CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 54001-23-31-000-2000-00993-01 (0018-2013)
Demandante: Fernando Marconi Quintero
Demandado: Municipio de San José de Cúcuta, Instituto de Desarrollo
Urbano de Cúcuta - IDUC en liquidación
Temas: Liquidación de establecimiento público – supresión de cargos
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo dentro del sub lite.
Antecedentes
La demanda1
Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del CCA,2 el señor Fernando Marconi Quintero, actuando en nombre propio, solicitó declarar la nulidad
de los siguientes actos: i) Decreto 0168 del 30 de julio de 1999, proferido por el alcalde municipal de San José de Cúcuta, que reglamentó el Acuerdo 0043 del 13 de noviembre de 1998; y ii) Resolución 036 del 13 de agosto de 1999, suscrita por el liquidador del IDUC, que suprimió la planta de personal de la entidad.
Hechos
Como hechos relevantes, el demandante señaló los siguientes:3
El Acuerdo 62 del 28 de septiembre de 1990, expedido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, creó el IDUC como un establecimiento público, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Dicho acuerdo fue reglamentado por el Decreto 0306 del 12 de marzo de 1991.
Mediante Acuerdo 0043 del 13 de noviembre de 1998, se ordenó la liquidación del IDUC y la creación de la División de Fondos Urbanos. Igualmente, se autorizó al alcalde para adelantar el referido trámite, quien designó una junta liquidadora.
Por Acuerdo 0090 del 29 de enero de 1999, se autorizó al alcalde para crear el Banco Inmobiliario Municipal – BIM como una empresa industrial y comercial del Estado para reemplazar al IDUC y recibiría sus activos, pasivos y funciones. Dicha entidad se creó por el Decreto 0169 del 30 de julio de 1999.
A través del Decreto 0168 del 30 de julio de 1999, se estableció el plazo límite para la liquidación del IDUC.
Por Oficio SG-283 del 5 de agosto de 1999 se le asignó a la Tesorería municipal la función de expedir los paz y salvos de predios, que antes correspondía al IDUC.
3 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, por lo que se desarrollarán en dicho acápite.
Mediante la Resolución 036 del 13 de agosto de 1999, el liquidador del IDUC suprimió, a partir del 17 siguiente, los empleos de la planta de dicho instituto. La decisión se comunicó personalmente a cada uno de los servidores y se les advirtió que podían optar por la incorporación en un empleo equivalente al que venían desempeñando.
Normas violadas y concepto de violación
El accionante sostuvo que los actos administrativos enjuiciados violaron los artículos 2, 25, 29, 53, 125 y 315 de la Constitución Política; 91 y 97 de la Ley 136 de 1994;
1 a 3, 39, 41 y 66 de la Ley 443 de 1998; 3 de la Ley 489 de 1998; 1, 8 y 9 del
Decreto 2013 de 1997; 137, 148 a 156 y 165 del Decreto 1572 de 1998; 7 a 11 del
Decreto 2504 de 1998; 44 y siguientes del Decreto 1568 de 1998; 1, 34 y 35 del
Decreto 1569 de 1998; 5 a 7 del Acuerdo Municipal 0043 de 1998; Acuerdo
Municipal 0090 de 1999; y Decreto Municipal 0169 de 1999.
Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:
El Decreto 0168 de 1999 excedió las facultades conferidas por el Acuerdo 0043 de 1998, ya que el alcalde no estaba autorizado para establecer un plazo al proceso de liquidación; no obstante, lo fijó con fecha del 15 de agosto de 1999 y sin contar con el aval de la junta liquidadora del IDUC.
Conforme al Decreto 0168 de 1999, el liquidador solamente podía actuar hasta el
15 de agosto de 1999; sin embargo, por Resolución 036 de 1999, ordenó la supresión de la planta de personal del IDUC a partir del 17 siguiente, por ende, desconoció la orden impartida por el alcalde en la mencionada disposición.
La junta liquidadora no autorizó al liquidador para tomar la decisión contenida en la Resolución 036 de 1999, ni aquella estaba acorde con las posibilidades presupuestales.
El liquidador no designó a los miembros de la comisión de personal en los términos ordenados por el artículo 60 de la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1570 de ese año, situación que les impidió a los servidores desvinculados presentar reclamaciones.
La administración omitió elaborar el estudio técnico que debe presidir a cualquier proceso de supresión de entidades o de empleos en aras de revisar sus objetivos, fines, dependencias, cargos y funciones, así como verificar las necesidades de orden técnico, financiero o de modernización en las que se fundamentan tales determinaciones. Tampoco se envió dicho documento a la Comisión Departamental del Servicio Civil o al Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP, razón por la que estos no pudieron presentar objeciones, recomendaciones y adoptar las decisiones de su competencia frente a la reestructuración en comento.
El estudio técnico omitido también debía prever la posibilidad de «encuadrar» los cargos del IDUC en el BIM, con base en las metodologías de diseño organizacional y ocupacional enlistadas en el Decreto 2504 de 1998, como son el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de servicios, así como de las funciones, perfiles y cargas laborales.
El alcalde municipal incumplió con lo dispuesto por los Decretos 0168 y 0169 de 1999 que impusieron el deber de poner el BIM en funcionamiento para trasladarle las funciones, activos y pasivos del IDUC; por el contrario, el referido funcionario creó una entidad denominada Metrovivienda, pero a la fecha de presentación de la demanda esta tampoco está operando y el IDUC sigue en liquidación.
Se vulneraron los derechos de carrera, ya que el proceso de supresión no contaba con el respaldo financiero para sufragar las indemnizaciones que se derivaban de aquel, pese a que el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998 exigía la disponibilidad presupuestal para el efecto. Además, los dineros debían provenir del presupuesto asignado al IDUC y no al del municipio como se terminó verificando en la práctica. Inclusive, las personas desvinculadas se vieron obligadas a interponer
acciones de tutela y de cumplimiento para obtener el pago de sus acreencias.
