a la reducción en los márgenes de sus competidores (evidencia de costosos esfuerzos comerciales) constituye evidencia contundente para afirmar que los efectos de externalidad de red y efectos club han logrado que COMCEL minimice los efectos de las políticas comerciales de sus competidores logrando actuar en el mercado al margen de lo que hagan los demás.
(…)
Por otra parte, el incremento de tarifas off/net por parte de COMCEL no tendría una respuesta de sus usuarios por cuanto las llamadas que recibiría en caso de migrar a un operador en el mercado serían más costosas y, por lo tanto, serían de una menor cantidad que si perteneciera a la red más grande.
En este sentido, existe evidencia en el mercado que COMCEL ha sostenido niveles de tarifas off/net por encima de las de sus competidores (ver gráficas 17) y ésto no ha representado una salida masiva de usuarios que exija de COMCEL una reducción de precios (ver gráfica 14). Si bien es cierto que dicho operador mantiene el ARPM más bajo, este se ha alimentado de tarifas on/net más bajas y promociones limitadas a tráfico on/net y, por lo tanto, utiliza su posición en el mercado para hacer más difícil una potencial salida de sus usuarios (si un usuario cambia de operador el 66% de los usuarios en el mercado percibirían una tarifa off/net considerablemente más alta que la on/net para llamarlo) y por lo tanto, el usuario que valora la utilidad que le genera la recepción de llamadas, desistiría del cambio.
Es así como, aún cuando es cierto que la sustituibilidad por el lado de la oferta es un factor determinante al momento de evaluar la competencia en un mercado, en el contexto antes descrito pierde relevancia y tienen más consecuencias en el mercado las fallas que se presentan en el mismo.
Gráfica <SEQ>. Abonados Desactivados como parte del Total de Abonados
Fuente: Ministerio de Comunicaciones y Cálculos CRT.
(…)
En cuanto al argumento de COMCEL referente a que la diferencia de tarifas on/net y off/net son resultado de la competencia, debe precisarse en primer término que en ningún momento la CRT ha manifestado que no sea así, toda vez que todos los operadores móviles con base en practicas comerciales ampliamente aceptadas, diferencian el precio de las llamadas on/net y off/net y en principio no es malo e incluso puede ser bueno para el mercado y los usuarios. El problema no se origina en que se realice dicha diferenciación, sino que el diferencial puede favorecer más al operador con mayor participación en el mercado, por lo tanto, generar una asimetría en las condiciones de competencia cuyo desenlace puede ser la concentración futura del mercado, tal y como se ha venido exponiendo y se analizará en detalle más adelante.
Adicionalmente, tal y como lo argumenta COMCEL, los planes de consumo que los operadores competidores móviles ofrecen a los consumidores podrían considerarse por lo general complejos, e incluyen entre otras alternativas que se adaptan al perfil de consumo de los usuarios, llamadas on/net y off/net, no obstante la CRT insiste nuevamente en que la diferenciación por sí misma no indica falta de competencia, y esto queda demostrado en que todos los operadores móviles lo hacen y lo incluyen en sus planes tarifarios, el asunto es que tal diferenciación acentúa y fortalece las externalidades de red de las cuales se beneficia el operador de mayor tamaño lo cual potencia su poder de mercado.
Ahora bien, frente a que la presencia de costos fijos da lugar a que los competidores adopten precios discriminatorios como lo manifiesta COMCEL, la CRT no considera que la diferenciación de precios per se considere un argumento para determinar la dominancia, sino que en lo que a externalidades de red se refiere, si un operador es considerablemente más grande que los otros, la probabilidad de concluir llamadas en el operador de mayor tamaño es mayor que en cualquier otro operador. De esta forma un usuario, ante un mismo vector de tarifas on/net/off-net va a esperar una factura menor si se suscribe al mayor operador, porque una proporción mayor de sus llamadas está cobijada por las tarifas on/net que son menores. El proceso es dinámico porque al contemplar esta externalidad en las decisiones de suscripción, cada vez se vinculan más usuarios al operador de mayor tamaño, con lo cual la externalidad se fortalece.
