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Expediente núm. 4387
Actor: Daniel Contreras Gómez
OPERADOR CLANDESTINO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION / OPERADOR INFORMAL / EXENCION DE CONSECUENCIAS PUNITIVAS - Improcedencia / COMISION NACIONAL DE TELEVISION - Facultades / SANCION - Imposición
Se observa prima facie que el art. 50 del decreto 1900 de 1990 y el art. 24 de la ley 182 de 1995 en lo sustancial contienen una misma regulación, se refiere de manera directa a la actividad de operar medios de telecomunicación sin autorización estatal, mientras que el art. 19 acusado se ocupa de quien eventualmente opere dichos medios sin tal autorización, en el sentido de meramente darle un calificativo, de suerte que si bien unas y otro tienen en común el desarrollo de la actividad sin dicha autorización, lo cierto es que regulan aspectos diferentes de la misma, sin que se pueda inferir del enunciado de las primeras que el adjetivo de "clandestino" dado a la actividad, necesariamente deba aplicársele normativamente al sujeto que la desarrolla, mas cuando no está previsto el tema del art. 19 demandado en dos disposiciones superiores invocadas, esto es, la denominación que ha de dársele al operador o prestatario de la mencionada actividad, por consiguiente, aquél no le debe sujeción a éstas, de donde se torna imposible la contrariedad que se predica, en virtud de la calificación de "informal" adoptada en el artículo acusado, mas cuando esta calificación ni desvirtúa la condición de clandestina de la mentada actividad ni implica exención de las consecuencias punitivas que para ella prevén los cánones que se invocan como lesionados, como tampoco exime a la CNTV del deber de imponerlas.
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION / PLAN DE PROMOCION Y NORMALIZACION - Inexistencia / OPERADOR CLANDESTINO / LICITACION ESPECIAL / PLAN DE PROMOCION Y NORMALIZACION - Objetivo / RECUADO DE DERECHOS / DERECHOS DE AUTOR / CALIDAD DEL SERVICIO - Control / OPERADOR DE TELEVISION POR SUSCRIPCION / CONCESION LEGAL
Al confrontar las disposiciones acusadas con el art. 43 parágrafo 1o. de la ley 182 de 1995, cabría decir en principio que al actor le asiste razón al argüir que en el lugar de elaborar e implementar un plan de promoción y normalización del servicio de televisión por suscripción, como se supone es la finalidad de las mismas, la CNTV se limitó a señalar la posibilidad de que los prestatarios informales del referido servicio, sean llamados a participar en una licitación especial, lo cual, en modo alguno constituyen un plan, entendido como un programa o proyecto de cosas que se deben hacer y de como se piensa hacerlas. La referida posibilidad o formalización de los prestatarios informales está muy lejos de constituir un plan, de suerte que si con la adopción de las mismas, la CNTV pretende dar como cumplido el mandato que el impuso la norma superior invocada, de hecho se configura una violación del mismo, especialmente en lo que corresponde a la promoción del servicio en comento. Lo que ordena a la CNTV en el párrafo citado es la elaboración e implementación dentro del plazo de tres (3) meses siguientes a la vigencia de la ley, un Plan de Promoción y Normalización del Servicio de Televisión por Suscripción cableada, a un plazo de cinco (5) años, al cual le fijó unos fines, unas prioridades y unas directrices. Bajo el entendimiento de que el objetivo general del plan es, de un parte, fomentar el servicio de televisión por suscripción, con miras al recaudo de los derechos de autor y al control de la calidad del servicio, así como a la creación de servicios zonales y municipales, lo cual es independiente de la condición regular o informal de los prestatarios del servicio; y, de otra, ante el reconocimiento del legislador de la existencia de operadores de televisión por suscripción sin autorización, promover la incorporación de éstos a la normalidad jurídica, la mera calificación que se le da a quienes presten el servicio en esas condiciones y señalarlos como sujetos del plan no puede tomarse como éste, aparte de que el mecanismo fijado para el efecto ya lo trae la ley, como es el de licitación, que en el art. 20 se le da el calificativo de especial, a todas luces equívoco, ya que no se precisa en qué consiste lo "especial". Siendo claro entonces, que lo que la Comisión Nacional de Televisión trató mediante los artículos acusados fue satisfacer el requerimiento de la norma invocada en cuanto a la elaboración del plan de promoción del servicio de televisión por suscripción con miras a su normalización, y que dichos artículos - aún cuando independientemente pudiera servir para identificar a algunos de los sujetos del plan (los formales también lo serían) y que la licitación es la única forma de acceder a la prestación del servicio - , no contienen en modo alguno el mencionado plan, se infiere fácilmente que los mismos son violatorios de la norma invocada, en tanto mediante ellos la entidad pretende dar la apariencia de haberle dado cumplimiento, cuando en realidad lo que hizo fue desatenderla.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
CONSEJERO PONENTE, DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y siete.
