CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 17 de febrero de 1994
EXPEDIENTE : No. 6786
CONSEJERO PONENTE : Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA
<TEMA : INEPTITUD DE LA DEMANDA: IMPOSIBILIDAD DE LOS
TRIBUNALES DE OBLIGAR A LA ADMINISTRACION A
CELEBRAR UN CONTRATO>
<PARTE 1>. <RESUMEN>. <A) La sentencia impugnada será revocada, pues el ad quem considera que, en el caso sub-exámine no es necesario definir nada sobre la caducidad, habida consideración de que la demanda es inepta, por las razones que más adelante se precisarán.>
<Del universo que tiene el "petitum" se vivencia que lo que la sociedad demandante pretende es que por la justicia contencioso-administrativa se ordene a la administración que suscriba "...los contratos de concesión relativos a la licencia No. 3556, a cuya contratación fue llamada Maturín por resolución 260...". Ocurre, sinembargo, que este pronunciamiento no lo puede hacer la Corporación, sin valorar el principio de la separación de poderes, como reiteradamente lo ha dicho en distintos fallos. Así, en sentencia de febrero veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y cinco (1985, Expediente No. 2748. Actor. Edison Sotomayor Arismendi, Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, se destacó:>
<"Ha dicho la jurisprudencia que el juez administrativo no le puede imponer a la administración la obligación de celebrar un contrato con quien no quiere. De allí que dentro de esa misma lógica se haya rechazado la posibilidad de la ejecución por obligación de hacer, y se haya afirmado que en dichos eventos el acreedor no pueda aspirar sino a una indemnización del perjuicios." (Libro copiador, Tomo 57 pag. 234).>
<Ampliando la anterior filosofía jurídica, el Dr. Carlos Betancur Jaramillo, en su obra de Derecho Procesal Administrativo, Señal Editoria, tercera Edición, 1992, enseña:>
<"11. Acciones de reparación directa.>
<"El artículo 16 del decreto 2304 cambió la redacción del artículo 86 del código administrativo, en forma adecuada y técnica. No sólo suprimió en su denominación el extremo "y cumplimiento" de discutible constitucionalidad frente al artículo 55 de la constitución anterior, y aún del art. 113 actual, sino que le devolvió a esta clase de acción su prístino y original sentido de acción de responsabilidad extracontractual, por los daños causados con la actividad de la administración traducida en el hechos, omisiones u operaciones administrativas.>
<"Se deslindó así la acción de reparación directa de la de restablecimiento; acciones que se confundían, antitécnicamente, en el decreto 01. Deslinde que permite afirmar con certeza que la de restablecimiento no es más que una acción de responsabilidad estatal por el acto administrativo ilegal; y que la de reparación directa es una acción de responsabilidad extracontractual por hechos, omisiones u operaciones administrativas. Aquí para evitar el equívoco que establecía e inciso final del artículo 83 del código, que asimilaba este último fenómeno con ella cto administrativo, por operación administrativa se entiende los hechos o actos materiales de ejecución de un acto o decisión administrativa.>
<"Fue oportuna la supresión del extremo "y cumplimiento", se repite, porque con él se pretendió dar entrada en nuestro derecho a la figura del "mandamos o prohibimos" del sistema anglosajón, con olvido no sólo de que nuestro sistema es de derecho administrativo y que el principio de la separación de los poderes que nos rige, impide a la jurisdicción inyungir a la administración, o sea imponerle coercitivamente el cumplimiento de cometidos que le competen, ordenándole ejecutar algo que no está haciendo o prohibiéndole lo que está ejecutado.>
<"Cuando aquí hablamos de la prohibición de inyungir o de expedir "in-jontions", no nos referimos a las condenas impuestas por la jurisdicción consecuencia de la nulidad de un acto administrativo o de un contrato o de la declaración de ilegalidad de una conducta o hecho omisivo, casos en los cuales, la jurisdicción actúa con apoyo en la Carta Constitucional, salvándose así el escollo que implicaría la autonomía de los poderes públicos, no puede olvidarse que nuestro sistema es de derecho administrativo porque juzga los actos y hechos de la administración y en general, toda la actividad administrativa.>
<Dentro de la misma óptica el profesor José Roberto Dromi, predica:>
<"Derechos del adjudicatario. La adjudicación crea un derecho subjetivo al postor elegido, quien puede desde ese momento exigir el cumplimiento del contrato. {Si la administración SE ARREPIENTE}, debe indemnizar los daños causados" (La Licitación Pública. Pag 408) (Entre corchetes de la Sala).>
<B) A manera de pedagogía jurídica y judicial el fallador recuerda que en la Constitución de 1991, artículo 87, se consagró una acción pública que se orienta a hacer cumplir una ley o un acto administrativo, pero hasta el presente tal precepto no ha tenido desarrollo legal, verdad que impide definir qué jurisdicción sería la competente para conocer de tales demandas.>
<Al comentar la invocación constitucional anterior, el Dr. Carlos Betancur Jaramillo, enseña:>
<"Se observa que la nueva constitución en su artículo 87 crea una acción pública a favor de cualquier persona, que le permitirá a ésta acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, Con esto se quiebra el principio rígido de la no inyucción de la jurisdicción para con la administración, vigente en la constitución anterior. Pero esa quiebra se produce con una acción popular, sin contenido patrimonial, en principio, no asimilable en forma alguna a la acción deberá también ser del conocimiento de la justicia contencioso administrativa, habrá que esperar el desarrollo legal; como también habrá que esperar éste para saber si tendrá o no contenido indemnizatorio. (Ib pag. 42).>
<C) Frente a la realidad que se deja expuesta, se impone concluir que la demanda es INEPTA, pues en ella no se impetra la indemnización de daño alguno, por el incumplimiento de la Resolución No. 260 de 30 de marzo de 1982. En estas circunstancias, se impone una decisión INHIBITORIA.>
<PARTE 2>. <TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C., febrero diecisiete (17) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
CONSEJERO PONENTE: Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA
Ref: Expediente Nro. 6786 APELACION
ACTOR: SOCIEDAD MINAS MATURIN LTDA
DEMANDADO: LA NACION-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
- I -
<PARTE 3>. <ENCABEZADO>. Agotada la tramitación procesal de ley, sin que se observe causal de nulidad que vicie la actuación, procede la Sala a resolver el RECURSO DE APELACION, interpuesto por el procurador judicial de la Sociedad demandante, contra la sentencia calendada el día veintiocho (28) de febrero de mil novecientos noventa y un (1991), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la EXCEPCION DE CADUCIDAD, por las razones que se precisan en el referido proveído.