Para el caso particular de COMCEL, la tarifa off/net ofrecida por el mismo es la que más se aleja, en cada uno de los planes, del cargo de acceso, tal y como se muestra más adelante en la gráfica 19. La diferenciación entre las tarifas on/net y off/net se incrementa al considerar las promociones que COMCEL implementa exclusivamente para tráfico on net. En consecuencia, frente al argumento de COMCEL que la diferenciación de precios tiene sentido, dado que prefieren brindar a los usuarios más minutos por un mismo monto de dinero, la CRT aclara que tal y como se ahondará más adelante, un mercado en competencia se caracteriza por presentar disminuciones sostenidas de todos los precios por parte de los agentes que lo conforman, lo cual beneficia el bienestar del consumidor y que para el caso particular de COMCEL, la CRT nota que no sigue la misma tendencia que sus competidores en lo que respecta a las tarifas off net, lo que se corrobora más adelante en las gráficas 17 y 18. En este sentido, pese a todas las estrategias comerciales y de precios que utilizan sus competidores (incluidas ofertas comerciales que incluyen tarifas off net), este hecho parece no tener efecto sobre el comportamiento del operador de mayor tamaño.
Gráfica <SEQ>. Tarifas off-net vigentes a Dic-08 en comparación al Cargo de Acceso
Fuente: SIUST
Cálculos: CRT
(…)
Ahora bien, frente a las consideraciones relativas a que los servicios de llamadas on/net y off/net son parte de un mercado relevante más amplio y que el análisis de precios individuales carece de sentido, adicionalmente a que el mercado minorista móvil no puede ser segmentado, consideraciones expuestas por COMCEL, la CRT aclara que por definición las llamadas on/net y off/net hacen parte del mercado de voz saliente móvil y que en sus estudios identificó dicho mercado relevante, dentro del que se encuentran estas llamadas, en consecuencia la CRT no realizó un análisis de la gama de servicios móviles o análisis de servicios aislados. En este sentido, se hace pertinente indicar que la existencia de diferenciales de tarifas on/net off/net de ninguna manera significa que exista un mercado on/net y otro off/net. Precisamente, al existir un diferencial tarifario se corrobora que el mercado de voz saliente móvil es uno solo y que es precisamente la asimetría de estos precios en cabeza de un operador como COMCEL la que genera los problemas de competencia identificados en este mercado.
(…)
En cuanto a las afirmaciones de COMCEL relacionadas con el hecho que la presencia de tarifas On/net y Off/net evita que se dé el incentivo de colusión entre los competidores, siendo un indicador de que existe competencia (y no un indicador de su ausencia), la CRT reitera que, como se ahondará más adelante, el diferencial de precios per se no implica una práctica que limite la competencia, dado que todos los operadores del mercado con base en prácticas comerciales ampliamente aceptadas, diferencian el precio de las llamadas on/net y off/net. De esta manera, el problema no se origina en que hagan la diferenciación, sino que surge en cuanto a que el diferencial favorece más al operador de mayor tamaño y, por lo tanto, se genera una asimetría en las condiciones de competencia cuyo desenlace puede ser la concentración futura del mercado.
(...)
En un contexto de una única red de telecomunicaciones, el usuario se ve beneficiado por la presencia de otros usuarios en la misma, y en la medida en que hay una mayor cantidad de usuarios suscritos, el usuario percibe mayores beneficios. Esto se debe a que, por un lado, el usuario se beneficia de poder utilizar el servicio (hacer llamadas) y poder contactar a un mayor número de usuarios, y por el otro, a que hay un mayor número de personas que están en la capacidad de contactarse con él (recibir llamadas). En el contexto colombiano, donde se encuentran cuatro redes que prestan servicios móviles interconectadas entre sí, en principio sería de esperar que los usuarios se beneficiaran de la presencia de todos los otros usuarios suscritos a cada una de las redes.