Ref.: Expediente núm. 4387
AUTORIDADES NACIONALES
Actor: DANIEL CONTRERAS GOMEZ
Se decide por la Sala la demanda que en acción pública de nulidad ha interpuesto el ciudadano DANIEL CONTRERAS GOMEZ contra los artículos 19 y 20 del Acuerdo núm. 014 del 20 de marzo de 1997, expedido por la Comisión Nacional de Televisión.
I. ANTECENDENTES
1. La demanda
El actor solicita la nulidad de los artículos 19 y 20 del Acuerdo número 014 del 20 de marzo de 1.997, expedido por la Comisión Nacional de Televisión, por medio del cual se reglamenta el servicio de televisión por suscripción, se adopta el Plan de Promoción y Normalización de dicho servicio y se dictan otras disposiciones, por las razones que se pasan a resumir:
1.1. El artículo 19 del acuerdo demandado viola el artículo 50 del decreto ley 1900 de 1.990 y el artículo 24 de la ley 182 de 1.995, porque:
a. - Modifica sin autorización legal la situación de los operadores que no cuentan con la respectiva concesión para prestar el servicio de televisión por suscripción, al introducir la definición de lo que para efectos del acuerdo ha de entenderse como "Prestatario Informal", con lo cual convierte el servicio clandestino en un "servicio informal".
b. - La CNTV se otorga a sí misma la facultad de desconocer una obligación legal suya, pues el eufemismo de la definición esconde la violación del régimen legal del servicio, por cuanto la ley 182 de 1.995 estableció para los operadores del servicio de televisión por suscripción que no cuenten con la respectiva concesión el status de operadores clandestinos, que implica un imperativo legal para la CNTV y no potestativo de ésta, como es el de la imposición de sanciones, las cuales desaparecen en virtud de la nueva clasificación que les da el artículo acusado, y en lugar de ello permite que por intermedio de una licitación especial consoliden su posición irregular, siendo que en ningún momento, el artículo 8º de la ley 335 de 1.996 dispone que se formalice a los operadores clandestinos, que se les exima de sanciones, sino que lo dispuesto es que se debe elaborar un plan según el cual los prestatarios del servicio titulares de concesión deben someterse a las normas establecidas.
