LÍNEA DECISIONAL CRC RESOLUCIÓN 8139 DE 2026
Tema: Esquemas de conexión para la provisión de contenidos y aplicaciones a través de SMS.
Subtema: Regulación general.
Resolución CRC 8139 del 11/02/2026 “Por la cual se resuelve la solicitud de solución de controversias presentada por HABLAME COLOMBIA S.A. E.S.P. en contra de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. BIC”
(…)
3.2.1. La regulación general en materia de esquemas de conexión para la provisión de contenidos y aplicaciones a través de SMS - aplicación del principio de trato no discriminatorio
Para efectos de resolver la controversia planteada, resulta necesario examinar el marco normativo general aplicable a las relaciones de acceso entre Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones (PRST) y Proveedores de Contenidos y Aplicaciones (PCA), en particular en lo relacionado con la provisión de servicios de mensajería corta (SMS) y las condiciones técnicas asociadas a dicha relación.
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019, corresponde a la CRC promover la eficiencia en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, así como garantizar condiciones de acceso transparentes, no discriminatorias y orientadas a la competencia, cuando a ello haya lugar. En particular, el artículo 50 de la Ley 1341 de 2009 establece que los proveedores de redes y servicios deben permitir el acceso a sus redes en condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias, de conformidad con la regulación que expida la CRC.
En desarrollo de dicho mandato legal, la Resolución CRC 5050 de 2016 compiló el régimen general de redes y servicios de telecomunicaciones, lo que incluye las disposiciones aplicables a las relaciones de acceso y uso de redes entre agentes del sector.
Vale aclarar preliminarmente que, del análisis de la regulación vigente, se advierte que no existe una disposición expresa que imponga el uso de un tipo específico de medio de transmisión -tal como enlaces dedicados punto a punto o esquemas de VPN- para la implementación de accesos asociados a la provisión de servicios de mensajería de texto mediante protocolos de señalización de datos, como SMPP. Como lo reconocen las partes, la CRC ha precisado a través de un concepto emitido en ejercicio de su función orientadora, que para las conexiones de mensajería basadas en protocolos de datos no resulta obligatorio el uso de canales dedicados punto a punto, sin que ello implique, a su vez, la imposición regulatoria de esquemas alternativos como VPN, por lo que la definición concreta de la topología de acceso queda sujeta, en principio, a los acuerdos que celebren las partes, siempre que estos se ajusten a la regulación vigente y a sus principios orientadores.
Agréguese que del marco normativo general se desprende que la regulación vigente no prohíbe ni impone un esquema técnico particular para la implementación de accesos de mensajería SMS entre PRST y PCA, sino que establece principios y obligaciones de resultado que deben ser observados por las partes, y cuya concreción técnica puede variar en función de las condiciones pactadas, siempre que se respeten los principios de trato no discriminatorio, transparencia y eficiencia. De cualquier manera, la regulación exige que las relaciones de acceso garanticen, como resultado, condiciones adecuadas de calidad, disponibilidad, integridad y seguridad del servicio, conforme a lo dispuesto, entre otros, en el numeral 4.2.2.1.4 del artículo 4.2.2.1. de la Resolución CRC 5050 de 2016[4].
Con todo, la ausencia de una disposición que consagre el deber específico de implementar un determinado esquema no trae consigo la imposibilidad de que este regulador, en aplicación de los principios que rigen el acceso, uso y/o la interconexión, reconozca la posibilidad de que alguno de tales esquemas sea utilizado en una determinada relación. De ahí que, por haber sido invocado por HABLAME, para resolver el asunto en controversia haya lugar a abordar el contenido y alcance del principio de trato no discriminatorio, en los siguientes términos:
El análisis del alcance del principio de trato no discriminatorio con acceso igual - cargo igual presupone primero entender la dimensión del principio-derecho de igualdad. Al respecto, el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia establece lo siguiente:
«ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan» (SNFT).