En lo que a externalidades de red(4) se refiere, si un operador es considerablemente más grande que los otros, la probabilidad de concluir llamadas en el operador de mayor tamaño es mayor que en cualquier otro operador. De esta forma un usuario, ante un mismo vector de tarifas on-net/off-net va a esperar una factura menor si se suscribe al mayor operador porque una proporción mayor de sus llamadas está cobijada por las tarifas on/net que son menores. El proceso es dinámico porque al contemplar esta externalidad en las decisiones de suscripción, cada vez se vinculan más usuarios al operador de mayor tamaño, con lo cual la externalidad se fortalece.
Como se evidencia en las siguientes gráficas, COMCEL es el operador que más vincula usuarios por trimestre, con una tendencia al alza creciente a partir de marzo de 2008 en la vinculación neta usuarios.
Gráfica <SEQ>. Abonados Activados por Trimestre
Fuente: Ministerio de Comunicaciones
Gráfica <SEQ>. Vinculación Neta de Abonados (Activados menos Retirados)
Fuente: Ministerio de Comunicaciones
Cálculos: CRT
De las anteriores gráficas también se puede observar que con posterioridad a la expedición de la Resolución CRT 1763 de 2007, tanto TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A. como COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. revirtieron temporalmente (Dic-07 hasta Jun-08) la tendencia que traían desde el año 2005 de vincular cada vez menos usuarios, incluso perdiendo hasta el punto de perder usuarios (en los primeros trimestres del año 2007). La tendencia decreciente de vinculación de usuarios ésta que se empieza a repetir a partir del primer trimestre de 2008, y se consolida a partir del segundo trimestre del año 2008.
(…)
tanto desde la perspectiva teórica como práctica se evidencia que las ofertas on/net conducen a costos correspondientes a la capacidad adicional que sería necesaria para soportar el tráfico extra generado por dichas ofertas. De otra parte, las ofertas off/net conducen a pagos directos correspondientes a los cargos de acceso requeridos para terminar llamadas en las redes de otros operadores y también consideran los costos relativos a la originación de las llamadas en la red del operador dueño de la misma.
Así pues, en la medida en que el diferencial de tarifas on/net - off/net genera que la señal del costo interno para las llamadas on/net esté por debajo de la señal de costos externos para las llamadas off/net (el último siendo igual a la tasa de terminación móvil más el costo asociado a la originación de la llamada) existen incentivos para que cualquier operador móvil promueva las ofertas on/net.
Como consecuencia de lo anterior, tal y como lo señalan los documentos públicos mencionados anteriormente, los operadores con mayor participación de mercado pueden fortalecer la externalidad de red, de la cual se benefician (y por lo tanto podrán incrementar el atractivo de sus ofertas on/net) a través de dos mecanismos:
i) Originación de llamadas: cuando un consumidor hace una llamada a alguien que esta suscrito a la red más grande (lo cual sucede con elevada probabilidad, dependiendo de cómo el círculo de contactos de dicho usuario se distribuye entre los distintos operadores del mercado), dicho consumidor pagará un precio on/net si él también es suscriptor de la red de mayor tamaño o pagará un precio off/net en caso de que sea suscriptor de una red diferente. Manteniendo todo lo demás constante, la decisión más probable del usuario sería la de pertenecer a la red más grande debido a que la tarifa promedio de sus llamadas sería más económica en ese caso.
ii) Terminación de llamadas: bajo el supuesto que el usuario deriva alguna utilidad por recibir llamadas y si el operador dueño de la red más grande carga un elevado precio off/net, entonces los consumidores están menos dispuestos a cursar llamadas dirigidas hacia las otras redes. Por lo tanto la valoración que hace un consumidor al hecho de pertenecer a la red más pequeña es reducida debido a que dicho usuario internalizar el efecto que en estas condiciones, menos personas tendrían incentivos a llamarlo.
Con base en lo anterior, es importante aclarar dos cosas: (i) Todos los operadores del mercado, con base en practicas comerciales ampliamente aceptadas, diferencian el precio de las llamadas on/net y off/net; (ii) El problema no es que hagan la diferenciación, el problema es que el diferencial favorece más al operador de mayor tamaño y, por lo tanto, se genera una asimetría en las condiciones de competencia cuyo desenlace puede ser la concentración futura del mercado.