1.2. El artículo 20 del mismo Acuerdo viola el artículo 23 de la ley 182 de 1.995 y el artículo 8°, parágrafo 1, de la ley 335 de 1.996, en tanto este último artículo le asignó a la Comisión Nacional de Televisión elaborar e implementar un Plan de Promoción y Normalización del Servicio de Televisión por Suscripción, atendiendo a unos objetivos señalados por el Congreso, en el plazo de tres meses, para que a su vez se desarrollara en un término de cinco años, y en su lugar, ésta lo que hizo fue que exactamente tres meses después expidió el acuerdo enjuiciado, e incluyó el capítulo I del título III denominado Plan de Promoción y Normalización del Servicio de Televisión por suscripción, que sólo consta de los dos artículos impugnados, en los cuales se limitó a señalar la posibilidad de que los prestatarios informales del referido servicio, sean llamados a participar en una licitación especial, siendo que ello, como forma de legalizarlos, no está autorizado en el parágrafo del artículo 8 de la ley 335, y que además sería una licitación que no se podría realizar por cuanto por efectos de las sanciones que deben aplicárseles, tales prestatarios no contarían con el equipo necesario para licitar el servicio; y, de otro lado, se deja sin efecto el artículo 23 de la ley 182 de 1.995, ya que la CNTV no podrá velar por el respeto de los derechos de autor al permitir operar el servicio de televisión por suscripción sin contar con la concesión respectiva.
1.3. Violación de los artículos 3 y 26 de la ley 80 de 1.993, debido a que la licitación especial a que se refiere la norma acusada no es otra que la prevista en la ley 80 para todas las entidades estatales, y ocurre que con ella no puede cumplirse con los fines establecidos por el legislador para promover el servicio de que se habla, si dicha licitación está orientada exclusivamente a quienes han operado el servicio sin contar con la autorización legal para ello, lo cual vulnera los fines consagrados en el artículo 3º de la ley 80 y la obligación de proteger los intereses de terceros, señalado en el artículo 26 de la misma ley.
2. Contestación de la demanda
La Comisión Nacional de Televisión, en su condición de parte demandada de la presente causa, dio contestación a la demanda a través de apoderado, quien en defensa de la misma, niega la ocurrencia o validez de los supuestos en los que se fundan los cargos, apoyándose al efecto en apartes o citas pertinentes del auto de la Sala mediante el cual se resolvió la petición de suspensión provisional de los efectos de las disposiciones acusadas. Es así como afirma que la CNTV no establece en el artículo 19 una nueva definición, sino que simplemente está determinando quienes son los que deben ser objeto del plan de promoción y normalización del Servicio de Televisión por Suscripción Cableada; que no está legitimando a los operadores informales para que sigan prestando el servicio, ya que simplemente está determinando que para continuar con dicha actividad deberán someterse al procedimiento establecido en la ley, para lo cual el requisito de la licitación pública es la única forma de acceso al servicio. La formalización no puede entenderse como legalización sin cumplir con los requisitos. Afirma que el plan de formalización está contenido en todo el acuerdo 14 de 1.997.
3. Impugnación del tercero interviniente
El doctor Luis Carlos Sáchica, actuando en su condición de ciudadano, intervino en el proceso mediante escrito en el que defiende la legalidad del acto administrativo demandado, lo cual hace a partir de los principios constitucionales consagrados en los artículos 75 y 76 de la Carta que orientan toda la regulación del servicio de televisión, y a los que responde el régimen y autonomía conferidos a la CNTV, que como autoridad encargada del desarrollo y ejecución de los planes y programas del Estado para la prestación de dicho servicio, dispone de una competencia plena de regulación y aplicación de las leyes.
En el caso subjúdice, el propósito de las leyes y reglamentos no es otro que permitir la obtención de la autorización debida a quienes actualmente están utilizando el espectro electromagnético sin contar con ella, por lo tanto, las normas acusadas coinciden con los principios enunciados, y además no se les puede excluir del derecho de participar en una licitación para competir por la respectiva concesión.
Añade que el demandante está descaminado respecto del artículo 50 del decreto 1900, por ser regulador de una materia distinta a la del control estatal sobre el espectro electromagnético con servicios de televisión, al igual que en relación con el artículo 24 de la ley 182 de 1.995, toda vez que los artículos 19 y 20 del acuerdo sublite no hacen mas que ratificar las disposiciones de la ley sobre la capacidad para participar en licitación pública.