La Corte Constitucional ha sostenido de manera pacífica que el principio de igualdad establecido en el artículo precitado tiene dos dimensiones, en los siguientes términos:
«En su dimensión formal (art. 13.1 de la CP), el principio de igualdad implica que el Estado debe otorgar a los individuos un trato igual “ante la ley” y “en la ley”. Esto quiere decir que la ley debe ser aplicada “de forma universal, para todos los destinatarios de la clase cobijada por la norma, en presencia del respectivo supuesto de hecho”. En su dimensión material (arts. 13.2 y 13.3 de la CP), el principio de igualdad obliga al Estado a promover las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva»[5].
La misma Corporación ha precisado en su jurisprudencia que la igualdad es un concepto de «carácter relacional», ya que su aplicación implica la comparación entre personas, grupos de personas o supuestos, con base en un determinado criterio de comparación. En consecuencia, los escenarios de igualdad o desigualdad entre las personas o los supuestos «no son nunca absolutas sino siempre parciales, esto es, desigualdades o igualdades desde cierto punto de vista»[6]. En esa línea, en reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional recordó que del principio de igualdad se derivan cuatro mandatos que se aplican conforme a las diferencias o similitudes relativas que, en relación con determinado ámbito de aplicación normativa, existan entre los grupos de sujetos, así:
«Estos mandatos son: (i) el mandato de trato idéntico a destinatarios que “se encuentren en circunstancias idénticas”; (ii) el mandato de trato diferente a destinatarios “cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común”; (iii) el mandato de trato similar a destinatarios “cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias"-y, por último, (iv) el mandato de trato diferenciado relativo a destinatarios que "se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes»[7].
Es importante advertir en este punto que, de tiempo atrás, la Corte Constitucional ha sostenido que los mandatos, obligaciones, cargas y prohibiciones que se desprenden del principio de igualdad también son exigibles a los particulares y no solo al Estado. La mencionada Corporación ha concluido lo siguiente:
«La Corte ha determinado que la igualdad es un concepto multidimensional pues es reconocido como un principio, un derecho fundamental y una garantía. De esta manera, la igualdad puede entenderse a partir de tres dimensiones: (...), iii) la prohibición de discriminación que implica que el Estado y los particulares no puedan aplicar un trato diferente a partir de criterios sospechosos construidos con fundamento en razones de sexo, raza, origen étnico, identidad de género, religión y opinión política, entre otras»[8] (SNFT).
De manera que estos mandatos, que se desprenden del principio de igualdad y de la prohibición de discriminación, y que deben ser cumplidos por el Estado y los particulares, encuentran un desarrollo normativo específico en materia de acceso, uso e interconexión por cuenta del principio de trato no discriminatorio con cargo igual acceso igual, tanto a nivel comunitario como en la legislación y regulación nacional.
A nivel comunitario, la Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCAN) expidió la Resolución 432 de 2000, «Normas Comunes sobre Interconexión»[9]. Esta resolución fue expedida por la SGCAN en virtud del artículo 3o literales g) primer párrafo y f) segundo párrafo, el Capítulo XI del Acuerdo de Cartagena y las Decisiones 439, 440 y 462 de la Comisión de la Comunidad Andina. En concreto, los artículos 6o y 7o de la Resolución 432 de 2000 reflejan un primer acercamiento al principio de igualdad y prohibición de discriminación en las relaciones de acceso, en los siguientes términos:
«ARTÍCULO 6o. Está prohibido a los operadores de redes públicas de telecomunicaciones incurrir en prácticas discriminatorias a otros operadores, que busquen o pretendan favorecer a éstos o a sí mismos, en detrimento de cualesquiera de los otros agentes que operan en el mercado de telecomunicaciones.
ARTÍCULO 7o. Los operadores de redes públicas de telecomunicaciones están obligados a interconectar sus redes o servicios y permitir el acceso a dichas redes, en condiciones equivalentes para todos los operadores que lo soliciten» (SNFT).
De los citados artículos se desprende la obligación en cabeza de unos operadores de permitir el acceso a sus redes a otros operadores, en condiciones equivalentes para todos los solicitantes. Además, de manera expresa se prohíben las prácticas discriminatorias en detrimento de los agentes que operan en el mercado.