Una mayor concentración del mercado es perjudicial para la competencia en el mercado por cuanto reduce los incentivos de los operadores a ofrecer mayores beneficios a los usuarios (menores precios, mayor cantidad de servicios, mejor calidad de servicio), quien en definitiva es el más perjudicado.
Las implicaciones que tiene esto sobre el mercado móvil colombiano son evidentes. La participación mayoritaria de COMCEL en el mercado implica que la mayor cantidad de llamadas terminarán (y se originarán) en esta red. Ante precios diferenciales, los usuarios pagarán menos por hacer sus llamadas dentro de la red y, por lo tanto, cada vez más usuarios querrán pertenecer a dicha red. De otra parte, la diferenciación de precios también desestimula el tráfico desde la red de COMCEL hacia la red de sus competidores, fenómeno que exacerba la externalidad de red de COMCEL. Adicionalmente, dada la sensibilidad de los usuarios frente al precio de las llamadas entrantes, y el beneficio que perciben por cada una de estas, los usuarios preferirán pertenecer a la red que con mayor probabilidad va a originar esas llamadas, es decir, COMCEL.
(…)
Si bien es cierto que las tarifas de los operadores de TMC y PCS vigentes a diciembre de 2008 son inferiores a las ofrecidas con anterioridad a la expedición de la Resolución CRT 1763 de 2007(5), las reducciones de precios en las tarifas off/net de los operadores más pequeños son superiores a las de COMCEL. A continuación se presenta la variación en las tarifas off/net para una muestra representativa de planes organizadas por cargo básico(6).
Gráfica <SEQ>. Tarifas Vigentes Off/net antes y después de la Resolución CRT 1763 de 2007 por Operador
Fuente: SIUST
Fuente: SIUST
* Si bien se observa que la tarifa prepago de TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A es la más alta del mercado, de acuerdo a los comentarios realizados por el operador en carta con fecha de 23 de febrero de 2009 con motivo de comentarios realizados por COMCEL, la tarifa efectivamente percibida por el usuario es cercana a los $424 ya que tan solo el 10% del tráfico off/net paga $899 y las demás tarifas para tráfico off/net registradas se encuentran entre $199 y $599, todas inferiores que las de COMCEL.
Gráfica <SEQ>. Reducción (Incremento) Tarifas Off/net - Agosto de 2007 y Diciembre de 2008
Fuente: SIUST
De los anteriores gráficos se puede extraer información valiosa para los efectos del presente análisis. Por un lado, se observa lo positivo que fue para el mercado la reducción de cargos de acceso por su impacto en las tarifas finales off/net. Aunque en diferente proporción para todos los operadores, la reducción de cargos de acceso se tradujo en reducciones de precios off/net en ocasiones de la misma magnitud que dicha reducción. También se puede observar que en promedio el operador que más redujo la tarifa off/net fue COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P, seguido de TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A. Si en un momento inicial algún operador ofrece tarifas excesivamente competitivas, la reducción de tarifas de dicho operador, no necesariamente se reflejaría en una menor disminución de tarifas frente a sus competidores, sin embargo, ese no es el caso de COMCEL.
| Tema: | Cargos de Acceso |
| Subtema: | Entre redes móviles |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
(…)
Con respecto a la elasticidad de la demanda, COMCEL hace referencia permanentemente a estudios de elasticidad realizados por la CRT en el año 2005 y 2003. Al respecto es necesario hacer dos consideraciones. La primera, tal y como se dijo anteriormente, dada la evolución de la telefonía móvil, las variaciones a la baja en las elasticidades propias de este servicio estimadas en diferentes momentos (2003, 2005 y 2008) dan cuenta del cambio en las condiciones de mercado de la telefonía móvil a lo largo del tiempo. Así mismo, la estimación desarrollada en el año 2003, reflejaba un mercado con precios notablemente superiores a los actuales. De otra parte, las estimaciones del año 2005 se basan en un modelo sistémico orientado a identificar las relaciones de sustitución entre usuarios de telefonía fija, por cuanto la encuesta elaborada se limita a este tipo de usuarios, cuyo consumo es especialmente elástico al precio.