II. ALEGATOS PARA FALLO
Como no hubo pruebas que practicar, se surtió el traslado a las partes para que alegaran de conclusión, observándose que la demandada reiteró sus planteamientos antes expuestos, adicionados con una réplica a los cargos relativos a la violación de los artículos 3 y 26 de la ley 80 de 1.993, en el sentido de que el procedimiento licitatorio de que se habla busca darle cabal cumplimiento a los fines de Estado y velar por la eficiente prestación del servicio, lo cual resulta de las leyes 182 de 1.995 y 335 de 1.996; y como quiera que la mencionada licitación aún no se ha realizado, no es posible que se incumpla con el segundo de los artículos citados.
El actor, por su lado, centró sus alegatos en las tesis de que la CNTV tiene la obligación legal de sancionar a los operadores clandestinos del servicio de televisión, que carece de facultades legales para variar las consecuencias jurídicas de la operación clandestina de dicho servicio, y que el plan de promoción y normalización del mismo no puede desconocer las consecuencias jurídicas aplicables a los operadores clandestinos. Además, retoma algunas de las consideraciones consignadas por la Sala en el proveído atrás mencionado, para decir que como en ellas se anota, hay una actividad informal que requiere su formalización, pero es distinto que a partir de esa situación objetiva se conceda a quienes violan la ley una graciosa condición subjetiva en virtud de la cual y por cuenta de las normas acusadas se vuelvan informales quienes no son más que simple y llanamente operadores clandestinos, transgresores de la ley.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Primero Delegado ante la Corporación, luego de presentar un resumen del plenario, expone como consideraciones suyas las siguientes:
1. - El decreto 1990 de 1.990 (léase 1900) no es aplicable al ámbito a que se contrae la controversia, por cuanto la Constitución de 1.991 sustrajo del manejo del Gobierno los asuntos en él regulados, y los pasó a un organismo autónomo en los términos de sus artículos 76 y 77, por lo tanto, en lo relativo a la TV las competencias relativas a la dirección de la política, regulación y ejecución del servicio están atribuidas al organismo autónomo en comento, y en especial a su junta directiva, por tanto la contradicción normativa deviene imposible.
2. - En cuanto al artículo 19 del acuerdo impugnado, estima que no hace más que definir el prestatario informal, de donde no se aprecia la contradicción con el artículo 24 de la ley 182 de 1.995, que trata de la ocupación ilegal del espectro.
3. - Del artículo 20, visto a la luz del artículo 8 de la ley 335 de 1.996, dice que teniendo en cuenta que el plan ordenado por éste último tiene dos partes, la de promoción del servicio y la de procurar la normalización del mismo, en lo que hace a la segunda parte, ninguna de las disposiciones acusadas quebrantaría el artículo 24 de la ley 182 de 1.995, pues no se trata de eliminar la infracción consistente en la operación indebida de las frecuencias electromagnéticas sin la previa asignación de la C.N.T. y las sanciones consiguientes. El objetivo es que se logre normalizar la prestación de un servicio que viene siendo prestado regular y marginalmente.
4. - La adopción del plan de promoción y normalización del servicio no fue el único objetivo del acuerdo 14, ya que también se ocupó de desarrollar las prerrogativas del parágrafo 1º del artículo 8º de la ley 335 de 1.996, y otras disposiciones, según se lee en su parte inicial.
5. - Las únicas disposiciones que aluden a dicho plan son los artículos 19 y 20, y como quiera que el plan sugiere la idea de estructura, constituido por una serie de etapas, de modo que al cabo de cinco años el servicio se contemple como regularizado, y en ellos no se vislumbra un plan quinquenal, cuyo desarrollo deje a salvo los distintos derechos del Estado y de los particulares, ha de concluirse que no se corresponden con la autorización dada en el parágrafo 1º del artículo 8º de la ley 335 de 1.996, y por lo mismo esta norma resulta quebrantada, lo cual impone acceder a la declaración de nulidad formulada en la demanda, y así lo solicita.