Para la mejor comprensión jurídica de todas las circunstancias legales, generales y particulares del caso, se transcribe a continuación lo pertinente del fallo impugnado, en el cual se razona judicialmente dentro del siguiente universo:
"La Sociedad "MINAS MATURIN LLIMITADA" por intermedio de apoderado, y en ejercicio de la ACCION DE REPARACION DIRECTA, consagrada en elArtículo 86 del C.C.A. Decreto Ley 01 de 1984, presentó demanda para ante esta Corporación para que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
"1. Que se ordene a la Nación, por intermedio del Ministerio de Minas y Energía, dar cumplimiento dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que así lo disponga, a la Resolución 260 de Marzo 30 de 1982 expedida por dicho Ministerio-Sección Legal de Minas (Resolución 260), particularmente en lo referente a poner a disposición de Maturin las minutas de los contratos de concesión relativos a la licencia No. 3556 allí mencionada con el objeto de que Maturín proceda a suscribir los referidos contratos.
"2. Que como consecuencia de lo anterior se ordene a ala Nación, por intermedio del Ministerio de Minas y Energía, suscribir los contratos de concesión relativos a la licencia No. 3556, a cuya contratación fue llamada Maturín por la Resolución 260, en el término de un (1) mes allí señalado, el cual debe contarse a partir de la fecha de disponibilida dde las minutas mencionadas en el numeral precedente". (Véanse folios 2 y 3 del cuaderno 1).
"1. Maturin es una Sociedad de responsabilidad limitada domiciliada en Cúcuta y constituida por Escritura Pública No. 317 del 30 de abril de 1975 de la Notaría 20 de Bogotá cuyo objeto social es la exploración, montaje y explotación industrial de zonas carboníferas y de los derivados del carbón así como la exportación, distribución y venta de tales productos.
"2. Señor Manuel Carrero Becerra presentó ante el Ministerio de Minas y Energía la solicitud de licencia para exploración carbonífera que se distingue con el No. 3556, la cual fue admitida por Resolución 263 del 21 de Febrero de 19973. En consecuencia, el titular de la solicitud de licencia adquirió el derecho a tramitarla con miras a explotar el carbón existente en la zona materia de la misma.
"3. El señor Carrero cedió el 50% de sus derechos en la solicitud de licencia No. 3556 a la Sociedad R. Núñez e Hijos Ltda, y ambas, persona y sociedad, solicitaron autorización para ceder la solicitud No. 3556 a Maturín, autorización que fue otorgada por el Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 1808 de Agosto 26, 1975.
"4. Al momento de entrar en vigencia la Ley 61 de 1979 la solicitud de licencia No. 3556 estaba otorgada. En consecuencia, según dicha norma era procedente continuar su trámite con miras a suscribir el correspondiente contrato de concesión.
"5. En virtud de lo anterior Maturín adelantó la tramitación de la licencia No. 3556 lo cual desembocó en la Resolución 260 que en su parte resolutiva dispuso:
"ARTICULO PRIMERO. Aprobar el informe final de exploración presentado por la sociedad Minas Maturín Ltda, beneficiaria de la Licencia No. 3556, sobre las labores realizadas en la zona objeto de la mencionada licencia.
"ARTICULO SEGUNDO. Llamar a contratar a la Sociedad Minas Maturín Ltda en la Licencia No. 3556. Dicho contrato deberá llenar los requisitos previstos en los Artículos 93 a 96 del Decreto 1275 de 1970."
"El término para suscribir el contrato será de un (1) mes contado a partir de la fecha en que quede a disposición de la interesada la respectiva minuta."
"ARTICULO TERCERO. No se aprueba la explotación conjunta de las licencias 3555, 3556 y del contrato 3557 hasta tanto las tres (3) se hallen en la misma situación jurídica, esto es, celebrado el respectivo contrato.
"COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE".
"6. La resolución 260 se halla ejecutoriada y por consiguiente ha creado una situación de carácter particular y concreto en favor de Maturin.
"7. Adicionalmente, por hallarse en firme, la Resolución 260 tiene carácter obligatorio para la Nación que por lo tanto debe proceder a su cumplimiento.
"8. En obedecimiento de la Resolución 260, Maturin presentó los documentos del caso con fecha mayo 12, 1982.
"9. El Ministerio de Minas y Energía por su parte, mediante Resolución 688 de 1982 ordenó dividir el área de la licencia No. 3556, que asciende a 4.785 hectáreas, con el objeto de suscribir contratos de concesión por zonas no superiores a 1.000 hectáreas.
