LÍNEA DECISIONAL CRT RESOLUCIÓN 1302 DE 2005
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
| Tema: | Desagregación del Bucle de Abonado |
| Subtema: | Competencia de la Comisión |
Resolución No. 1302 del 29/09/2005 “Por la cual se resuelve la solicitud de imposición de servidumbre de acceso y uso, para la desagregación del bucle de abonado presentada por TELESAT S.A.- TELEPALMIRA.”
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(…) es preciso mencionar que en el caso que nos ocupa estamos frente a una solicitud de imposición de servidumbre para el acceso y uso de unos bienes e infraestructura de un operador de TPBCL, razón por la cual los artículos 39 y 118 de la Ley 142 de 1994, tienen plena aplicación y con base en ellos la CRT puede imponer la servidumbre solicitada por TELESAT, siempre y cuando se cumplan los requisitos de procedibilidad y de forma definidos por la regulación, los cuales serán objeto de análisis en un aparte especial de la presente resolución.
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Al respecto, no puede olvidarse que uno de los fundamentos de la CRT para adelantar la presente actuación administrativa, ha sido precisamente la promoción de la competencia, en beneficio de los usuarios y del desarrollo del sector. Así, es claro entonces que la decisión que la Comisión adopte no puede tener como efecto directo o indirecto, la desaparición de uno de los agentes económicos que tenga relación en la generación de condiciones de competencia en un mercado determinado; de hacerlo, se estaría simplemente sustituyendo un agente por otro y las condiciones inicialmente analizadas no presentarían, un cambio frente a la competencia y los beneficios de misma hacia el usuario.
En el caso concreto, la procedencia de la solicitud de desagregación total propuesta por TELESAT, implicaría que dicho operador reemplazará por completo a TELEPALMIRA, encontrando además que los usuarios de TPBCL o TPBCLE atendidos por TELEPALMIRA a través del bucle cuya desagregación total se solicita, por sustracción de materia dejarían de ser usuarios de los servicios prestados por dicho operador, quedando de este modo desprovistos y sin posibilidad inmediata de atender este Upo de necesidades de comunicación, pues TELESAT en ningún caso ha expresado interés de prestar el servicio de voz a dichos usuarios, ni ningún otro operador prestatario del servicio en esa área geográfica, se encontraría en capacidad de hacerlo.
Con base en lo anterior el análisis que desarrollará la CRT en el siguiente punto, versará exclusivamente sobre la viabilidad o no de la desagregación compartida del bucle de abonado de TELEPALMIRA.
| Tema: | Desagregación del Bucle de Abonado/Imposición de servidumbre |
| Subtema: | Requisitos regulatorios |
Resolución No. 1302 del 29/09/2005 “Por la cual se resuelve la solicitud de imposición de servidumbre de acceso y uso, para la desagregación del bucle de abonado presentada por TELESAT S.A.- TELEPALMIRA.”
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la regulación de carácter general y abstracto expedida por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, también reconoce diferencias entre la imposición de servidumbre de acceso, uso e interconexión y el gravamen a la propiedad que implica la desagregación del bucle de abonado.
El primero de los casos, fue regulado en el artículo 4.4.10 de la Resolución CRT 087 de 1997, en el cual se hace referencia a los parámetros que la Comisión deberá seguir para efectos de definir las condiciones técnicas, económicas, comerciales y operativas de acceso, uso e interconexión de las redes de telecomunicaciones, con el objetivo general de hacer posible el ejercicio del derecho de los usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones a comunicarse con otros usuarios de dichos servicios, ya sea de Colombia o del exterior, así como a disfrutar de las facilidades de la red sobre la cual se prestan, sin distinción del operador que les preste el servicio, de conformidad con la ley y la regulación. En este caso, la CRT define las condiciones en las que debe darse una interconexión entre dos redes de telecomunicaciones, sin perder de vista que la gestión, administración y control al interior de cada una de las redes que se interconectan corresponde exclusivamente a cada uno de los operadores involucrados en la respectiva relación de Interconexión.
El segundo de los casos, fue regulado de manera especial en el artículo 4.2.3.3 de la misma resolución, el cual contempla una serie de notas características, consecuencias y requisitos de procedibilidad diferentes y particulares, que necesariamente deben ser cumplidos y acreditados para que un operador sea obligado a la desagregación del bucle. En este caso, el gravamen que se imponga implica que el operador cuya red se desagregue permita al operador solicitante el acceso y uso de ciertos componentes específicos de su red, a los cuales antes no podía tener acceso el operador solicitante, de modo que la gestión y control sobre sus elementos de red e infraestructura ya no tiene carácter absoluto como ocurre en el escenario anteriormente mencionado, toda vez que un tercero diferente al operador local, puede tener acceso a su infraestructura en el grado de desagregación que se defina.