IV. CONSIDERACIONES
1. El acto parcialmente acusado
Se trata del acuerdo número 014 de 1.997, "por medio del cual se reglamenta el servicio de televisión por suscripción, se adopta el Plan de Promoción y Normalización de dicho servicio y se dictan otras disposiciones", expedido por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 12 de la ley 182 de 1.995, 8º y 9º de la ley 335 de 1.996. Comprende 60 artículos distribuidos entre cinco títulos, de los cuales, el primero contiene principios generales y definiciones en relación con el mencionado servicio; el segundo regula aspectos de la programación del mismo; el tercero trata de su prestación; el cuarto, de su concesión, y el quinto del régimen sancionatorio, tanto en su aspecto sustancial como procesal.
Los artículos demandados se encuadran en el título tercero, y aparecen como los únicos del capítulo I de dicho título, bajo la denominación de "Plan de promoción y normalización del servicio de televisión por suscripción", y su tenor es el siguiente:
"Artículo 19. Prestatario informal. Para efectos del presente Acuerdo se entiende por prestatario informal de televisión por suscripción, aquellas empresas constituidas para el ejercicio de dicha actividad sin concesión legalmente otorgada.
"Artículo 20. Formalización y normalización del servicio. Este Plan de Promoción y Normalización del servicio de televisión por suscripción comprenderá a las empresas que han venido prestando de manera informal este servicio, así como a los consorcios y uniones temporales que formen y las sociedades que constituyan, las cuales podrán participar en una licitación especial dentro de los procedimientos y requisitos que establece la ley y el presente Acuerdo, con el objeto de cumplir los propósitos señalados en el artículo 8º de la ley 335 de 1996".
2. Los cargos.
2.1. En cuanto al artículo 19 del acuerdo demandado. De él se dice que viola el artículo 50 del decreto ley 1900 de 1.990 y el artículo 24 de la ley 182 de 1.995, por razones que se puede decir se circunscriben al argumento de que al calificarlos de Prestatarios Informales la CNTV modifica sin autorización legal la situación de los operadores sin concesión para prestar el servicio de televisión por suscripción, en tanto convierte el servicio clandestino en un "servicio informal"; haciendo desaparecer así las sanciones a imponerles. El actor complementa la anterior interpretación suya, diciendo que en lugar de aplicar las sanciones del caso, la CNTV permite que por intermedio de una licitación especial los referidos prestatarios consoliden su posición irregular, siendo que el artículo 8º de la ley 335 de 1.996 no dispone que se formalice a los operadores clandestinos y se les exima de sanciones, sino que lo dispuesto es que se debe elaborar un plan en el que los prestatarios del servicio titulares de concesión deben someterse a las normas establecidas.
A fin de resolver este cuestionamiento, conviene traer los textos de las normas invocadas, así:
"Art. 50. (Decreto 1900 de 1990). Cualquier red o servicio de telecomunicaciones que opere sin previa autorización será considerado como clandestino y el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y de policía procederán a suspenderlo y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes.
"Los equipos decomisados serán depositados a órdenes del Ministerio de Comunicaciones, el cual les dará la destinación y el uso que fijen las normas pertinentes.
"La anterior disposición se aplicará de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la ley 72 de 1989".
"Art. 24 (Ley 182 de 1.995) De la ocupación ilegal del espectro. Cualquier servicio de televisión no autorizado por la Comisión Nacional de Televisión, o que opere frecuencias electromagnéticas sin la previa asignación por parte de dicho organismo, es considerado clandestino. La Junta Directiva de la Comisión procederá a suspenderlo y a decomisar los equipos sin perjuicio de las sanciones de orden civil, administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes.
"Los equipos decomisados serán depositados en la Comisión Nacional de Televisión, la cual les dará la aplicación y destino que sea acorde con el objeto y funciones que desarrolla.
"Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, las autoridades de policía prestarán la colaboración que la Comisión Nacional de Televisión requiera.
"Cuando sea necesario ingresar al sitio donde se efectúe la operación clandestina del servicio, el juez civil municipal decretará el allanamiento a que haya lugar".