La referida irregularidad también obedeció a que al momento de la supresión no se había realizado el inventario de activos y pasivos como lo ordenaba el Acuerdo 0043 de 1998.
El IDUC se encargaba de expedir paz y salvos de predios; sin embargo, esta actividad se le trasladó a la Tesorería Municipal, lo cual demuestra que el IDUC cumplía importantes funciones y éstas también debían seguirse ejecutando por parte de la División de Fondos Urbanos o el BIM. Bajo este escenario, se encuentra demostrado que los actos enjuiciados se alejaron de la adecuada prestación del servicio público, la función administrativa y la modernización del Estado.
La parte accionada omitió conformar el comité de adaptación laboral a que alude el artículo 8 del Decreto 2013 de 1997, pese a que es el órgano encargado de administrar dicho programa y que es de obligatoria observancia para todas las entidades públicas. A su vez, dicho requerimiento era necesario para lograr la readaptación y reubicación de los servidores desvinculados. Esta irregularidad confirma el grado de improvisación e impericia con el que se surtió la liquidación del IDUC.
El liquidador y la junta se abstuvieron de implementar el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, conforme lo ordenaba el Decreto 1569 de 1998. Esta situación impidió a los empleados optar por su incorporación en un cargo adscrito al BIM o al municipio de San José de Cúcuta.
Las deficiencias antes anotadas, la prisa y falta de planeación son reflejo de la irresponsabilidad y móviles ocultos con los que actuó la administración del municipio de San José de Cúcuta para extinguir el IDUC.
Contestación de la demanda
El municipio de San José de Cúcuta, por intermedio de apoderada, contestó la demanda en los siguientes términos:4
El Decreto 168 de 1998 no ordenó el traspaso de los activos y pasivos del IDUC al BIM, sino a la administración municipal para que luego se trasladaran a la entidad que ordenó crear el Acuerdo 0090 de 1999.
La supresión de la planta de personal del IDUC se hizo a partir del 17 de agosto de 1999, en atención a las reglas del Código de Régimen Político y Municipal, toda vez que los días 15 y 16 fueron festivos.
El alcalde municipal actuó dentro de su marco de competencias y la junta liquidadora debía acatar las órdenes que aquél impartiera para la terminación del IDUC.
La administración solicitó un crédito a IFINORTE con el fin de pagar las prestaciones e indemnizaciones de los servidores del IDUC.
En este caso no era necesario realizar un estudio técnico, ya que este solo opera frente a las reformas de las plantas de personal, pero en este caso el IDUC se extinguió por completo.
El BIM no inició operaciones por cuanto el acuerdo que le dio origen fue derogado por el Acuerdo 141 de 1999 y, en su lugar, creó Metrovivienda, pero esta entidad tampoco entró en funcionamiento porque el alcalde no expidió las respectivas reglamentaciones.
La demanda busca un restablecimiento automático del derecho en favor de la señora Any Cecilia Lemus, a quien se le suprimió el cargo que ocupaba en el IDUC; sin embargo, la acción de simple nulidad no puede promoverse para proteger
4 Folios 52 a 59.
intereses particulares.
Razones de orden económico impusieron el cierre del IDUC, por cuanto no era posible atender sus gastos de funcionamiento.
La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2011, declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo dentro del sub lite, con sustento en las siguientes consideraciones:5
Las decisiones acusadas conforman un acto administrativo complejo con el Acuerdo 0043 de 1998, que ordenó la liquidación del IDUC, es decir, que este era el principal y los demás su consecuencia para concretar la determinación inicialmente adoptada.
No es posible hacer un análisis de legalidad de las disposiciones demandadas de manera independiente, pues el estudio también debería comprender al referido acuerdo, pero este no fue enjuiciado.
Se configura la excepción de inepta demanda por indebida individualización del acto objeto de control jurisdiccional, en los términos del artículo 138 del CCA.
El recurso de apelación
El accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:6
En este caso no se accionó contra el Acuerdo 0043 de 1998, pues se considera
5 Folios 125 a 143.
6 Folios 146 a 151.
legal; empero, los actos acusados desconocieron lo allí dispuesto, por las razones indicadas en la demanda.
El alcalde de San José de Cúcuta se apartó de lo establecido por el Concejo Municipal frente a la creación de la División de Fondos Urbano y el BIM, el traspaso de activos y pasivos, como tampoco respetó los derechos de carrera que habían sido protegidos desde el aludido acuerdo.
Las decisiones acusadas establecieron un plazo para la liquidación del IDUC sin contar con autorización para ello. Además, la supresión de su planta de personal se verificó en una fecha posterior a la indicada por el alcalde.
El liquidador no contó con la autorización de la junta liquidadora para adoptar las decisiones que plasmó en la Resolución 036 de 1999 y tampoco existió disponibilidad presupuestal para pagar las indemnizaciones derivadas de la supresión de cargos.
Tampoco se designó una comisión de personal, situación que les impidió a los empleados elevar reclamaciones y hacer valer sus derechos de carrera. Igualmente, se omitió conformar el comité de adaptación laboral que exigía la ley.
La administración omitió la realización del estudio técnico para suprimir la planta de personal del IDUC y mucho menos se remitió a la Comisión Departamental del Servicio Civil o al DAFP.
Se transfirieron funciones del IDUC a la Tesorería Municipal sin el cumplimiento de las formalidades requeridas para ello, lo cual confirma que la parte accionada se apartó del buen servicio, los principios que orientan la función administrativa y los fines del Estado.