En complemento, y como bien ha señalado COMCEL, la reducción de precios de la telefonía móvil la ha hecho más comparable con el servicio de TPBC y, en general, el nivel de adopción al que ha llegado en la actualidad la ha convertido más en una necesidad que en un artículo de lujo como lo fue inicialmente. De esta manera, es totalmente factible que la elasticidad haya cambiado en el tiempo y ahora sea, como se encontró, más inelástica. En este sentido, en Milne (2006 se reportan elasticidades en línea con lo presentado por la CRT, por lo que también se encuentra de acuerdo con benchmark internacionales. Es importante hacer claridad que las estimaciones de 2008 obedecen a demandas marshallianas específicamente orientadas a la aplicación del Test del Monopolista Hipotético el cual se usa para definir el mercado relevante.
(…)
La reducción de cargos de acceso, en el caso concreto de COMCEL, le ha permitido percibir una mayor rentabilidad por minuto cursado (tarifa off/net menos cargo de acceso) que los demás operadores. Como se observa en el Gráfica 19, la reducción de tarifas como consecuencia de la reducción de cargos de acceso ha hecho que COMCEL incremente su rentabilidad por minuto frente a la percibida en agosto de 2007, y que conduce a que sea este operador el que más ha explotado la reducción de cargos de acceso a su favor. Esto quiere decir que hoy COMCEL presenta cierta independencia para la fijación de la tarifa off/net en relación con el cargo de acceso, y de hecho ha salido muy beneficiado de la reducción de cargos de acceso por cuanto cada minuto es más rentable que antes, dada su menor reacción en la reducción de las tarifas a los usuarios.
Gráfica <SEQ>. Tarifas off-net vigentes a Dic-08 en comparación al Cargo de Acceso
Fuente: SIUST
Cálculos: CRT
Adicional a las tarifas ofrecidas, es importante tener en cuenta que COMCEL, como los demás operadores, ha implementado promociones que reducen el valor por minuto efectivo percibido por los usuarios. Sin embargo, este operador en particular ha diseñado sus promociones para incluir únicamente minutos on/net dentro de las mismas. El resultado de este tipo de estrategias comerciales es que los usuarios no comparan la tarifas on/net y off/net de los planes ofrecidos por COMCEL sino que comparan un minuto en promoción de COMCEL (así la oferta contemple una cantidad limitada de minutos) contra los minutos off/net. El diferencial que observan los usuarios, por lo tanto, es considerablemente mayor.
| Tema: | Análisis de Competencia |
| Subtema: | Precios |
Resolución No. 2062 del 27/02/2009 “Por la cual se constata la posición dominante de COMCEL S.A. en el mercado relevante de telecomunicaciones denominado "Voz saliente móvil".
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En primer término, debe señalarse que para la CRT es claro que se ha dado un importante dinamismo en el mercado móvil a nivel de precios, pero este no es el único escenario a analizar. La reducción de los ingresos promedio por minuto es innegable, tanto para COMCEL como para los demás operadores del mercado relevante susceptible de regulación ex ante denominado “voz saliente móvil”. Tal y como se expuso anteriormente, dicha disminución no obedece exclusivamente a las decisiones del operador sino que dicho fenómeno es natural en una industria que está en la etapa empinada de la curva de difusión tecnológica, basada en el segmento de prepago, situación que sesga el tráfico hacia las llamadas entrantes. Este fenómeno tecnológico y económico favorece mayoritariamente a COMCEL.