Se observa prima facie que ambas disposiciones, que en lo sustancial contienen una misma regulación, se refieren de manera directa a la actividad de operar medios de telecomunicación sin autorización estatal, mientras que el artículo 19 acusado se ocupa de quien eventualmente opere dichos medios sin tal autorización, en el sentido meramente de darle un calificativo, de suerte que si bien unas y otro tienen en común el desarrollo de la actividad sin dicha autorización, lo cierto es que regulan aspectos diferentes de la misma, sin que se pueda inferir del enunciado de las primeras que el adjetivo de "clandestino" dado a la actividad, necesariamente deba aplicársele normativamente al sujeto que la desarrolla, mas cuando no está previsto el tema del artículo 19 demandado en las dos disposiciones superiores invocadas, esto es, la denominación que ha de dársele al operador o prestatario de la mencionada actividad, por consiguiente, aquél no le debe sujeción a éstas, de donde se torna imposible la contrariedad que se predica, en virtud de la calificación de "informal" adoptada en el artículo acusado, mas cuando esta calificación ni desvirtúa la condición de clandestina de la mentada actividad ni implica exención de las consecuencias punitivas que para ella prevén los cánones que se invocan como lesionados, como tampoco exime a la CNTV del deber de imponerlas.
2.1. Respecto del artículo 20 del mismo Acuerdo, se le endilga la violación del artículo 23 de la ley 182 de 1.995 y del 8°, parágrafo 1° de la ley 335 de 1.996, por cuanto en lugar de elaborar e implementar un Plan de Promoción y Formalización del Servicio de Televisión por Suscripción, la CNTV se limitó a señalar la posibilidad de que los prestatarios informales del referido servicio, sean llamados a participar en una licitación especial, siendo que ello como forma de legalizarlos no está autorizado en el parágrafo del artículo 8º de la ley 335 y se deja sin efecto el artículo 23 de la ley 182 de 1.995, en lo que hace al respeto de los derechos de autor al permitir operar el servicio de televisión por suscripción sin contar con la concesión respectiva.
a. - En lo que concierne al artículo 23 de la ley 182 de 1.995, la Sala no observa que el artículo 20 en cita le sea contrario, puesto que aquél contiene un precepto de tipo general, como es el de la naturaleza jurídica e intervención en el espectro electromagnético, sin que en él se aluda al plan de formalización y normalización del servicio, ni a la manera de llevarlo a cabo. De él no se desprenden reglas que específicamente deban aplicarse a dicho plan, ya que las que prevé son igualmente generales, las cuales a su vez en nada las contraviene lo prescrito en el artículo 20 del acuerdo enjuiciado. Para la debida ilustración de este aserto basta leer el primero, que a la letra dice:
"Art. 23 (Ley 182 de 1.995). Naturaleza jurídica e intervención en el espectro. El espectro electromagnético es un bien público, inenajenable y sujeto a la gestión y control del Estado.
"La intervención estatal en el espectro electromagnético destinado a los servicios de televisión, estará a cargo de la Comisión Nacional de Televisión.
"La Comisión Nacional de Televisión coordinará previamente con el Ministerio de Comunicaciones el Plan Técnico Nacional de ordenamiento del Espectro Electromagnético para Televisión y los Planes de Utilización de Frecuencias para los distintos servicios, con base en los cuales hará la asignación de frecuencias a aquéllas personas que en virtud de la ley o de concesión deban prestar el servicio de televisión. La Comisión sólo podrá asignar las frecuencias que previamente le haya otorgado el Ministerio de Comunicaciones para la operación del servicio de televisión.
"Igualmente, deberá coordinar con dicho Ministerio la instalación, montaje y funcionamiento de equipos y redes de televisión que utilicen los operadores para la cumplida prestación del servicio".
b. Con relación al artículo 8°, parágrafo 1, de la ley 335 de 1.996, es menester partir de su texto para una mejor valoración del cargo, teniéndose que su tenor es el siguiente:
"Art. 8º. El artículo 43 de la ley 182 de 1995 quedará así:
"ART: 43. Régimen de prestación del servicio de televisión por suscripción.