El alcalde municipal no estableció las condiciones necesarias para «encuadrar» los cargos suprimidos del IDUC en la planta del BIM, con base en metodologías de
diseño organizacional y ocupacional.
Alegatos de conclusión en segunda instancia
Las partes guardaron silencio en esta etapa.7
El ministerio público
El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes
Consideraciones
El problema jurídico
El problema jurídico se contrae a determinar si se cumplieron los presupuestos para emitir pronunciamiento de fondo dentro del sub lite. En caso afirmativo, se deberá analizar si los actos acusados quebrantaron el ordenamiento jurídico superior al establecer las condiciones para liquidar el IDUC y suprimir su planta de personal, en los términos alegados por el accionante.
Marco normativo
Finalidad de la acción de nulidad simple
El demandante interpuso la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, cuyo tenor es el siguiente:
7 Según constancia secretarial visible en el folio 161.
8 Según constancia secretarial visible en el folio 161.
Artículo 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
[...]
En relación con la finalidad que persigue la acción de nulidad, la doctrina ha precisado lo siguiente9:
Conocida en la práctica como la acción de nulidad, es la manifestación de voluntad de un sujeto procesal, legitimado para ello, que se hace ante la autoridad jurisdiccional contencioso administrativa, para que se suprima del ordenamiento jurídico la totalidad o una parte de un acto administrativo de carácter general o particular – en este caso, siempre y cuando la parte demandante no tenga una pretensión adicional al simple respeto del orden jurídico –, en la medida en que éste contraría directa o indirectamente disposiciones legales o constitucionales superiores.
[...]
Mediante la pretensión de nulidad, como lo recuerda GONZÁLEZ PÉREZ10, no se le solicita al juez que se reconozcan situaciones individuales, sino la anulación del acto administrativo impugnado, en tanto éste contraviene el orden jurídico. Esta especie de manifestación de voluntad implica la solicitud al juez para que efectúe una confrontación entre el acto administrativo y el ordenamiento legal superior, con de comprobar si existe contradicción y, en tal caso, ordenar que cese su existencia y su carácter vinculante. También se le conoce, por esa razón, como contencioso objetivo
– mediante el proceso, la autoridad jurisdiccional examinará la disposición acusada frente al ordenamiento jurídico, sin referencia específica a derechos subjetivos concretos – o de simple nulidad, en contraposición a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como se le denomina en Colombia – o de plena jurisdicción como se le conoce en Francia, en la que sí se examinan situaciones o relaciones jurídicas particulares, adicionalmente a la anulación de la norma jurídica-. [...].
En este sentido, se observa que el medio de control de simple nulidad se dirige contra actos administrativos de carácter general y, excepcionalmente, bajo la teoría de los móviles y finalidades, pueden acusarse actos de contenido particular y concreto siempre y cuando «con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho
9 Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, Juan Carlos Galindo Vácha, Editorial TEMIS S.A., Bogotá D.C., 2013, páginas 174 a 175.
10 GONZÁLEZ PÉREZ, ob. Cit., t. II, vol. I, pág. 411.
subjetivo a favor del demandante o de un tercero», pues de ser así, debe acudirse a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.11
Al respecto, mediante providencia del 10 de agosto de 1961,12 esta corporación sostuvo que el criterio para determinar la procedencia de las acciones de nulidad y de plena jurisdicción no era el contenido del acto demandado, sino los motivos y finalidades que la ley había previsto para cada mecanismo.
De conformidad con dicho pronunciamiento, la acción de nulidad (contencioso popular de anulación) era procedente siempre que las pretensiones fueran encaminadas a proteger el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en los estatutos superiores, con el fin de que la administración pública se ajustara a la vigencia del derecho objetivo, sin importar el contenido general o particular del acto demandado; mientras tanto, la acción de plena jurisdicción resultaba procedente cuando las pretensiones se dirigían a obtener el restablecimiento de un derecho, previa anulación del respectivo acto.
Posteriormente, la teoría de los móviles y las finalidades sufrió una variación con la sentencia del 29 de octubre de 1996,13 en la que se reiteró que la finalidad de la acción de nulidad consistía en procurar la defensa del orden jurídico y la legalidad abstracta; sin embargo, se explicó que la mencionada acción procedía contra actos particulares, únicamente, i) en los casos que estableciera la ley y ii) cuando la situación concreta resultara de interés para la comunidad, por comprometer el orden político, social o económico del país.
Luego, la Sentencia C-426 de 2002 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del CCA, bajo el entendido de que la acción de nulidad procedía contra
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 11 de febrero de 2014, radicado: 54001 23 33 000 2012 00089 01 (19830), actor: Ingeniería Orinoco y CIA LTDA - INOR LTDA.
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de agosto de 1961; actor: Matías Silva; M.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta Alandete.
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de octubre de 1996; expediente número S-404; M.P. Dr. Daniel Suárez Hernández.
actos de contenido particular, siempre que la pretensión fuera «exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto».
Empero, en sentencia del 4 de marzo de 2003,14 el Consejo de Estado mantuvo el alcance de la teoría de los móviles y las finalidades, con base en la autonomía para producir su jurisprudencia.
Finalmente, el artículo 137 del CPACA recogió en gran medida dicha tesis y definió en qué escenarios procede el medio de control de simple nulidad contra actos de carácter particular. Esta disposición fue declarada exequible por la Sentencia C-259 de 2015.
El legislador estableció que el medio de control de simple nulidad procede, por regla general, contra actos administrativos de carácter general y, excepcionalmente, contra actos de contenido particular, en los precisos supuestos enlistados en el artículo 137 del CPACA,15 siempre que la finalidad del demandante, en uno y otro caso, sea controlar la legalidad en abstracto del acto acusado, que en otros términos significa tutelar la vigencia del orden jurídico y encauzar a la autoridad administrativa hacia el respeto del principio de legalidad.