La legislación y regulación nacional también han hecho lo propio en materia de la consagración de los principios objeto de estudio. En particular, el numeral 1o del artículo 50 de la Ley 1341 de 2009 establece lo siguiente:
«ARTÍCULO 50. PRINCIPIOS DEL ACCESO, USO E INTERCONEXIÓN. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán permitir la interconexión de sus redes y el acceso y uso a sus instalaciones esenciales a cualquier otro proveedor que lo solicite, de acuerdo con los términos y condiciones establecidos por la Comisión de Regulación de Comunicaciones, para asegurar los siguientes objetivos:
1. Trato no discriminatorio; con cargo igual acceso igual.
(...)
PARÁGRAFO. Las contravenciones a lo dispuesto en este artículo serán sancionadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. En particular, se sancionará el incumplimiento de la orden de interconexión declarada en el acto administrativo de fijación de condiciones provisionales o definitivas de acceso, uso e interconexión, así como aquellos de imposición de servidumbre provisional o definitiva de acceso, uso e interconexión.
(...)».
De conformidad con lo dispuesto en el precitado artículo 50 de la Ley 1341 de 2009, el régimen de acceso, uso e interconexión se rige, entre otros, por el principio de trato no discriminatorio, con cargo igual acceso igual, según el cual los proveedores de redes y servicios de comunicaciones deberán ofrecer a otros proveedores condiciones de acceso comparables a las que se otorgan a sí mismos o a terceros, en circunstancias equivalentes. Además, este principio tiene tal relevancia para la legislación colombiana, que su contravención podrá ser sancionada por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Este principio fue desarrollado por la Comisión en el numeral 4.1.1.3.2 del artículo 4.1.1.3 de la Resolución CRC 5050 de 2016, el cual dispone lo siguiente:
«ARTÍCULO 4.1.1.3. PRINCIPIOS Y OBLIGACIONES DEL ACCESO Y DE LA INTERCONEXIÓN. El acceso y la interconexión de las redes de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones se regirán conforme a los siguientes principios y obligaciones:
(...)
4.1.1.3.2. Trato no discriminatorio con Acceso Igual - Cargo Igual. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán dar igual trato a todos los proveedores y no podrán otorgar condiciones menos favorables que las que se otorgan a sí mismos o a algún otro proveedor. Las condiciones de acceso e interconexión no deben ser menos favorables que las que utilice para sí mismo dicho proveedor o a las ofrecidas a otros proveedores que se encuentren en las mismas circunstancias técnicas de acceso e interconexión y a las que otorgan a empresas matrices, subordinadas, subordinadas de las matrices o empresas en las que sea socio el proveedor correspondiente o a las que utilice para sí mismo dicho proveedor.
Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán otorgar iguales ó similares condiciones de remuneración de su red, cuando de por medio se presentan condiciones de acceso e interconexión similares.
(...)»(SNFT)
El inciso primero del numeral 4.1.1.3.2 del artículo 4.1.1.3 de la Resolución CRC 5050 de 2016 es categórico: esta disposición establece que los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán dar igual trato a todos los proveedores y no podrán otorgar condiciones menos favorables que las que se otorgan a sí mismos o a algún otro proveedor, en condiciones similares de acceso y uso de infraestructura, salvo que exista una justificación objetiva que respalde el trato diferenciado. En otras palabras, del referido inciso precitado se desprende que las condiciones de acceso no pueden ser menos favorables a las ofrecidas a otros proveedores que se encuentren en las mismas circunstancias técnicas de acceso.
La CRC ha precisado en varias decisiones previas, tales como las resoluciones CRC 5998 de 2020[10], 6277 de 2021[11] y 6335 de 2021[12], que el examen de trato no discriminatorio implica verificar, en cada caso concreto: (i) la existencia de situaciones comparables entre los agentes involucrados, y (ii) si las eventuales diferencias de trato responden a criterios objetivos, como diferencias en las condiciones técnicas, de calidad, de costos o a mandatos regulatorios específicos, en cuyo caso el trato diferenciado puede resultar compatible con el principio de igualdad.