"10. Con fecha julio 29, 1982 Maturin presentó la división del área de la Licencia No. 3556 en cinco (5) zonas no mayores de 1.000 hectáreas cada una y con fecha Septiembre 10,1982 corrigió los linderos presentados en julio 29.
"11. Con fecha octubre 4, 1982 la División Legal de Minas del Ministerio de Minas y Energía ordenó trasladar el expediente de la licencia No. 3556 a la Dirección General de Asuntos Legales para elaborar las minutas correspondientes a las cinco (5) zonas antes mencionadas.
"12. La Dirección General de Asuntos Legales, por su parte, ordenó en octubre 25, 1982 trasladar el expediente en referencia a la División de Fiscalización para determinar el tonelaje mínimo de explotación anual de carbón aplicable a cada uno de los contratos de concesión.
"13. Habiéndose fijado tal tonelaje mínimo de 120.000 toneladas anuales para cada una de las cinco (5) zonas, Maturin, con fecha Diciembre 16, 1982 solicitó reconsideración de dicha cifra y la División de Fiscalización, con fecha Enero 1, 1983 estableció el tonelaje en cuestión en 30.000 toneladas anuales totales (6.000) por cada zona.
"14. Realizado lo anterior se encontraban plenamente cumplidas las condiciones necesarias para que el Ministerio de Minas y Energía procediera a entregar a Maturín las minutas correspondientes a los contratos de concesión y con ello a dar cumplimiento a la resolución 260.
"15. Sucedió, sin embargo, que a partir de tal momento el Ministerio de Minas y Energía empezó a eludir el cumplimiento de su deber, situación que continúa en la fecha.
"16. En tal virtud el Ministerio de Minas y Energía, particularmente la anterior administración ha utilizado toda clase de argumentos, solicitado requisitos dilatorios y demorado las decisiones que debía haber tomado como se detalla en los hechos subsiguientes.
"17. En abril 29. 1983, la entonces Vice Ministra, Margarita Mena de Quevedo ordenó que "antes de pasar a la firma del señor Ministro la minuta del contrato" Maturín debía presentar, como en efecto lo hizo en Mayo 6, un certificado de existencia y representación.
"18. En una nueva actitud dilatoria la citada Vice Ministra solicitó entonces en Julio 1, 1983 que Maturín aclarara si en su capital participaban o no gobiernos extranjeros.
"Esta absurda solicitud fue, no obstante, atendida por Maturín quien en Agosto 17, declaró que era -como claramente lo establecía el certificado de existencia y representación exigido por la misma Vice Ministra - una compañía privada sin participación de gobierno extranjero alguno.
"19. En septiembre 21, 1983 la División Legal de Minas señaló que "Hecha por la interesada la declaración solicitada por la Dra. Margarita Mena de Quevedo, Viceministra de Minas y Energía en memorando VM-457 del 1º. De Julio remítase la licencia No. 3556 a ese Despacho para lo pertinente."
"20. En Julio 3, 1984 -o sea más de dos años después de expedida la Resolución 260 y casi nueve meses después de que la Vice Ministra había recibido el expediente de la Licencia No. 3556 según se detalló en el hecho anterior, el contrato fue devuelto por no haberse cumplido la Resolución 2160 de Octubre 13, 1983 que no solo no aparece en el expediente sino que esa posterior a la Resolución 260 y, naturalmente, no se hallaba dentro de los requisitos mencionados en el Artículo 2º. De la resolución 260 (Hecho No. 5).
"21. En Septiembre 27, 1984 el Ministerio de Minas y Energía exigió nuevamente la presentación de un certificado de existencia y representación de Maturín y de sus socios, los cuales fueron suministrados en Octubre 26.
"22. Continuando con su cadena de dilaciones y requisitos adicionales en Enero 24, de 1985 la División Legal de Minas ordenó trasladar el expediente a la Sección de propuestas y Contratos para cumplir con la Resolución 01 de 1985 -posterior en casi tres años a la Resolución 260.
"23. Para complementar este alegre intercambio de expediente, la Sección de Propuestas y Contratos solicitó a la División Legal de Minas en Abril 24, 1985 o sea tres meses depués impartir instrucciones para cumplir con la resolución 01 de 1985.
"24. Maturín, en Abril 26 de 1985, procedió entonces a indicar que la licencia No. 3556 no se encontraba en zonas de obras públicas o adyacentes a servicios públicos y la División Legal de Minas, para continuar eludiendo la firma de los contratos de concesión resolvió entonces remitir el expediente a la Sección de Estudios de Ingeniería para precisar si la licencia N. 3556 se encontraba en áreas correspondientes a lo señalado en el artículo 36 del Decreto 1275 de 1970 (lo cual ya había sido respondido) o en el artículo 1º. Del Decreto 3050 de 1984, que tan solo es una referencia al artículo 36 antes mencionado.
"25. Maturín, en Junio 6, 1985, insistió en que la licencia No. 3556 no se encontraba en ninguna de las zonas mencionadas en las normas antes citadas.
"26. Maturín, en Junio 6, 1985, insistió en que la licencia No. 3556 no se encontraba en ninguna de las zonas mencionadas en las normas antes citadas.
"26. Por último, no satisfecho el Ministerio de Minas y Energía con las dilaciones y exigencias impuestas a Maturín para dilatar el cumplimiento de su deber, ordenó por medio de la Dirección general de Asuntos Legales presentar un estudio ecológico y ambiental y declarar el peligro presumible de las actividades que deterioren el medio ambiente.