Asimismo, se estableció que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra los actos de contenido particular y los de carácter general, cuando se persiga el restablecimiento de un derecho y/o la reparación de un daño, siempre que la demanda se formule dentro del término de caducidad correspondiente.
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de marzo de 2003; expediente número 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030).
15 «1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
Cuando la ley lo consagre expresamente».
Supresión de empleos y carrera administrativa
De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos de las entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo las excepciones expresamente consagradas en la ley.
La Ley 443 de 1998, vigente para la época en que se expidieron los actos acusados, reguló la carrera administrativa como un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública, así como ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y el ascenso.
A su turno, conforme a los artículos 37 y 39 ibidem, el retiro de los servidores con derechos de carrera se verificaría por las causas determinadas en la Constitución Política o en la ley, entre las que se encuentran la supresión del empleo, «como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta». Igualmente, se previó que los servidores afectados por tales medidas podrían «optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional».
Por su parte, la Corte Constitucional ha precisado que la reestructuración de las entidades públicas no pugna con el derecho a la carrera administrativa, pues ello obedece a una medida legítima inspirada en la protección del interés general. En tal sentido, ha explicado lo siguiente:16
La Corte ha sostenido que "el Estado, para cumplir con sus fines, debe reajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos. Por lo tanto, en lo que respecta a la administración pública, resulta razonable que se produzca la correspondiente valoración del desempeño de las entidades que la conforman, a fin de evaluar su misión, estructura, funciones, resultados, etc, y adecuarlas a los objetivos demarcados constitucionalmente."17
16 Sentencia C-954 de 2001.
17 Sentencia C-209/97 M.P. Hernando Herrera Vergara.
Tales reajustes pueden conducir a la supresión de cargos de carrera, concretamente como consecuencia de reestructuraciones administrativas que impliquen reformar las plantas de personal, lo cual podría afectar los derechos de los empleados, especialmente los de carrera, que en principio gozan de cierta estabilidad laboral. Con fundamento en ello, el legislador, en procura de la protección de estos derechos, exige que la supresión de tales cargos no pueda ser caprichosa, arbitraria o subjetiva. Al respecto, la Corte ha sostenido:
"La supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, vr.gr. por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, abolir la burocracia administrativa, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores."18
De acuerdo con el anterior lineamiento, se concluye que la carrera administrativa no confiere un derecho de inamovilidad absoluta, pues la estabilidad de los empleados que acceden a dicho sistema debe armonizarse con las necesidades técnicas, económicas y de modernización de la administración en aras de lograr su mayor eficiencia y la consecución de los fines del Estado.
Además, los procesos de reestructuración tampoco conducen a un desconocimiento de los derechos laborales de los empleados de carrera, ya que se han previsto medidas tendientes a lograr su incorporación en otro empleo y, en caso de que ello no sea viable, reconocer una indemnización encaminada a resarcir el daño que ocasiona la culminación de su vínculo laboral. A su vez, dichos procesos deben obedecer a razones ciertas y verificables con el objetivo de que no se incurra en un ejercicio ilegítimo o arbitrario de la potestad en comento.
Hechos probados
- El 28 de septiembre de 1990, por Acuerdo 062, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta creó el IDUC como un establecimiento público, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Además, se autorizó al
- El 4 de febrero de 1997, mediante la Resolución 024, la Junta Directiva del IDUC fijó la planta de empleos de la entidad, en atención a una reestructuración que se había aprobado mediante las Resoluciones 022 y 023 de 1997.20
- El 13 de noviembre de 1998, por Acuerdo 0043, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta ordenó la liquidación del IDUC y dispuso lo siguiente:21
- El 29 de enero de 1999, por Acuerdo 0090, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta autorizó al alcalde para crear, reglamentar y poner en funcionamiento una empresa industrial y comercial del Estado denominada Banco Inmobiliario Municipal (BIM) con el fin de reemplazar el IDUC. También se determinó que el BIM tendría las funciones previstas por el artículo 118 de la Ley 388 de 1997, adscribiría los fondos rotatorios municipales y traspasaría los activos y pasivos del IDUC.22
- El 28 de mayo de 1999, a través del Decreto 0117, el alcalde del municipio accionado incluyó dentro de su presupuesto de egresos del año 1999 el rubro denominado gastos de liquidación del IDUC, teniendo en cuenta que para atender los pagos derivados de ese proceso obtuvo un crédito con el Instituto Financiero para el Desarrollo del Norte de Santander - IFINORTE.23
- El 30 de julio de 1999, mediante Decreto 0168, el alcalde del ente territorial demandado estableció el 15 de agosto de 1999 «como la fecha final para la conclusión de la liquidación definitiva del Instituto de Desarrollo Urbano IDUC, debiendo continuar limitando sus actos a estos solos efectos». Igualmente, se ordenó al liquidador elaborar las actas de entrega de los activos y pasivos a la administración municipal, los cuales serían traspasados posteriormente a la entidad que ordenó crear el Acuerdo 0090 de 1999 y una vez aquella entrara en funcionamiento.24