De otro lado, también es cierto que este indicador puede encontrarse afectado por tráfico adicional que de por sí el usuario tiene derecho a acceder a precio cero, como es el tiempo al aire para servicio al cliente. Sin embargo, para hacer la comparación internacional, COMCEL no demuestra un cálculo de tarifas promedio sobre la distribución de los usuarios por plan y, por lo tanto, compara un valor subestimado con referentes internacionales, estudió que contrasta considerablemente con los estudios realizados por la UIT a partir de canastas de la OECD. En tal sentido la similitud o diferencia de los precios en un mercado particular frente a precios que puedan ser consideradores competitivos puede ser un indicativo de los niveles de competencia en dicho mercado. COMCEL argumenta, citando un estudio realizado por Merrill Lynch(9), que los precios para la telefonía móvil en Colombia son inferiores a los de la mayoría de países de la OECD, considerados como competitivos, y por lo tanto el mercado móvil colombiano tiene un nivel suficiente de competencia. Sin embargo, el estudio citado por el operador contrasta considerablemente con un documento recientemente publicado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones(10)- en el que Colombia se encuentra en el puesto 85 (entre 154) en el escalafón de precios de las tecnologías de la información y las comunicaciones como proporción del ingreso nacional bruto per cápita, el cual incluye canastas de precios de servicios de telefonía fija, telefonía móvil y acceso a Internet de banda ancha.
Tomando en cuenta únicamente la canasta asociada a los servicios de telefonía móvil, Colombia se encuentra en el puesto 86. Si se hace una comparación de Colombia frente a países de Centro y Sur América, el país se encuentra por encima del promedio, tal como se observa en las gráficas 10 y 11.
Gráfica <SEQ>. Canasta de Precios para Telefonía Móvil como parte del Ingreso Bruto per capita para Centro y Sur América
Fuente: “Measuring the Information Society – The ICT Development Index”- ITU 2009
Realización: CRT
Si se toman en cuenta los resultados para la serie de países expuesta por COMCEL en sus comentarios, se observa una mayor distancia entre los países con precios competitivos y los precios en Colombia.
Gráfica <SEQ>. Canasta de Precios para Telefonía Móvil como parte del Ingreso Bruto per capita
Fuente: “Measuring the Information Society – The ICT Development Index”- ITU 2009
Realización: CRT
La diferencia en los dos estudios se puede deber, principalmente a que el ingreso disponible per capita en Colombia frente a los países desarrollados a los que hace referencia el operador es considerablemente inferior, y por lo tanto los precios a los que se hace referencia son relativamente más caros para los colombianos que para los residentes en dichos países. En este sentido, la información relevante para una comparación internacional no son los precios absolutos sino los precios ajustados por el poder adquisitivo de cada país.
Aun cuando se reconoce que el tamaño del operador en el mercado es una condición necesaria más no suficiente para determinar la posición dominante en el mismo, también es necesario recordar que la disminución de precios no es una condición suficiente para considerar que un mercado presenta niveles adecuados de competencia. Es importante destacar en este punto que la reducción de precios (tarifas) es un fenómeno que en industrias como la de telecomunicaciones se encuentra profundamente ligado al aumento de la penetración del servicio, de tal suerte que dicho factor permite alcanzar mayores economías de escala que permiten menores precios y a la inclusión marginal de los clientes con menores disposiciones a pagar (individuos con menores ingresos). Más adelante se presenta un mayor detalle sobre este aspecto.
Adicionalmente, el objetivo de la Comisión es fomentar un adecuado nivel de competencia en el mercado que se traduzca en mayores beneficios para todos los usuarios. Esto implica necesariamente analizar situaciones en las cuales una participación de mercado pueda crecer a niveles cercanos al monopolio. Si dicho objetivo se ve amenazado, la CRT debe intervenir en el mercado en aras de promover la competencia en el mismo, por lo que una mayor concentración en el mercado a favor de COMCEL, como ha venido ocurriendo, es motivo de legítima preocupación, si bien se reconoce que se han presentado avances importantes en esta materia dentro del ambiente de competencia imperfecta que se ha observado en el mercado voz saliente móvil.
Como se ha resaltado anteriormente, la CRT no desconoce que los precios del mercado voz saliente móvil hayan disminuido constantemente, tanto los de COMCEL como los de los demás operadores. Sin embargo, también es necesario tener en cuenta que en el mercado existe un operador que mantiene una participación considerablemente superior al 50%, que su participación es de más del doble que su seguidor inmediato, y que la tendencia alcista de su participación persiste.