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Para efectos de identificar los requisitos de forma y de procedibilidad que debe llenar la solicitud presentada por TELESAT debe insistirse en que la misma comporta una imposición de servidumbre para el acceso y uso de una infraestructura: el bucle de abonado. En este orden de ideas, la solicitud antes mencionada debe cumplir con los requisitos definidos en el artículo 4.2.3.3, 4.4.1 y 4.4.2 de la Resolución CRT 087 de 1997.
Los requisitos dispuestos en el artículo 4.2.3.3, son los siguientes: (i) la realización de un estudio general para los servicios que requieran el bucle de abonado donde se concluya sobre la necesidad de desagregar, (ii) la presentación de una solicitud por parte de un operador interesado y, (iii) la elaboración de un estudio de carácter particular que determine las condiciones descritas en el artículo en mención.
| Tema: | Análisis de Competencia |
| Subtema: | Mercados Relevantes/Posición dominante |
Resolución No. 1302 del 29/09/2005 “Por la cual se resuelve la solicitud de imposición de servidumbre de acceso y uso, para la desagregación del bucle de abonado presentada por TELESAT S.A.- TELEPALMIRA.”
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a. Mercado Relevante respecto del cual se requiere tener Posición de Dominio
Dado que el primero de los requisitos exigidos por la regulación para la aplicación de lo dispuesto en el articulo 4.2.3.3 de la Resolución CRT 087 de 1997, es que el operador ostente posición de dominio en un mercado específico, es preciso en primer término entrar a determinar cuál es el mercado relevante o referente, es decir, aquel sobre el cual recae el comportamiento objeto de interés, tanto a nivel geográfico como a nivel de producto.
b. Posición de Dominio
Una vez identificado cuál es el mercado relevante, el análisis de la CRT debe establecer si TELEPALMIRA ostenta o no posición de dominio en éste definido previamente.
c. Requisitos para la desagregación del bucle de abonado exigidos por el artículo 4.2.3.3. Situación del mercado
Una vez analizados los puntos anteriores, deberán revisarse puntualmente los requisitos de que trata el parágrafo del artículo 4.2.3.3 de la Resolución CRT 087 de 1997, esto es: (i) Si existe un mercado potencial significativo para los servicios propuestos por TELESAT, (ii) Si TELEPALMIRA está o no en capacidad de prestar dichos servicios a precios razonables, con calidades mínimas y en cantidades adecuadas, o, si el mismo no tiene previstas las inversiones requeridas para prestar los servicios propuestos por TELESAT.
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Una vez delimitado el mercado relevante, el análisis continúa con la identificación de si TELEPALMIRA es o no es sujeto pasivo de las Obligaciones Tipo C de que trata la Sección III del Régimen Unificado de Interconexión - RUDI, es decir si TELEPALMIRA ostenta o no posición de domino. Para el efecto, el análisis hará referencia a los siguientes puntos: (i) Manejo que se le dará a la información tomada de la actuación administrativa como base para el análisis de posición de dominio (ii) Titularidad de los servicios de valor agregado a través de tecnología xDSL prestados actualmente sobre la red de TELEPAMIRA, (iii) Profundización acerca del concepto de posición de domino y participación de mercado a nivel doctrinario, y finalmente (iv) Conclusión acerca del tema objeto de estudio en este numeral.
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es fundamental distinguir entre el hecho de tener una alta participación en el mercado (como dato estructural) del hecho de disfrutar de posición de dominio o poder de mercado. Con este fin, es necesario ir más allá de este índice de concentración y relacionar el mismo con un análisis que tome en cuenta, entre otros aspectos, la existencia o inexistencia de barreras a la entrada. En concreto, se identifican las siguientes barreras a la entrada: propiedad exclusiva de una infraestructura necesaria para la prestación de servicios por parte de terceros, eventual existencia de una integración vertical en dos mercados separables (mercados down-stream y up-stream en la cadena de valor) con problemas de "compresión del margen" (margin squeeze) y falta de competencia potencial en el corto plazo.