- El 30 de julio de 1999, por Decreto 0169, el alcalde de San José de Cúcuta creó el BIM y determinó su naturaleza, domicilio, visión, misión, objeto, funciones, facultades, duración, patrimonio, órganos de administración dirección, estructura, entre otros aspectos.25
- El 5 de agosto de 1999, a través del Oficio SG-283, el alcalde del municipio demandado le solicitó al tesorero adoptar medidas transitorias con el fin de cumplir con la función de expedir certificados de paz y salvo de los predios, mientras se adoptaba una solución definitiva de cara al cierre del IDUC y con el objetivo de que no se afectara la prestación del servicio.26
- El 13 de agosto de 1999, por Resolución 036, el liquidador del IDUC suprimió, a partir del 17 de agosto de 1999, la planta de personal de ese establecimiento.27
- El 27 de septiembre de 1999, mediante el Acuerdo 0141, el Concejo Municipal del ente territorial accionado dispuso lo siguiente: i) crear la empresa industrial y comercial del Estado denominada Metrovivienda para asumir las funciones que venía realizando el IDUC; ii) advertir que mientras la nueva entidad iniciaba operaciones, las actividades que desarrollaba el IDUC podrían asignarse al Departamento de Planeación Municipal; iii) autorizar, por el término de 1 año, al alcalde para reglamentar su objeto, facultades, estructura, entre otros aspectos; iv) indicar que los activos y bienes del IDUC ingresarían al patrimonio de Metrovivienda; y v) derogar el Acuerdo 0090 de 1999.28
- El 13 de diciembre de 1999, el liquidador del IDUC rindió informe ante la junta liquidadora en relación con las actividades desarrolladas desde el 4 de noviembre de 1999, de las cuales se destaca la realización del inventario de bienes muebles e inmuebles.29
- El 17 de febrero de 2000, el liquidador del IDUC rindió informe ante la junta liquidadora en el que se indica que 10 servidores de la entidad liquidada estaban inscritos en carrera administrativa, a uno de ellos se le pagó la indemnización y a los 9 restantes se les haría el desembolso el 18 de febrero de 2000.30
- El 27 de junio de 2002 la Secretaría de Hacienda de San José de Cúcuta hizo contar que el 10 de diciembre de 1999 se expidió certificado de disponibilidad presupuestal en una suma de $1.047.357.393,29 por concepto de «indemnizaciones funcionarios municipales». Asimismo, a los ex servidores del IDUC se les pagó dicho concepto en virtud de un empréstito contratado por la entidad territorial con ese objetivo. Finalmente, se expresó que «[e]l 25 de mayo de 1999, se desembolsó un crédito para el pago de las indemnizaciones del personal adscrito al IDUC, pero dichas indemnizaciones solo fueron canceladas por la administración central en el mes de febrero de 2000».31
18 Sentencia C-370/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
alcalde para dictar sus estatutos, establecer la planta de personal fijar sus asignaciones y las funciones de los cargos.19
ARTÍCULO SEGUNDO: Autorícese al Alcalde Municipal, para adelantar las acciones pertinentes para la liquidación del Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta – IDUC- designar un liquidador, formalizar el traspaso de todos los bienes a la administración central, cancelar los pasivos laborales y prestaciones y deudas pendientes, así como las resultantes del proceso de liquidación y garantizar la prestación de los servicios que actualmente realiza el IDUC mediante la reasignación de funciones a la dependencia del nivel que se cree.
Designar un liquidador, que será en todo caso un funcionario municipal del más alto nivel, para que realice todas las acciones tendientes a la efectiva liquidación del Instituto.
PARÁGRAFO. El Alcalde designará una Junta Liquidadora para el efecto.
ARTÍCULO TERCERO: Adscríbase a la estructura de Planeación Municipal la División de Fondos Urbanos, como unidad administrativa del nivel ejecutivo, que depende del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, quien en lo sucesivo cumplirá la misión que actualmente ejecuta el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, IDUC.
ARTÍCULO CUARTO: La División de Fondos Urbanos tendrá como objetivos: [...]
ARTÍCULO QUINTO: DE LAS FUNCIONES DE LA DIVISIÓN DE FONDOS URBANOS [...].
ARTÍCULO SEXTO: Los funcionarios del Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, inscritos en el escalafón de Carrera Administrativa, que por la liquidación del IDUC le sean suprimidos sus cargos, tendrán el tratamiento preferencial determinado en el Ley 27 de 1992 y en especial los mencionados en el Decreto 1223 de 1993 y las demás normas vigentes de Carrera Administrativa.
ARTÍCULO SÉPTIMO: Facúltese al Alcalde Municipal por el término de dos (2) meses contados a partir de la publicación del presente acuerdo, para expedir el manual de funciones específicas de los cargos de la estructura de la División creada.
19 Folios 66 a 67.
20 Folios 470 a 472 (anexos).
21 Folios 15 a 19.
ARTÍCULO OCTAVO: Autorícese al Alcalde Municipal, por el término de seis (6) meses, para contratar un empréstito por el monto equivalente a las obligaciones que el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, IDUC no esté en propiedad de cubrir con los activos líquidos que posea en el momento de su liquidación.
ARTÍCULO NOVENO: Autorícese al alcalde Municipal, para que efectúe las incorporaciones y los movimientos presupuestales que sean necesarios para el cumplimiento de lo previsto en el presente acuerdo.
25 Folios 23 a 37.
26 Folio 38.
27 Folios 13 a 14.
28 Folios 60 a 61.
29 Folios 7 a 10 (anexos)
El caso concreto. Análisis de la Sala
El primer asunto que debe abordarse en el sub lite es la posibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones de la demanda, toda vez que el a quo consideró que ello no era viable en la medida en que debió acusarse el acto que ordenó la liquidación del IDUC.
Por su parte, el apelante sostuvo que no era necesario demandar el Acuerdo 0043 de 1998, pues la ilegalidad de la actuación de la administración se verificó durante el proceso de liquidación y no con el acto que adoptó tal determinación.