(…)
Frente al argumento de COMCEL de la reducción sostenida de sus precios, debe tenerse en cuenta que la reducción de los mismos por sí sola no es señal de competencia vigorosa. Tal y como lo indica la teoría económica, en industrias que se caracterizan por presentar grandes costos fijos y hundidos, el costo marginal de proveer bienes y servicios se acerca a cero, en tanto que el costo medio se hace decreciente con el nivel de producción. En este sentido COMCEL explota economías de escala las cuales están asociadas a la reducción de costos unitarios de largo plazo a medida que se amplía la escala de producción, fenómeno que posibilita una reducción de los precios en la misma medida. Esta situación se puede evidenciar más adelante en la gráfica 4. Unido a lo anterior, los suscriptores marginales captados por la empresa son abonados mayoritariamente bajo la modalidad prepago y de menor nivel de ingresos que el promedio. Estos dos factores contribuyen a la baja en los precios aún en presencia de débil competencia, tal como se discutirá más adelante.
Gráfica <SEQ>. Economías de Escala para la Telefonía Móvil
Fuente: Económica Consultores
Si se considera el efecto sobre el bienestar del consumidor, es motivo de legítima preocupación para el regulador que a largo plazo el mercado se encuentre concentrado en un sólo operador, dado que el interés regulatorio es el de promover la competencia y, por ende, el bienestar social que incluye a los consumidores y proveedores de servicios.
Ahora bien, aunque el ARPM de COMCEL ha venido cayendo en el tiempo, también es cierto que por su mayor tamaño en el mercado, presenta ventajas de tipo económico con respecto a los otros operadores y a potenciales entrantes. El volumen de tráfico y suscriptores le permiten a COMCEL explotar economías de escala que, como se mencionó anteriormente, están asociadas a la reducción de costos medios de largo plazo a medida que se amplía la escala de producción, fenómeno que posibilita una reducción de los precios.
(…)
Así mismo, las mayores economías de escala del operador (con mayor participación en el mercado), que le permite ofrecer precios más competitivos y que, por lo tanto, restringe los posibles ingresos que percibiría un operador entrante, representa a su vez una barrera a la entrada. Para que un operador entrante pueda competir en el mercado requiere de la posibilidad de adquirir usuarios a una gran velocidad con el fin de obtener las economías de escala de los operadores establecidos. Esto representa un mayor problema en un mercado donde a diciembre de 2008 la penetración es del 92.5%(11) y la cantidad de usuarios que falta por suscribirse es marginal en comparación a la cantidad de usuarios que ya hay suscritos a alguna de las redes. Sin embargo, las externalidades de red, acentuadas por el diferencial de precios on/net y off/net, incrementan los costos de cambio de los usuarios y limita la posibilidad de que un operador nuevo atraiga usuarios provenientes de los otros operadores establecidos en el mercado, por lo que esto también constituye una barrera a la entrada para operadores entrantes.(12)
(…)
Con respecto a la elevación unilateral del precio a la que hace referencia COMCEL en sus argumentos, la CRT considera pertinente señalar que, en primera instancia, si se diera dicho incremento, los usuarios potencialmente no irían a consumir servicios sustitutos de los competidores, pues tal y como se explicará más adelante, COMCEL disfruta de externalidades de red que unidas al efecto comunidad o “efecto club”, hace que aún ante incrementos en los precios, los usuarios prefieran quedarse en la red más grande, pues los usuarios de los servicios de telecomunicaciones no asignan la misma probabilidad de llamar a cualquier usuario, sino que con una mayor probabilidad van a llamar a sus conocidos (amigos y familia en términos de mercadeo).