Como primera medida debe tenerse en cuenta que una fuente clara de dominancia, y primera barrera a la entrada de posibles competidores, ocurre cuando una sola empresa tiene en su propiedad exclusiva una Infraestructura que es utilizada como insumo fundamental por los demás operadores para prestar sus servicios finales y que no puede ser reproducida a corto plazo por ningún otro operador, quizás por la dificultad que implica o quizás por tratarse de una actividad en condiciones de "monopolio natural" que hace no rentable la duplicidad de esa infraestructura.
| Tema: | Desagregación del Bucle de Abonado |
| Subtema: | Análisis de Mercados |
Resolución No. 1302 del 29/09/2005 “Por la cual se resuelve la solicitud de imposición de servidumbre de acceso y uso, para la desagregación del bucle de abonado presentada por TELESAT S.A.- TELEPALMIRA.”
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En relación con esta objeción es preciso tener claro que el análisis del mercado de servicios de valor agregado prestados a través de banda ancha realizado en Palmira, en ningún momento discrimina las diferentes versiones de DSL, sino que, por el contrario, se trata a esta familia de tecnologías de manera general, e inclusive, no considera a otras tecnologías sobre redes de cable o inalámbricas como sustitutos, toda vez que no hay un mercado actual para ellas en la ciudad de Palmira.
Así mismo, en el análisis de mercado se hace referencia a usuarios de servicios de valor agregado prestados a través de tecnologías xDSL, tanto corporativos como residenciales, y se explica que en la actualidad todos los usuarios de TELEPALMIRA, son usuarios corporativos atendidos con tecnologías xDSL para un total de 32 usuarios, según lo informado por TELEPALMIRA, y de éstos, 24 son atendidos a través de la tecnología ADSL.
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(..) la CRT debe entrar a definir en primer término, cuál es el mercado relevante o referente, es decir, aquel sobre el cual recae el comportamiento objeto de interés, tanto a nivel de producto como a nivel geográfico, refiriéndose al grupo de productos más reducido y al área geográfica más pequeña, con el fin de evitar posibles diluciones del efecto en el mercado y distorsiones de participación del operador analizado.
El mercado de producto se habrá de delimitar por el conjunto de productos que se integran en él, es decir, los bienes y servicios entre los cuales puede plantearse una competencia efectiva, analizando la sustuibilidad de los mismos. Para ello, se debe tener en cuenta que los productos integrantes de un mismo mercado deben ser sustituibles, desde la perspectiva del consumidor, haciéndose necesario un análisis sobre sus utilidades, ventajas técnicas u otras características que en el mismo se aprecien.
Dado lo anterior, en el presente caso el conjunto de productos entre los cuales se puede plantear una competencia efectiva está relacionado con las diversas plataformas de acceso sobre las que se soportan la oferta y la demanda de servicios de valor agregado, con diferentes grados de madurez de mercado, y que pueden competir entre sí en la provisión de determinados servicios demandados por los usuarios finales. Estas plataformas de acceso son: la red de cobre, la red de cable coaxial o de fibra óptica, la red inalámbrica y otras redes (como por ejemplo, PLC).
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el análisis de las plataformas de acceso se puede entender como una medida del grado de competencia efectiva general existente en el ámbito analizado, no en vano, el acceso otorga la posibilidad de llegar hasta los usuarios finales. Es por eso que una vez analizado el producto relevante, es decir, la red de cobre, es necesario analizar otras posibles plataformas que puedan llegar a ejercer algún grado de sustituibilidad.
Efectivamente, otra plataforma utilizada para soportar servicios de valor agregado son los accesos de cable sobre coaxial (red de cable coaxial o de fibra óptica), los cuales comparten toda la infraestructura de red y solo el cable de bajada hacia el predio es exclusivo de cada usuario. Esta infraestructura de cable, como usualmente se denomina, podría ser una alternativa para la prestación de servicios de valor agregado en el área geográfica. Sin embargo, esta posibilidad no se presenta, por cuanto que, según lo manifestado por el perito: "no existen operadores que estén en la capacidad de proveer el servicio, debido a que las redes existentes no están posibilitadas técnicamente para generar flujos bidireccionales en transmisión". Por esta razón, actualmente esta plataforma no se constituye en un producto sustituto para la prestación de servicios de valor agregado en el mercado relevante en cuestión.
Ahora bien, la discusión sobre posibles sustituibilidades inter-plataforma (competencia inter-modal), debe tener en cuenta otras plataformas inalámbricas de conectividad y otras, tales como las plataformas para ofrecer servicios de valor sobre conexión eléctrica PLC, las cuales puede integrar el mercado relevante. Sin embargo, el perito manifiesta en el dictamen que "...existen otros tipos de acceso de banda ancha que se ofrecen tecnológicamente en la actualidad (LMDS, wireless LAN, entre otros). Sin embargo, como lo demuestra la base de datos de la CRT, en el momento, en el ámbito de la ciudad de Palmira, no existen alternativas reales disponibles para los potenciales usuarios de banda ancha en la dudada través de estas alternativas"".