Al respecto, la Subsección considera que le asiste razón al accionante, ya que los actos acusados contienen decisiones autónomas en relación con la liquidación del IDUC, especialmente frente al plazo en que debía surtirse dicho trámite y la supresión
30 Folios 11 a 13 (anexos).
31 Folios 80 a 81.
de su planta de personal, por ende, existen suficientes elementos para efectuar el control de legalidad de cara a los motivos de nulidad endilgados, teniendo en cuenta que se parte de la presunción de legalidad del Acuerdo 0043 de 1998, ya que el interesado también aludió a ella en su recurso de apelación y tampoco expuso razones encaminadas a desvirtuar su conformidad con el ordenamiento superior.
En efecto, el interesado no controvierte la decisión de liquidar el IDUC, sino que su defensa se encamina a demostrar que el alcalde del municipio de San José de Cúcuta se apartó de los precisos lineamientos que le fijó el Concejo Municipal para el efecto y desconoció la normativa superior en materia de supresión de empleos públicos.
Una vez aclarado lo anterior, a continuación, se analizarán los cargos de nulidad expuestos por el demandante frente a las disposiciones acusadas, en el siguiente orden:
Plazo para la liquidación del IDUC
En relación con este aspecto, el señor Fernando Marconi Quintero manifestó los siguientes motivos de inconformidad: i) el alcalde municipal no podía señalar el 15 de agosto de 1999 como último plazo para liquidar el IDUC, ya que el Acuerdo 0043 de 1998, no lo autorizó para ello; ii) dicha determinación tampoco contó con el respaldo de la junta liquidadora; y iii) el liquidador no respetó la aludida fecha, pues determinó que la planta del personal del IDUC se suprimiría a partir del 17 de agosto de 1999.
La Sala se aparta de los anteriores argumentos, pues se observa que el Acuerdo 0043 de 1998 autorizó al alcalde del municipio de San José de Cúcuta para
«adelantar las acciones pertinentes para la liquidación» del IDUC, así como designar un liquidador y la junta liquidadora.
En este orden de ideas, el mandatario municipal gozaba de amplias facultades para adoptar las medidas tendientes a lograr la liquidación del IDUC, pues se trataba de una determinación del Concejo Municipal que debía cumplir a cabalidad, bajo los postulados que rigen la administración pública, especialmente, los de eficacia, economía y celeridad.
De esta manera, dentro de la autorización otorgada al alcalde se entiende necesariamente comprendida la de establecer un plazo para culminar el proceso liquidatorio, pues de lo contrario se corría el riesgo de que la labor no terminara y se siguiera manteniendo una entidad que estaba llamada a extinguirse por voluntad del mencionado órgano colegiado.
Bajo este hilo argumentativo, tampoco era imperativo que el alcalde contara con el aval de la junta liquidadora para establecer dicho plazo, pues aquella estaba llamada a apoyar y llevar a buen fin ese proceso, pero tal función no implicaba que el alcalde debiera pedirle autorización para cumplir con la atribución principal que le confirió el Concejo Municipal, esto es, «adelantar las acciones pertinentes para la liquidación» del IDUC.
De otra parte, el liquidador tampoco actuó por fuera del plazo fijado para adelantar la liquidación del mencionado instituto, pues aquél correspondía al 15 de agosto de 1999 y la decisión de suprimir la planta de personal se encuentra contenida en la Resolución 036 del 13 de agosto de 1999, es decir, que fue suscrita dentro de la oportunidad señalada.
Igualmente, el hecho de que se hubiera indicado que la supresión operaba a partir del 17 de agosto de 1999, obedecía a que los días 15 y 16 correspondieron a domingo y lunes festivo, por lo que era razonable que la decisión se materializara a partir del día hábil siguiente al previsto como límite para la extinción del referido instituto.
De esta manera, el liquidador debía sujetarse a lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, esto es, que «[e]n los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil».
Ausencia de estudio técnico
El demandante afirmó que el municipio de San José de Cúcuta desacató el ordenamiento superior en lo que atañe a la elaboración del estudio técnico en los procesos de reestructuración por las siguientes razones: i) omitió realizar dicho análisis, pese a que aquel debe adelantarse previo a la supresión de entidades o empleos, en tanto garantiza la correcta motivación de esa clase de decisiones y permite conocer las necesidades técnicas, financieras o de modernización de las instituciones de cara a sus objetivos, fines, dependencias, cargos y funciones; ii) el aludido estudio debía prever la posibilidad de «encuadrar» los cargos del IDUC en el BIM, con base en las metodologías de diseño organizacional y ocupacional enlistadas en el Decreto 2504 de 1998; y iii) el documento no se envió a la Comisión Departamental del Servicio Civil o al DAFP, por lo que no pudieron presentar objeciones, recomendaciones y adoptar las decisiones de su competencia.
En este acápite de las consideraciones es oportuno recordar que en el sub lite no se encuentra enjuiciado el Acuerdo 0043 de 1998 que dispuso la liquidación del IDUC. A su vez, la presunción de legalidad que ampara dicho acto, conduce a concluir que la supresión de su planta de personal era una consecuencia lógica, natural y necesaria por la extinción de la entidad, es decir, que los reparos frente a la obligatoriedad de elaborar el estudio técnico, los elementos que debía contener y su remisión a la Comisión del Servicio Civil o al DAFP no están llamados a prosperar.
En efecto, el examen frente a la viabilidad del IDUC o las posibilidades de reestructuración o liquidación total debió realizarse antes de tomar la determinación
al respecto y, como el referido acuerdo no fue enjuiciado, se presume que la administración adelantó todos los análisis pertinentes y que la condujeron a optar por la eliminación de la entidad.