"27. Con este requisito -formulado más de tres años después de expedida la Resolución 260- mediante providencia de Agosto 27, 1985 que quedó ejecutoriada en Octubre 7, 1985 y que constituye el último eslabón de una cadena de dilaciones, el Ministerio de Minas y Energía ha ratificado su actitud de eludir el cumplimiento de su deber toda vez que Maturín, luego de juiciosas consideraciones formuladas en Octubre 8, 1985 sobre la improcedencia del estudio solicitado, presentó el mismo en Marzo 25, 1985 fecha a partir de la cual no se ha obtenido pronunciamiento alguno por parte del Ministerio de Minas y Energía diferente de la solicitud hecha en Octubre 31, 1986 por la Sección de protección Ambiental de una copia adicional del estudio sobre impacto ambiental. (Obsérvese el respecto (sic) que tal Sección tardó más de siete meses para exigir una copia adicional).
"28. En la fecha el expediente "reposa" en la Sección de Protección del medio Ambiente, próximo a completar dos (2) años sin pronunciamiento alguno en clara reiteración de la elusión del cumplimiento de la Resolución 260.
"29. Maturín ha cumplido con los dilatorios y burocráticos requisitos exigidos por el Ministerio de Minas y Energía e insistido en la necesidad de conveniencia de dar cumplimiento a la resolución 260 como lo comprueban, entre otros, los memoriales dirigidos al Ministerio de Minas y Energía en Agosto 17, 1983, Mayo 10, 1984 y Octubre 8, 1985.
"30. Conciente (sic) de las dilaciones generadas por la actitud del Ministerio de Minas y Energía el mismo Carbocol, que al tenor de la Ley 61 de 1979 podría ser el "competidor" de Maturín para la zona de la licencia No. 3556, por intermedio de su Oficina Legal dirigió en Junio 27, 1984 una comunicación a tal Despacho señalando que era procedente la firma de los contratos de concesión relativos a la licencia No. 3556.
"31. Toda la cadena de eventos relatados anteriormente evidencia que a la fecha la Nación no ha cumplido, sino por el contrato eludido sistemáticamente, su deber contenido en la resolución 260, ocasionando numerosos perjuicios a Maturín y, naturalmente, dando pie para que sea procedente ocurrir ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo para ejercitar la presente acción de reparación directa y cumplimiento". (véase folios 3 a 8 del cuaderno 1 del expediente).".......
"La Sociedad "MINAS MATURIN LIMITADA" por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de REPARACION DIRECTA Y CUMPLIMIENTO consagrada en el Artículo 86 del decreto Ley 01 de 1984, hoy modificado por el Artículo 16 del decreto ley 2304 de 1989, demandó a la NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, para que de cumplimiento dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que así lo disponga, a la Resolución 260 de Marzo 30 de 1982 expedida por dicho Ministerio, particularmente en lo referente a poner a disposición de MATURIN, las minutas de los Contratos de concesión, relativas a la Licencia No. 3556, allí mencionada, con el objeto que MATURIN proceda a suscribir los referidos Contratos. Se solicita además y como declaración consecuencial de la anterior, que se le ordene al demandado, a suscribir los Contratos de concesión relativos a la Licencia 3556, a cuya contratación fue llamada MATURIN, por la resolución 260 de Marzo 30 de 1982, en el término de un mes allí señalado, el cual debe contarse a partir de la fecha de disposición de las minutas. El punto central de la anotación fáctica es el visible en los hechos enumerados como catorce y quince y que refieren a que, la Administración ELUDIO EL DEBER LEGAL de entregar a MATURIN las minutas correspondientes a los Contratos de concesión, y con ello dar cumplimiento a la Resolución 260, ya mencionada.
"Como de acuerdo con lo estatuido en el Artículo 304, inciso 2º. Del C.P.C. la sentencia deberá contener "....DECISION EXPRESA Y CLARA SOBRE ....las excepciones, cuando procesa, resolver sobre ellas, ...", se estudiará la propuesta, caducidad de la acción.
"El hecho jurídico de CADUCIDAD, que alega el damandado, lo hace derivar del transcurso del tiempo, entre la fecha de ejecutoria de la Resolución, 260 de Marzo 30 de 1982 y la presentación de la demanda, Octubre 7 de 1987.
"Las razones en derecho, que se esgrimen para evidenciar ese hecho extintivo, son las de que el Artículo 136, numeral 4º. Del Decreto Ley 01 de 1984, -actualmente modificado por el Artículo 23 del Decreto 2304 de 1989 disponía, que la acción de reparación directa y cumplimiento caducada al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir de la producción del acto o hecho, y que como la Resolución 260, quedó ejecutoriada el 5 de mayo de 1982, y la demanda se presentó el 7 de octubre de 1987, es claro que la caducidad se presentó.
"El demandante a contrario sensu, considera que la excepción propuesta no tiene asidero alguno, pues el conteo del término debe iniciarse, no a partir de la fecha de ejecutoria de la Resolución 260 de Marzo 30 de 1982, si no, de aquella en que MATURIN cumplió el último requisito exigido por la NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA.
"La Sala de un estudio cuidadoso de las normas que refieren al tema; Licencias de exploración minera y lo atinente a los Contratos de concesión -Decreto 1275 de 1970-, halla probada la excepción de caducidad, formulada por el demandado, pero por el demandado, pero por razones diversas a las por él expuestas.
"Los motivos de rechazo, a los argumentos del demandado se fundan en lo siguiente:
"I. Primero que todo la caducidad alegada, se determinó por el conteo, entre el término existente entre la fecha de ejecutoria de la Resolución 1260, es decir Mayo 5 de 1982 y la de presentación de la demanda. El demandante señaló que la caducidad se presentaba de acuerdo a los términos del Decreto Ley 01 de 1984, Artículo 136, Numeral 4º., norma que no sería aplicable, pues para lo que él denomina incumplimiento y para la fecha de la cual empieza a contarlo, Mayo 5 de 1982, regía el Artículo 28 del Decreto Ley 528 de 1964.