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Una vez delimitado el mercado de producto, haciendo referencia a la plataforma de red de cobre, el siguiente paso consiste en definir la dimensión geográfica del mismo. El mercado geográfico está configurado por los territorios que son parte del mismo, de modo que "El mercado geográfico relevante comprende, por su parte, la zona en que las empresas afectadas desarrollan actividades de suministro de los productos y de prestación de los servicios de referencia, en las que las condiciones de competencia son suficientemente homogéneas y que puede distinguirse de otras zonas geográficas próximas debido, en particular, a que las condiciones de competencia en ella prevalecientes son sensiblemente distintas a aquellas™.
Para la definición del mercado geográfico dentro del cual se circunscribe el mercado relevante, es necesario tener en cuenta nuevamente el requerimiento inicial que TELESAT hizo a la CRT, el cual trata sobre la desagregación del bucle de abonado de TELEPALMIRA para prestar el servicio de valor agregado a través de la tecnología xDSL. Por lo tanto, el mercado geográfico objeto del estudio debe referirse a aquella donde esta última empresa ha extendido sus redes para atender a sus usuarios de telefonía local y/o local extendida, es decir, se restringe a los municipios de Palmira y Candelaria en los corregimientos de Vlllagorgona y Poblado Campestre en el departamento del Valle del Cauca.
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Con el fin de delimitar estrictamente el mercado geográfico es necesario analizar la sustituibilidad por el lado de la demanda como por el lado de la oferta. En torno al mercado geográfico establecido, la sustituibilidad por el lado de la demanda se refiere a la facilidad con la que los consumidores del área geográfica determinada pueden abastecerse de productores que operan en otras áreas geográficas.
En el caso particular se encuentra que los suscriptores del servicio de TPBCL en el área geográfica, son personas naturales o jurídicas con las cuales TELEPALMIRA ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de prestación de servicios de TPBCL. Estos consumidores actualmente no tienen la posibilidad de adquirir el servicio de valor agregado a través de la tecnología xDSL de otros productores en sus domicilios, ya que las redes de TELEPALMIRA sólo se extienden dentro del área geográfica mencionada.
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Esta última barrera a la entrada está relacionada con otro tipo de barrera que se origina como resultado de "actuar primero" sobre un mercado (first mover advantages). En este caso, se afirma que la ventaja para la firma establecida resultante de actuar primero en el mercado, consiste en que la firma entrante deberá incurrir en costos en los que la firma establecida ya invirtió con anterioridad. Dichos costos pueden referirse por ejemplo, a la inversión en promoción y publicidad que tiene que realizar la firma entrante para obtener una reputación y reconocimiento de su producto.
Si se analiza esto en conjunto con el arraigo y posicionamiento de TELEPALMIRA en el mercado, así como a sus posibilidades de maniobrabilidad, dada su capacidad de producción, puede confirmarse que existe un alto nivel de exclusión para los potenciales competidores que pretendan incursionar en este mercado en el corto plazo.
Así las cosas, se concluye que a partir de las barreras a la entrada presentadas y la ausencia de competidores en el mercado ya señalado, así como la evidencia de que esta situación pueda perdurar en el tiempo, le confieren a TELEPALMIRA la capacidad de introducir unilateralmente variables significativas al precio o a las condiciones del servicio de valor agregado que presta mediante la tecnología xDSL.
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Finalmente, y conforme al acervo probatorio, se puede concluir lo siguiente: TELEPALMIRA posee el 90% de participación de mercado, existen claras barreras a la entrada en el mercado relevante analizado: propiedad exclusiva de una infraestructura necesaria para la prestación de servicios por parte de terceros, existencia de una eventual integración vertical en mercados separables desde la perspectiva económica, la cual ocupa el análisis de la CRT (mercados down-stream y up-stream en la cadena de valor) con problemas de compresión de precios y falta de competencia potencial en el corto plazo. Adicionalmente, la provisión de esta infraestructura no está siendo ofrecida a terceros y el operador establecido tiene la capacidad de elevar el precio o restringir las cantidades ofrecidas, siendo esta situación rentable para si mismo con total independencia.
| Tema: | Desagregación del Bucle de Abonado |
| Subtema: | Concepto |
Resolución No. 1302 del 29/09/2005 “Por la cual se resuelve la solicitud de imposición de servidumbre de acceso y uso, para la desagregación del bucle de abonado presentada por TELESAT S.A.- TELEPALMIRA.”