En tal sentido, al plenario se allegó la exposición de motivos del Acuerdo 0043 de 1998 que da cuenta de lo siguiente:32
En virtud de que el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta IDUC, viene atravesando por una crisis financiera desde hace más de un año, y pese a la reestructuración efectuada el pasado mes de febrero como alternativa de solución, hoy en día se encuentra con una gran deuda representada en gastos de funcionamiento y empréstitos, y buscando proyectar un mejor cumplimiento de sus funciones se considera necesario la liquidación, evitando de este modo aumentar la carga prestacional.
En la actualidad existen deudas de funcionamiento con el Banco de Occidente, Banco Cafetero, deudas de valorización, otras deudas representadas en 3 meses de salarios, pago de pensiones (2 meses), aportes al ICBF (5 meses), Comfaoriente, SENA, Telecom, contando con escasos ingresos que se puedan destinar para este fin.
Adicional a la situación financiera, está la negativa de los bancos para la aprobación de créditos con destino a la realización de obras por el sistema de valorización, debido a la falta de credibilidad en el IDUC, ocasionando que no se cumpla con uno de los principales objetivos del instituto.
[...] los ingresos netos de funcionamiento están muy por debajo de los egresos de funcionamiento.
El documento antes citado evidencia que de tiempo atrás el IDUC estaba atravesando por una crisis financiara que le había conducido a desatender sus compromisos misionales, laborales y comerciales con lo que se afectaba el interés general y la adecuada prestación del servicio. Además, se observa que en anterior oportunidad se había realizado una reducción de la planta de personal, pero ello no había sido suficiente para conjurar las dificultades económicas.
Dichos hallazgos también encuentran respaldo en la Resolución 024 del 4 de febrero de 1997, suscrita por la Junta Directiva del IDUC, que fijó una nueva planta de empleos para la entidad, en atención a una reestructuración que se había
32 Folios 111 a 112.
aprobado con anterioridad. En estos actos se expresó que dicha modificación obedecía a la «iliquidez» en que se encontraba el IDUC, según informe rendido por la jefe de la División Financiera,33 y a que el instituto carecía de la capacidad económica para soportar la carga salarial y prestacional de todos sus servidores.
Así las cosas, las decisiones adoptadas por la Junta Directiva del IDUC, y posteriormente por el Concejo Municipal, son consecuentes con el criterio fijado por esta corporación en el sentido de indicar que toda entidad cuenta con una planta de personal, esto es, un número determinado de empleos a través de los cuales satisface los fines y las funciones que tiene asignadas legamente.
A su vez, la fijación del número de empleos, nomenclatura, perfiles, funciones y cargas de trabajo están determinados por las necesidades del servicio en orden a diseñar globalmente la estructura organizacional, la cual es pasible de ser modificada en aras de atender las situaciones cambiantes de las entidades, adaptarse a las nuevas realidades, modernizase, realizar saneamientos financieros, entre otros aspectos que conducen a que la planta de personal se vea expuesta a reformas, «como ocurre en los eventos de supresión o creación de cargos, o incluso puede extinguirse como una consecuencia inexorable de la liquidación de la entidad estatal».34
Bajo esta línea argumentativa, la Corte Constitucional ha indicado que la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones laborales al vencimiento del término de la liquidación es razonable y «una consecuencia natural y obvia, en el marco de estos procesos de reestructuración, en cuanto es de la esencia de los mismos la reducción o la readecuación de las plantas de personal».35
33 Folio 473.
34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 31 de enero de 2019, radicado: 08001-23- 33-000-2013-00455-01 (4178-2016). En similar sentido puede consultarse la sentencia del 16 de agosto de 2018, radicado: 08001-23-31-000-2009-01016-01 (1217-2016).
35 Sentencia C-795 de 2009.
A partir de este entendimiento, el Consejo de Estado ha concluido que «el hecho de que la desaparición de la entidad del mundo jurídico emerja como una causa legal y justa para que se suprima la planta de personal y, consecuentemente, los empleados sean retirados de sus cargos, supone que, más allá del soporte técnico o informe de gestión en el que se sustente la liquidación del respectivo organismo, no resulte necesario un estudio técnico adicional».36
Teniendo en cuenta los anteriores lineamientos, en esta oportunidad se concluye que el liquidador del IDUC no tenía que contar con una autorización para suprimir la planta de personal ni debía adelantar un estudio técnico con ese objetivo, pues se trataba de una determinación inherente a la extinción de la entidad. Inclusive, en el Acuerdo 0043 de 1998 se previó tal situación, al indicar que a los servidores inscritos en carrera administrativa a quienes «por la liquidación del IDUC le sean suprimidos sus cargos, tendrán el tratamiento preferencial determinado en la Ley 27 de 1992 y en especial los mencionados en el Decreto 1223 de 1993 y las demás normas vigentes».
En este orden de ideas, la supresión de la planta de personal del IDUC se previó desde el acto que ordenó su liquidación, por lo que no era imperativo adelantar un estudio técnico adicional para el efecto, sino acatar la decisión expresada por el Concejo Municipal dentro del ámbito de competencias asignadas por el artículo 313, numeral 6, de la Constitución Política, en tanto determina que a dicho órgano le corresponde «[d]eterminar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias». En consonancia con dicha potestad, el alcalde tiene la atribución de «[s]uprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos», conforme lo preceptúa el artículo 315, numeral 4, ibidem.37
Disponibilidad presupuestal
36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 31 de enero de 2019, radicado: 08001-23- 33-000-2013-00455-01 (4178-2016). En similar sentido puede consultarse la sentencia del 16 de agosto de 2018, radicado: 08001-23-31-000-2009-01016-01 (1217-2016).