"II. Entiende el demandado, que a partir de la ejecutoria de actos administrativos, los administrados pueden demandar dentro del término dado para accionar reparaciones directas, la indemnización de perjuicios, cuando la Administración alude un deber.
"Para la Sala es muy claro, que la acción utilizada, DE REPARACION DIRECTA Y CUMPLIMIENTO, hoy denominada simplemente de REPARACION DIRECTA, tiene como fin indemnizar los daños ocasionados como consecuencia de ejecuciones materiales de la Administración, hechos positivos, o de omisiones de la Administración OMISIONES-. Así entonces, no es de la fecha de ejecutoria de la Resolución 260 porque esa fecha no es la de la OMISION de la Administración, es decir, la que señaló el demandante, como es así, la de, que la NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA, ELUDIO EL DEBER LEGAL de entregar la minuta del contrato de concesión de la Licencia de exploración número 3556.
"De conformidad con lo ordenado en el Decreto 1275 de 1970, el HECHO ADMINISTRATIVO POR OMISION, se presentó el día 7 de Junio de 1982.
"Ocurre que, el inciso segundo del Artículo 81 del Decreto 1275 de 1970, dispone que, "EL TERMINO PARA SUSCRIBIR EL CONTRATO SERA DE UN MES CONTADO A PARTIR DE LA FECHA EN QUE EL MINISTERIO APRUEBE LOS DOCUMENTOS DE QUE TRATA ELLA RTICULO 79 O DESDE EL VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS A QUE SE REFIERE LA MISMA DISPOSICION".
"Los plazos a que se refiere el artículo 79, son hasta por seis meses para cuando el Ministerio juzgue necesario comprobar sobre el terreno, la exactitud de los datos contenidos en tales documentos, o el de sesenta días para declarar si los documentos llenan los requisitos o para indicar los faltantes, en este caso concederá un término para su cumplimiento. Además preveé la misma disposición que cuando pasan esos plazos y la administración no se ha pronunciado opera el SILENCIO ADMINISTRATIVO CON EFECTOS POSITIVOS.
"En el caso en estudio una vez presentados los documentos a que se refieren las disposiciones comentadas (Véanse folios 143 y 149 del cuaderno 2), la sección de propuestas y contratos de la División Minas concluye que la Sociedad MATURIN, en la licencia de exploración 3556 ha dado cumplimiento en forma satisfactoria a los artículos 77 literal a, numerales 1, 2, 3 y 4 del decreto 1275 de 1970, y 13, del Decreto 2181 de 1972 (Véase folio 153 del cuaderno 2). Con base en la conclusión de la Sección de propuestas y contratos de la División de Minas, la Sección de Minas APROBO los documentos a que se refiere el artículo 79, por medio de la Resolución 260 de Marzo 30 de 1982. (Véase folios 1514 a 158 vuelto del cuaderno 2.) En el caso sub-judice la administración y dentro del término, aprobó EXPRESAMENTE los documentos presentados.
Así entonces la Administración debió suscribir el contrato de concesión dentro del mes siguiente a cuando aprobó los documentos, es decir, cuando la resolución 260 de 1982 quedó en firme, Mayo 5 de 1982. El hecho omisivo se presentó entonces el 7 de Junio de 1982, fecha que sigue al último día que el Decreto 1275 de 1970, señaló como plazo máximo de suscripción del contrato.
"No puede aceptarse la tesis del demandante, por lo siguiente:
"1o. Los términos señalados en las normas, deben cumplirse. El hecho de que la Administración, después que había vencido el término de suscripción del contrato, hubiese exigido otros requisitos, no renueva el tiempo los plazos para la SUSCRIPCION, pues el HECHO ADMINISTRATIVO se presentó, de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 1275 de 1970.
"2o. Las posteriores exigencias de la administración al vencimiento del plazo de suscripción, se tornaron pues, en actividad administrativa nueva e independiente del hecho administrativo, acaecido por no suscripción del contrato. Debe enfatizarse, cómo el hecho administrativo demandado, se hace consistir en haberse eludido la suscripción del contrato de concesión después de que la Administración aprobó la documentación y además llamó a contratar, a través de la resolución 260/82.
"La caducidad es entonces, hecho jurídico que destruye el accionar y que debe conducir entonces a NEGAR las PRETENSIONES, no por su contenido intrínseco, si no por su formulación extemporánea. Como el hecho jurídico acaeció el día 7 de Junio de 1982, es evidente que la acción ejercida ya había caducado, desde el 7 de Junio de 1985, pues de conformidad con lo dispuesto en ella artículo 28 del Decreto Ley 528 de 1964, norma vigente para cuando el HECHO nació, el término para demandar ese tipo de actividad administrativa, era el de tres años, contados a partir de su aparición. La demanda fue presentada el 7 de octubre de 1987. La EXCEPCION DE CADUCIDAD es por su calidad de fondo, solo que la Ley en el C.P.C. preveé su proposición también como previa. Por eso cuando se propone como de fondo y prospere, su consecuencia es la de denegación de súplicas (Artículo 97 del C.P.C.). La excepción prospera". (fls 81-96 Cdno No. 1).
- II -
<PARTE 7>. SUSTENTACION DEL RECURSO
A folios 106 y siguientes del Cuaderno No., 1, obra el escrito en el cual el apoderado del actor hace sus valoraciones de naturaleza jurídica y fáctica, orientadas a defender la perspectiva desde la cual él ha estudiado el caso, para lo cual argumenta, en lo pertinente, dentro del siguiente temperamento:
"a) Coinciden demandante, demandado, Fiscal y fallador en que Minminas eludió el cumplimiento de su deber.