"………..
"Parágrafo 1º. Con el fin de fomentar la formalización de la prestación del servicio de televisión por suscripción, de manera tal que la Comisión Nacional de Televisión pueda así efectuar los recaudos de los derechos que corresponden al Estado y velar porque se respeten los derechos de autor de acuerdo a la legislación nacional y a los acuerdos internacionales sobre la materia y a fin de que esta entidad pueda regular y controlar la calidad de tal servicio en forma efectiva, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, la Comisión Nacional de Televisión deberá elaborar e implementar un Plan de Promoción y Normalización del Servicio de Televisión por Suscripción Cableada a un plazo de cinco (5) años, el cual debe consultar, además de los mandatos generales de la presente ley, las siguientes directrices:
"El plan promoverá prioritariamente, la creación de servicios zonales y municipales o distritales, de acuerdo con la población censada en el último censo elaborado por el DANE en el año de 1993.
"1. Nivel Zonal
"A partir de la vigencia de la presente ley, se crean las siguientes zonas para la prestación del servicio de televisión por suscripción:
a) Zona Norte, compuesta por los Departamentos de Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena, San Andrés y Providencia y Sucre;
"b) Zona Central, compuesta por los Departamentos de Amazonas, Arauca, Boyacá, Caquetá, Casanare, Cundinamarca, Guainía, Guaviare, Huila, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Tolima, Vaupés, Vichada y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá;
"c) Zona Occidental, compuesta por los Departamentos de Antioquia, Caldas, Cauca, Chocó, Nariño, Quindío, Risaralda y Valle del Cauca.
"En cada una de las zonas anteriormente señaladas y considerando su población total, la Comisión Nacional de Televisión adjudicará una concesión por cada 3.000.000 de habitantes.
"Los prestatarios del nivel zonal podrán extenderse a otras zonas y cubrir la totalidad del territorio, siempre y cuando hayan cumplido con los programas planteados a la Comisión Nacional de Televisión en el marco de la respectiva licitación pública.
"2. Nivel Municipal o Distrital
"a) Se adjudicará una concesión en municipios cuya población sea inferior a un millón (1.000.000) de habitantes;
"b) Se adjudicarán hasta dos concesiones en municipios o distritos cuya población esté comprendida entre un millón uno (1.000.001) y tres millones (3.000.000) de habitantes;
"c) Se adjudicarán hasta tres concesiones en municipios o distritos cuya población supere los tres millones (3.000.000) de habitantes".
Si se atiende la titulación del capítulo en que están insertadas y la circunstancia de ser las únicas que lo integran, al confrontar las disposiciones acusadas con la que se acaba de transcribir, cabría decir en principio que al actor le asiste razón al argüir que en lugar de elaborar e implementar un Plan de Promoción y Normalización del Servicio de Televisión por Suscripción, como se supone es la finalidad de las mismas, la CNTV se limitó a señalar la posibilidad de que los prestatarios informales del referido servicio, sean llamados a participar en una licitación especial, lo cual, en modo alguno constituye un plan, entendido como un programa o un proyecto de cosas que se deben hacer y de como se piensa hacerlas.
En verdad, y como acertadamente lo pone en evidencia el Delegado del Ministerio Público, la referida posibilidad o formalización de los prestatarios informales está muy lejos de constituir un plan, de suerte que si con la adopción de las mismas, la CNTV pretende dar como cumplido el mandato que le impuso la norma superior invocada, de hecho se configura una violación del mismo, especialmente en lo que corresponde a la promoción del servicio en comento.