3.2.2. Evolución tecnológica de los esquemas de transmisión en relaciones de acceso
Es menester recordar, en primera medida, que dentro de los principios orientadores de la política pública en materia de telecomunicaciones se encuentra, en particular, el principio de uso eficiente de la infraestructura y de los recursos escasos consagrado en la Ley 1341 de 2009[13]. Este principio promueve el despliegue y aprovechamiento óptimo de la infraestructura existente, siempre que se garantice la factibilidad técnica, no se degrade la calidad del servicio ni se afecte la prestación de los servicios propios o de terceros. No en vano es obligación del Estado garantizar el uso eficiente de la infraestructura y de los recursos escasos[14], así como la libre adopción de tecnologías[15].
Sobre esa base, es importante advertir que la evolución de las redes y sistemas de telecomunicaciones en los últimos años se ha caracterizado por un proceso progresivo de convergencia hacia arquitecturas basadas en IP, virtualización de funciones de red y adopción de mecanismos lógicos de segmentación y control del tráfico, en donde las arquitecturas tradicionalmente soportadas en enlaces físicos dedicados han ido dando paso, de manera gradual, a esquemas que privilegian el uso compartido y eficiente de la infraestructura. Esta evolución no responde únicamente a consideraciones de costo, sino a la necesidad de contar con soluciones flexibles, escalables y adaptables a la dinámica de los servicios digitales, propendiendo por mantener niveles adecuados de seguridad, calidad y confiabilidad.
Vale la pena poner de presente que las conexiones directas mediante enlaces dedicados han constituido históricamente el esquema predominante para la interconexión entre redes y plataformas, en particular en escenarios en los que se ha requerido un alto nivel de control, estabilidad y previsibilidad del tráfico, razón por la cual dicho esquema continúa siendo utilizado en múltiples relaciones de interconexión y sigue siendo técnicamente válido en aquellos casos en los que se justifica la asignación de recursos físicos dedicados, por razones operativas o de diseño de red.
No obstante, el desarrollo y madurez de las redes IP, así como la consolidación de mecanismos de aislamiento lógico y seguridad, ha ampliado progresivamente el conjunto de alternativas técnicas disponibles, permitiendo que esquemas como las redes privadas virtuales (VPN) se integren de manera complementaria a las conexiones directas. En este sentido, la adopción de VPN no responde a la sustitución automática de los enlaces dedicados, sino a la necesidad de la industria de contar con soluciones más flexibles y eficientes, capaces de adaptarse a la dinámica de los servicios digitales, sin sacrificar los niveles de seguridad y control requeridos.
El uso de redes IP gestionadas y de mecanismos como las redes privadas virtuales (VPN) se ha consolidado como una práctica ampliamente extendida para habilitar relaciones de interconexión entre plataformas, aplicaciones y redes de telecomunicaciones, toda vez que permiten optimizar el aprovechamiento de la infraestructura existente y facilitar la gestión operativa de los accesos, sin que ello implique, por sí mismo, un compromiso de las condiciones de seguridad o de la calidad del servicio, siempre que se implementen los controles técnicos apropiados.
En relación con ello, la CRC llevó a cabo una revisión de contratos suscritos entre Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones Móviles (PRSTM) y Proveedores de Contenidos y Aplicaciones (PCA)[16], en donde se evidencia que, en la práctica, los esquemas de conexión han evolucionado hacia modelos sustentados en conectividad IP y mecanismos de aislamiento lógico, como las VPN, sin que ello haya traído consigo una renuncia a los objetivos de seguridad y control del tráfico, pues las partes incluyen en dichos acuerdos las condiciones de seguridad que estiman necesarias.
La revisión de tales contratos muestra que operadores móviles distintos a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES han celebrado acuerdos en los cuales se reconoce expresamente la utilización de VPN -incluyendo VPN sobre Internet con Ipsec- como mecanismo válido para la interconexión con PCA, mientras que el uso de enlaces dedicados aparece como una excepción más que como la regla general. Este hallazgo evidencia que el empleo de VPN constituye una solución técnica consolidada y aceptada en relaciones de acceso equivalentes, compatible con las exigencias de seguridad y control propias de los servicios de mensajería."