"b) Hay divergencia entre demandante, demandado, Fiscal y fallador sobre la fecha en que se materializó la elusión de su deber por parte de Minminas.
"Así:
"(i) Para MML ello ocurre en octubre 7, 1985 (Hecho No. 27 de la demanda) y, por consiguiente, no ha margen a la caducidad alegada por la demandada.
"(ii) Para Minminas la elusión del deber se presenta a partir de Mayo 5, 1982.
"(iii) Para el Señor Fiscal Séptimo tal elusión ocurre en Enero 12, 1983.
"(iv) Para el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca "El hecho omisivo se presentó....... El 7 de junio de 1982...".
"6. Alcance de la apelación
"Planteado lo anterior corresponde a esa H. Corporación decidir si hubo o nó extemporaneidad en la presentación de la demanda de MML para, o bien atender las súplicas de esta o bien reiterar su rechazo manteniendo la sentencia de febrero 28, 1991, oportunamente recurrida.
"Por el contrario, no habría mayor margen para que esa Corporación se pronuncie sobre (sic) lo que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca denomina "contenido intrínseco" de la demanda pues todos los partícipes están de acuerdo en que Minminas eludió el cumplimiento de su deber.
"Interesante controversia, Señores Magistrados, pues se trata, en últimas, de determinar si el transcurso de un término sobre cuyo inicio hay cuatro (4) posiciones convalida o nó la acción elusiva y el incumplimiento de un deber sobre cuya ocurrencia hay consenso.
"7. El hecho omisivo.
"Tanto para Minminas como para el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca el incumplimiento del deber materia de este proceso tiene una fecha individual, aislada, precisa, el 5 de mayo de 1982 para la demandada y el 7 de Junio del mismo año para el fallador.
"Para MML el "hecho omisivo" tiene contenido plural y sucesivo en forma tal que el incumplimiento del deber de Minminas debe apreciarse en conjunto no solo desde el punto de vista jurídico sino desde el ángulo práctico y real de las relaciones Administración-Administrados con sus consiguientes efectos legales.
"Así parece incuestionable que un "acto administrativo" puede estar integrado por una sucesión de eventos ("conductas y abstenciones" como prescribe el artículo 83 del CCA) que conducen a tipificarlo como "acto complejo" valga decir aquel en el cual "la declaración de voluntad administrativa se forma con la intervención conjunta de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella" (cita de Sayagues Laso contenida en Sentencia de Diciembre 16, 1989 -Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, p 12).
"Adicionalmente, según lo expresa esa H. Corporación en Sentencia de Noviembre 2, 1988 de la misma Sala y Sección "el acto administrativo complejo es una manifestación de a voluntad estadual (sic) formada por pronunciamientos sucesivos de dos o más autoridades administrativas.... Y que un acto simple o un acto complejo pueden ser antecedentes lógicos de otro de las mismas naturalezas, redondeando una unidad jurídica" (p.16).
"Estando clasificadas las "conductas y abstenciones capaces de producir efectos" como parte de los "actos administrativos" y catalogados como "complejos" los integrados por dos o más actuaciones administrativas, debe seguirse que la larguísima serie de requisitos exigidos y de dilaciones en que incurrió Minminas forman un solo cuerpo o unidad que integran la abstención (acto administrativo) consistente en no cumplir con la Resolución 260 eludiendo así el cumplimiento de un deber para así dar margen a la utilización de la acción de reparación directa y cumplimiento estatuida en el artículo 86 del Decreto 01 de 1984.
"Es claro que la conducta elusiva se inició en el mismo momento en que Minminas no entregó a MML la minuta del contrato de concesión referente a la Licencia No. 3556, situación que por lo demás continúa a la fecha, pero también es evidente que el ciclo del acto administrativo consistente en la abstención de suscribir el contrato de concesión y el verdadero carácter de elusión en el cumplimiento de un deber solo culmina, por lo que a esta acción se refiere, con la providencia de Agosto 27, 1985, ejecutoriada en octubre 7 del mismo año, mediante la cual se ordenó a MML presentar un estudio ecológico y ambiental y declarar el peligro presumible de sus actividades para el medio ambiente, sin que a partir de tal fecha y hasta la presentación de la demanda hubiere hecho Minminas absolutamente nada diferente de pedir en Octubre 31, 1986 una copia adicional del estudio en mención, que MML, había presentado en Marzo 15, 1986.
"Por otra parte y como refuerzo adicional el artículo 83 del CCA también considera como "actos administrativos" las llamadas "operaciones administrativas" que esa H. Corporación cataloga como "actos materiales de ejecución" (Cita de Gustavo Penagos en "El acto Administrativo, Tomo I, Cuarta Edición, Bogotá 1987, p. 64).
"Se tiene, entonces que el incumplimiento de su deber por parte de Minminas se tipifica mediante una serie de actuaciones administrativas estrictamente relacionadas y cuya observación en conjunto, como "acto administrativo complejo" permiten, a no dudarlo, apreciar la elusión en el cumplimiento del deber de Minminas al tenor de la resolución 260".
- III -
La Fiscal Séptima de la Corporación, Dra GLORIA ALDAS GRACIA, en su concepto de fondo, OBSERVA:
"La Sociedad demandante, al acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, solicita en ejercicio de la Acción de Reparación Directa y Cumplimiento, consagrada en el Art. 86 del C.C.A., dar cumplimiento a la Resolución No. 260 de marzo 30 de 1982, emanada del Ministerio de Minas y Energía, en cuanto en ella, luego de aprobar el informe final de exploración, se llamó a contratar a la precitada sociedad en la licencia No. 3556, determinando un plazo de un (1) mes para suscribir el contrato, contado a partir de la fecha en que quede a disposición de la sociedad la minuta del contrato.