Al efecto se precisa lo siguiente:
Lo que se le ordena a la CNTV en el párrafo citado es la elaboración e implementación, dentro del plazo de tres (3) meses siguientes a la vigencia de la ley, de un Plan de Promoción y Normalización del Servicio de Televisión por Suscripción Cableada, a un plazo de cinco (5) años, al cual le fijó unos fines, unas prioridades y unas directrices.
Así las cosas, el plan comprende dos grandes tipos de acciones: La de promoción del servicio y la de su normalización.
Si se toma normalizar como someter a norma, o regular en sentido jurídico, y que es la connotación que aquí corresponde por el contexto del vocablo, cabe aceptar, como lo afirma el apoderado de la demandada en las razones de defensa, que todo el acuerdo 14 cumple en buena parte este cometido, en tanto contiene una reglamentación de los aspectos propios del servicio, lo cual entre otras, cae en la órbita de competencia de la Comisión Nacional de Televisión, según las funciones que le asigna el artículo 5º - c de la ley 182 de 1.995. En este aspecto se podría decir que el encargo que la disposición invocada le hizo, aparece irrelevante, toda vez que a dicha entidad le corresponde atender de manera permanente la normalización del servicio de televisión con sujeción a la ley, esto es, por vía reglamentaria.
No obstante, en cuanto a este cometido, es intrascendente que los artículos 19 y 20 del acuerdo contenga o no un plan para la normalización del servicio de televisión por suscripción.
Sin embargo, de cara a su promoción, que para el caso ha de entenderse como acción de impulsar, de incrementar su prestación de manera formalizada o normalizada, es decir, con arreglo a las formalidades o normas que lo regulan, no ocurre lo mismo, por cuanto, ni en los citados artículos ni en el resto del acuerdo 14 existe algo que pueda tomarse como plan, en la forma antes señalada.
De modo que bajo el entendido de que el objetivo general del plan es, de una parte, fomentar el servicio de televisión por suscripción, con miras al recaudo de los derechos que corresponden al Estado, al respeto de los derechos de autor y al control de la calidad del servicio, así como a la creación de servicios zonales y municipales, lo cual es independiente de la condición regular o informal de los prestatarios del servicio; y, de otra, ante el reconocimiento del legislador de la existencia de operadores de televisión por suscripción sin autorización, promover la incorporación de éstos a la normalidad jurídica, la mera calificación que se le da a quienes presten el servicio en esas condiciones y señalarlos como sujetos del plan no puede tomarse como éste, aparte de que el mecanismo fijado para el efecto ya lo trae la ley, como es el de la licitación, que en el artículo 20 se le da el calificativo de especial, a todas luces equívoco, ya que no se precisa en qué consiste lo "especial".
Siendo claro, entonces, que lo que la Comisión Nacional de Televisión trató mediante los artículos acusados fue satisfacer el requerimiento de la norma invocada en cuanto a la elaboración del plan de promoción del servicio de televisión por suscripción con miras a su normalización, y que dichos artículos - aún cuando independientemente pudieran servir para identificar a algunos de los sujetos del plan (los formales también lo serían) y que la licitación es la única forma de acceder a la prestación del servicio - , no contienen en modo alguno el mencionado plan, se infiere fácilmente que los mismos son violatorios de la norma invocada, en tanto mediante ellos la entidad pretende dar la apariencia de haberle dado cumplimiento, cuando en realidad lo que hizo fue desatenderla.
Por consiguiente, la Sala, en consonancia con la vista del Ministerio Público, declarará la nulidad de ambos, ya que de lo contrario sería dejar la puerta abierta a la burla o evasión de los mandatos superiores por parte de los órganos del Estado, mediante la utilización de mecanismos artificiosos como el que se revela en la presente causa. De esta forma, se hace irrelevante el estudio de los cargos restantes.
Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DECLARASE la nulidad de los artículos 19 y 20 del Acuerdo número 014 de 20 de marzo de 1997, expedido por la Comisión Nacional de Televisión.
DEVUÉLVASE al actor el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 18 de septiembre de 1997.
MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
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JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