Lo anterior, conlleva a que al realizar llamadas por un menor valor dentro de la misma red, los integrantes del club preferirán simultáneamente pertenecer a la misma. Por un lado, esto les permite realizar más llamadas a un menor precio y, por el otro, es más barato para los usuarios que pertenecen a su club comunicarse con él, por lo que recibe más llamadas. Está dinámica tiene implicaciones sobre el costo de cambio de los usuarios.
| Normatividad asociada: | Resolución CRC 2152 del 09 de julio de 2009 |
| Nota: | Para consultar la resolución 2062 de 2009, puede acceder al siguiente vínculo RES 2062/2009 |
NOTA FINAL
(1) Artículos 3, 4 y 12 del Decreto Ley 1900 de 1990. Artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994. Artículo 15 de la Ley 555 de 2000. Artículo 37 Decreto 1130 de 1999.
(2) Con excepción de los servicios de televisión, radio difusión sonora y servicios especiales.
(3) Entre otras, sentencia C-1162 de 2000.
(4) Diario Oficial de las Comunidades Europeas (2002): Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas. Hou, Liyang. “SMP vs. Dominance: Divergence out of Convergence” PhD Progress Report, Faculty of Law, KULeuven. Noviembre 2007.
Hou, Liyang. “SMP vs. Dominance: Divergence out of Convergence” PhD Progress Report, Faculty of Law, KULeuven. Noviembre 2007.
(5) Hou, Liyang. “SMP vs. Dominance: Divergence out of Convergence” PhD Progress Report, Faculty of Law, KULeuven. Noviembre 2007.
(6) Se entiende por externalidad de red el cambio en el beneficio, o excedente, que un agente deriva de un bien cuando cambia el número de otros agentes que consumen el mismo tipo de bien o al menos uno compatible. Oz Shy. The Economics of Network Industries. Cambridge University Press, 2001.
(7) Con la expedición de esta resolución se generó una disminución en el valor de los cargos de acceso que debe remunerarse los operadores móviles cuando se interconectan entre si, de $250 a $123.74.
Los rangos de planes se estudian variando desde planes prepago (cargo básico 0) hasta cargo básico de $180.000. En total seis grupos.
(8) Milne, Claire. “Telecoms demand: measures for improving affordability in developing countries”. Media@LSE Department of Media and Communications. January 2006.
(9) Merrill Lynch. Global Wireless Matrix, 2Q 2008.
(10) ITU. “Measuring the Information Society - The ICT Development Index”. 2009 Tabla 6.1: ICT Price Basket 2008
(11) Fuente: DANE y Ministerio de Comunicaciones (último trimestre de 2008).
(12) En presencia de externalidades de red, el usuario se ve beneficiado por la presencia de otros usuarios en la misma red de telecomunicaciones a la cual él pertenece, y en la medida en que hay una mayor cantidad de usuarios suscritos, el usuario percibe mayores beneficios. Esto se debe a que, por un lado, el usuario se beneficia de poder utilizar el servicio (hacer llamadas) y poder contactar a un mayor número de usuarios, y por el otro, a que hay un mayor número de personas que están en la capacidad de contactarse con él (recibir llamadas). Las externalidades de red efectivamente tienen un efecto sobre los costos de cambio de los usuarios y, por lo tanto, el operador tiene poder de mercado sobre los mismos. En este sentido, las elevadas tarifas off/net del operador más grande generan costos de cambio endógenos y por lo tanto reducen la competencia entre las redes. Estos costos de cambio surgen en la medida en que los usuarios valoran no solo el hecho de hacer llamadas sino también de recibirlas. Frente a elevadas tarifas off/net del operador de mayor tamaño, un usuario suscrito a dicha red tiene pocos incentivos a cambiarse pese a que los operadores pequeños ofrezcan planes comerciales con menores tarifas (on/net y off/net), por cuanto si lo hace, la cantidad de llamadas que recibiría perteneciendo a una red diferente será mucho menor: probabilísticamente, la mayor cantidad de llamadas originadas en la red de COMCEL terminarían en la misma red, y dado que es el operador con mayor cantidad de usuarios (la cuota de mercado de COMCEL en términos de abonados es del 66% para el cuarto trimestre de 2008) buena parte de los contactos frecuentes del usuario que eventualmente migrase desde COMCEL hacia alguno de los otros operadores, permanecerán suscritos al operador de mayor tamaño.