"Solicita igualmente la Sociedad Actora, que en cumplimiento de la Resolución No. 260 del 30 de marzo de 1982, se suscriban los respectivos contratos de concesión de la mencionada licencia.
"Entra a estudiar esta Agencia Fiscal primeramente, la excepción de caducidad de la acción, planteada por el Apoderado del Ministerio de Minas y Energía, en el escrito de contestación de la demanda, excepción que fue hallada probada por el tribunal de Instancia, en sentencia del 28 de febrero de 1991, visible a folios 81 a 98 del C. Principal.
"Fundamenta la entidad demandada la excepción de caducidad de la acción en lo prescrito en el Art. 136 del Decreto 01 de 1984, que consagra un término de caducidad de dos (2) años, para esta acción, normatividad reformando (sic) por el Art. 23 del Decreto 2304 de 1989. Preceptuando que dicho término se contara a partir de la producción del acto o del hecho. Con anterioridad a la expedición del Decreto 01 de 1984, el término de caducidad de esta acción era de tres (3) años, Art. 28 del Decreto 528 de 1964 que es del siguiente tenor:
"DECRETO 528 DE 1964
Marzo 9
"Por el cual se dictan normas sobre organización judicial y competencia se desarrolla el artículo 217 de la Constitución y se adoptan otras disposiciones.
"..........
"ARTICULO 28. La competencia para conocer de las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración está condicionada a que dichas acciones se instauren dentro de los tres años siguientes a la realización del hecho u operación correspondiente".
"Se hace necesario entonces, para dilucidar el meollo del asunto, transcribir el contenido del Art. 86 del C.C.A., Decreto 01 de 1984, el que define la acción de reparación directa y cumplimiento.
"Art. 86. Acción de Reparación Directa y Cumplimiento. La persona que acredite interés podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparación del daño, el cumplimiento de un deber que la administración elude, o la devolución de lo indebidamente pagado, cuando la causa de la petición sea un hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave dificultad.
"La misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare el daño por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos".
"Artículo modificado por el Art. 16 del Decreto 2304 que es del siguiente tenor:
"ARTICULO 16. El artículo 86 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
"Artículo 86. Acción de Reparación Directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos".
"Igualmente el Art. 136 del Decreto 01 de 1984, fue modificado por el Art. 23 del Decreto 2304 de 1989, reza:
"ARTICULO 23. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
"Artículo 136. Caducidad de las Acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
"........
"La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos...".
"De las anteriores transcripciones, entiende esta Agencia Fiscal, que por medio de la Acción de reparación Directa, la persona afectada, en este caso la Sociedad Minas Maturin Ltda., puede exigir el restablecimiento del derecho y el cumplimiento del deber que la administración alude, cuando la causa de la misma sea un hecho o acto de la administración, como es lo ordenado mediante la Resolución No. 260 de 1982.
"En el caso sub-judice, el acto o hecho de la administración, una vez expedido, fue notificado por edicto, que permaneció fijado en la Secretaría Jurídica del Ministerio de Minas y energía, a partir del 13 de abril de 1982, según constancia allegada a folio 158 del C.2.
"Así las cosas, no hay duda que al presentarse la demanda, el día 7 de octubre de 1987, la acción había caducado, extinguiéndose para la Sociedad Minas Maturin Ltda el plazo estipulado legalmente para accionar.
"Al respecto, el catedrático Doctor Carlos Betancur Jaramillo, en su obra Derecho Procesal Administrativo, en cuanto a la ejecutoria de los actos administrativos sostiene: "Aquí cabe hacer algunas precisiones en torno del fenómeno de la ejecutoria del acto administrativo, ya que solo podrá el término de caducidad cuando dicha decisión no sea susceptible (sic) de recurso alguno por la vía gubernativa. El acto administrativo de contenido particular se entiende ejecutoriado, por regla general, al día siguiente de la notificación...".
"Tenemos entonces com valedera las razones aducidas por el Tribunal de Administrativo (sic) de Cundinamarca, en cuanto declaró probada la excepción de caducidad planteada por la entidad demandante, así como también comparte la Fiscalía el análisis hecho por el mismo, en la parte considerativa de la sentencia.
"CONCLUSION:
"Conforme a lo anteriormente expuesto, la Fiscalía considera que la sentencia de primera instancia debe ser CONFIRMADA en su totalidad". (fls. 127-131 Cdno No. 1).
- IV -
<PARTE 8>. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A) La sentencia impugnada será revocada, pues el ad quem considera que, en el caso sub-exámine no es necesario definir nada sobre la caducidad, habida consideración de que la demanda es inepta, por las razones que más adelante se precisarán.
Del universo que tiene el "petitum" se vivencia que lo que la sociedad demandante pretende es que por la justicia contencioso-administrativa se ordene a la administración que suscriba "...los contratos de concesión relativos a la licencia No. 3556, a cuya contratación fue llamada Maturín por resolución 260...". Ocurre, sinembargo, que este pronunciamiento no lo puede hacer la Corporación, sin valorar el principio de la separación de poderes, como reiteradamente lo ha dicho en distintos fallos. Así, en sentencia de febrero veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y cinco (1985, Expediente No. 2748. Actor. Edison Sotomayor Arismendi, Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, se destacó:
"Ha dicho la jurisprudencia que el juez administrativo no le puede imponer a la administración la obligación de celebrar un contrato con quien no quiere. De allí que dentro de esa misma lógica se haya rechazado la posibilidad de la ejecución por obligación de hacer, y se haya afirmado que en dichos eventos el acreedor no pueda aspirar sino a una indemnización del perjuicios." (Libro copiador, Tomo 57 pag. 234).