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En relación con lo anterior, es importante tener en cuenta el concepto de desagregación del bucle de abonado, así como el relativo al acceso compartido y total al mismo. De conformidad con lo establecido en la regulación vigente, la desagregación es: "la separación de elementos (físicos y/o lógicos), funciones o servicios de una red de telecomunicaciones, con el objeto de darles un tratamiento especifico y cuyo costo puede determinarse por separado."
En este orden de ideas, la desagregación del bucle de abonado seria la separación del bucle de abonado, entendiendo por éste al par físico de hilos de cobre trenzado con continuidad metálica y calidad telefónica, que va desde el Terminal de Línea (TL) en el domicilio del suscriptor (o abonado) hasta el "lado de calle" del Distribuidor Principal (MDF), o su equivalente, de la central telefónica o concentrador digital al que dicho suscriptor del servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local (TPBCL) pertenece, con el objeto de darle un tratamiento específico y cuyo costo puede determinarse por separado.
Teniendo en cuenta lo anterior, es importante mencionar que dicha desagregación puede darse de manera compartida o total. Por acceso compartido del bucle de abonado se entiende el servicio de suministro de Acceso Desagregado al Bucle de Abonado, mediante el cual el Operador Proveedor de Acceso al Bucle de Abonado (OPABA) pone a disposición el uso permanente de la parte alta del espectro de frecuencias (frecuencias superiores a las vocales y RD5I) del Bucle de Abonado de un determinado suscriptor, a un Operador Entrante (OE) que lo solicita. En este caso, el OPABA continúa suministrando los servicios en la banda vocal a su suscriptor.
Por su parte, el acceso total al bucle de abonado es definido como el servicio de suministro de Acceso Desagregado al Bucle de Abonado, mediante el cual, el OPABA pone a disposición el uso permanente de la totalidad del bucle, en todo su ancho de banda, a un OE o proveedor de servicios, de modo que el denominado OPABA, al menos en principio, dejaría de prestar sus propios servicios.
| Tema: | Desagregación del Bucle de Abonado |
| Subtema: | Infraestructura |
Resolución No. 1302 del 29/09/2005 “Por la cual se resuelve la solicitud de imposición de servidumbre de acceso y uso, para la desagregación del bucle de abonado presentada por TELESAT S.A.- TELEPALMIRA.”
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La infraestructura del bucle de abonado para la prestación del servicio de valor agregado a través de la tecnología xDSL, está relacionada con las líneas en servicio, ya que éstas son las líneas de conmutación que están conectadas a usuarios y que se encuentran actualmente en uso; mientras que las líneas en equipo son aquellas que posee la central telefónica y que pueden ser utilizadas para atender la demanda en un momento determinado, pero que no implican una conexión entre un usuario y una central de conmutación.
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La principal característica económica de los servicios vinculados a la infraestructura (red de acceso) es que tienen costos fijos sustancialmente más elevados que los costos fijos asociados a la provisión de otros servicios como los de valor agregado a través de la tecnología xDSL. La infraestructura de red carece de valor alternativo de uso por lo que representa un costo hundido-* para quien realiza la inversión; por ejemplo, después de instalados, el valor de los bucles de abonado no es significativo en cualquier otra aplicación distinta a la de transporte de voz o datos en la prestación de servicios de telecomunicaciones.
En el caso particular, TELEPALMIRA posee un componente esencial: la plataforma de red de cobre (bucle de abonado) para la prestación de servicios de valor agregado que no es fácilmente reproducible a corto plazo. Este operador de TPBCL al usar su propia red para la prestación de servicios de valor agregado presenta una ventaja con respecto a los competidores, ya que tendrá un costo promedio por unidad producida más bajo frente al que presentaría un operador entrante que necesite usar la infraestructura del incumbente para la prestación del servicio mencionado.
En el caso concreto se encuentra que desde la perspectiva eminentemente económica" existe una eventual integración vertical entre TELEPALMIRA (mercado up-stream en la cadena de valor), y el agente que ofrece los servicios de valor agregado a través de la infraestructura xDSL, UNIWEB-'" (mercado down-stream en la cadena de valor), a lo cual se hizo referencia en el numeral 6.1 de la presente resolución. De esta manera el establecido tiene la posibilidad de evitar la entrada de TELESAT favoreciendo de esta forma a su operador de servicios de valor agregado. Esta situación se refleja en el análisis presentado en el Anexo II de esta resolución.