Ampliando la anterior filosofía jurídica, el Dr. Carlos Betancur Jaramillo, en su obra de Derecho Procesal Administrativo, Señal Editoria, tercera Edición, 1992, enseña:
"11. Acciones de reparación directa.
"El artículo 16 del decreto 2304 cambió la redacción del artículo 86 del código administrativo, en forma adecuada y técnica. No sólo suprimió en su denominación el extremo "y cumplimiento" de discutible constitucionalidad frente al artículo 55 de la constitución anterior, y aún del art. 113 actual, sino que le devolvió a esta clase de acción su prístino y original sentido de acción de responsabilidad extracontractual, por los daños causados con la actividad de la administración traducida en el hechos, omisiones u operaciones administrativas.
"Se deslindó así la acción de reparación directa de la de restablecimiento; acciones que se confundían, antitécnicamente, en el decreto 01. Deslinde que permite afirmar con certeza que la de restablecimiento no es más que una acción de responsabilidad estatal por el acto administrativo ilegal; y que la de reparación directa es una acción de responsabilidad extracontractual por hechos, omisiones u operaciones administrativas. Aquí para evitar el equívoco que establecía e inciso final del artículo 83 del código, que asimilaba este último fenómeno con ella cto administrativo, por operación administrativa se entiende los hechos o actos materiales de ejecución de un acto o decisión administrativa.
"Fue oportuna la supresión del extremo "y cumplimiento", se repite, porque con él se pretendió dar entrada en nuestro derecho a la figura del "mandamos o prohibimos" del sistema anglosajón, con olvido no sólo de que nuestro sistema es de derecho administrativo y que el principio de la separación de los poderes que nos rige, impide a la jurisdicción inyungir a la administración, o sea imponerle coercitivamente el cumplimiento de cometidos que le competen, ordenándole ejecutar algo que no está haciendo o prohibiéndole lo que está ejecutado.
"Cuando aquí hablamos de la prohibición de inyungir o de expedir "in-jontions", no nos referimos a las condenas impuestas por la jurisdicción consecuencia de la nulidad de un acto administrativo o de un contrato o de la declaración de ilegalidad de una conducta o hecho omisivo, casos en los cuales, la jurisdicción actúa con apoyo en la Carta Constitucional, salvándose así el escollo que implicaría la autonomía de los poderes públicos, no puede olvidarse que nuestro sistema es de derecho administrativo porque juzga los actos y hechos de la administración y en general, toda la actividad administrativa.
"La imposibilidad que tiene el poder jurisdiccional para darle órdenes a la administración no derivadas de los procesos de su competencia, tiene respaldo jurisdiccional de vieja data..." (Obra citada, págs. 40-41).
Dentro del marco conceptual anterior le asiste la razón al Fiscal Séptimo ante el Tribunal, quien en su concepto de fondo recuerda:
"...hay doctrinantes que sostienen que al Estado no se puede imponer, en tratándose de tal punto, una obligación de hacer, sino que dado el incumplimiento, {demandar la indemnización de perjuicios correspondiente, al demostrarse derecho adquirido a su celebración, por el actore pre-contratista}" (Entre corchetes de la Sala).
Dentro de la misma óptica el profesor José Roberto Dromi, predica:
"Derechos del adjudicatario. La adjudicación crea un derecho subjetivo al postor elegido, quien puede desde ese momento exigir el cumplimiento del contrato. {Si la administración SE ARREPIENTE}, debe indemnizar los daños causados" (La Licitación Pública. Pag 408) (Entre corchetes de la Sala).
B) A manera de pedagogía jurídica y judicial el fallador recuerda que en la Constitución de 1991, artículo 87, se consagró una acción pública que se orienta a hacer cumplir una ley o un acto administrativo, pero hasta el presente tal precepto no ha tenido desarrollo legal, verdad que impide definir qué jurisdicción sería la competente para conocer de tales demandas.
Al comentar la invocación constitucional anterior, el Dr. Carlos Betancur Jaramillo, enseña:
"Se observa que la nueva constitución en su artículo 87 crea una acción pública a favor de cualquier persona, que le permitirá a ésta acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, Con esto se quiebra el principio rígido de la no inyucción de la jurisdicción para con la administración, vigente en la constitución anterior. Pero esa quiebra se produce con una acción popular, sin contenido patrimonial, en principio, no asimilable en forma alguna a la acción deberá también ser del conocimiento de la justicia contencioso administrativa, habrá que esperar el desarrollo legal; como también habrá que esperar éste para saber si tendrá o no contenido indemnizatorio. (Ib pag. 42).
C) Frente a la realidad que se deja expuesta, se impone concluir que la demanda es INEPTA, pues en ella no se impetra la indemnización de daño alguno, por el incumplimiento de la Resolución No. 260 de 30 de marzo de 1982. En estas circunstancias, se impone una decisión INHIBITORIA.
<PARTE 9>. <FALLO>. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, administrando justicia en nombre de la república de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: REVOCASE la sentencia calendada el día veintiocho (28) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1991), proferida por el tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar RESUELVE:
INHIBESE para decidir en el fondo de la litis, por ineptitud sustantiva de la demanda.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente de la Sala
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
LOLA BENAVIDEZ LOPEZ
Secretaria