37 Al respecto, puede consultarse la Sentencia C-735 de 2007.
El señor Fernando Marconi Quintero sostuvo que la supresión de la planta de personal del IDUC evidenció las siguientes falencias de orden económico: i) al momento de la supresión no se había realizado el inventario de activos y pasivos, pese a que así lo ordenó el Acuerdo 0043 de 1998; ii) no contó con el respaldo financiero para sufragar las indemnizaciones que se derivaban de la reestructuración, por lo que los servidores debieron interponer acciones judiciales para obtener la satisfacción de sus acreencias laborales; y iii) las indemnizaciones se terminaron pagando con cargo al presupuesto municipal y no al del IDUC como correspondía.
Frente a los anteriores cargos de nulidad es preciso resaltar que la eventual ausencia del inventario de activos y pasivos es un asunto que hubiera podido generar responsabilidades de orden fiscal o disciplinario para el liquidador, pero no invalidaría la supresión de los cargos del IDUC, ya que esta determinación no estaba atada a la elaboración del referido inventario.
En efecto, el Acuerdo 0043 de 1998 autorizó al alcalde de San José de Cúcuta para formalizar el ingreso de todos los bienes del IDUC a la administración central, como consecuencia de la liquidación; sin embargo, en ningún momento sujetó la supresión de la planta de personal a dicho requerimiento.
Por el contrario, con posterioridad a la culminación del proceso liquidatorio, mediante el Acuerdo 0141 del 27 de septiembre de 1999, se fijaron nuevas directrices para el referido traspaso, lo cual demuestra que se trataba de un elemento relevante para proteger el patrimonio público, pero no era un requisito del cual dependiera la supresión de la planta del personal.
Los demás argumentos relacionados con la ausencia de respaldo financiero para adelantar el proceso de liquidación del IDUC tampoco están llamados a prosperar, toda vez que el Acuerdo 0043 de 1998 expresamente autorizó al acalde municipal para «cancelar los pasivos laborales y prestaciones y deudas pendientes»,
«contratar un empréstito por el monto equivalente a las obligaciones que el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, IDUC no esté en propiedad de cubrir con los activos líquidos que posea en el momento de su liquidación» y efectuar «las incorporaciones y los movimientos presupuestales que sean necesarios para el cumplimiento de lo previsto en el presente acuerdo».
Conforme a las citadas atribuciones, se concluye que el municipio debía atender las acreencias laborales derivadas del proceso de liquidación del IDUC, inclusive con cargo a su presupuesto y con la posibilidad de realizar créditos para obtener el financiamiento necesario.
En cumplimiento de lo anterior, el Decreto 0117 del 28 de mayo de 1999, suscrito por el alcalde de San José de Cúcuta, incluyó dentro del presupuesto municipal de egresos del año 1999 el rubro denominado gastos de liquidación del IDUC, teniendo en cuenta que para atender los pagos derivados de ese proceso obtuvo un crédito con IFINORTE.
De esta manera, se encuentra acreditado que antes de ordenarse la supresión de la planta de personal del IDUC, la administración había apartado el presupuesto requerido para cumplir con las obligaciones derivadas de aquella determinación.
Si bien es cierto que las indemnizaciones se pagaron hasta el mes de febrero de 2000, ello no es razón suficiente para invalidar los actos enjuiciados, pues la disponibilidad presupuestal sí existía para el momento en que se suprimió la planta de personal del IDUC y cosa distinta es que se hubieran podido presentar inconvenientes que impidieran sufragar con mayor celeridad dichas acreencias.
Asimismo, esta corporación ha precisado que la ausencia de dicho respaldo presupuestal no es causal de nulidad de los procesos de reestructuración, por las siguientes razones:38
38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de marzo de 2015, radicado: 41001- 23-31-000-2002-00005-01 (2762-2013).
En relación con la necesidad de la existencia previa del certificado de disponibilidad presupuestal que según el actor no precedió a la expedición de los actos demandados, es preciso tener presente que dicha disponibilidad tiene por objeto sufragar los gastos que causen las indemnizaciones, sin embargo no es un elemento que afecte la validez del acto de supresión, toda vez que la ley no prevé dicho instrumento como requisito del proceso de supresión.
[...]
Como la ley 443 de 1998 no contempló como requisito para la supresión de cargos la disponibilidad presupuestal para el pago de las indemnizaciones, y la ley prima sobre su reglamentación, se concluye que la disponibilidad presupuestal no es requisito para la supresión de cargos y su inexistencia al momento de la supresión no puede acarrear la nulidad del acto por expedición irregular.
De acuerdo con el anterior lineamiento jurisprudencial, la omisión del certificado de disponibilidad presupuestal no afecta la validez de los procesos de reestructuración de las entidades públicas. Además, en el sub lite se demostró que el alcalde del ente territorial accionado acató las disposiciones del Acuerdo 0043 en torno a la manera en que debían atenderse las obligaciones dinerarias surgidas de la liquidación del IDUC.
Comisión de personal y servicio de adaptación laboral
El actor sostuvo que el proceso de supresión cuestionado omitió el deber de conformar los siguientes grupos: i) la comisión de personal, en los términos ordenados por el artículo 60 de la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1570 de ese año, situación que les impidió a los servidores desvinculados presentar reclamaciones; y
ii) el comité de adaptación laboral a que alude el artículo 8 del Decreto 2013 de 1997, pese a su obligatoriedad para todas las entidades públicas con el fin de lograr la readaptación y reubicación de los empleados a quienes se les suprimen sus cargos.
Al respecto, es preciso indicar que el Decreto 2013 de 1997 fue derogado por el Decreto 717 de 1999,39 norma vigente para la fecha en que se decretó la supresión de la planta de personal del IDUC, por lo que los argumentos de nulidad invocados
39 Esta disposición fue derogada por el Decreto 611 de 2018.
por el actor se analizarán a la luz de la última disposición mencionada.
Ahora bien, de acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 443 de 1998, las comisiones de personal, en el marco de los procesos de reestructuración, se encargan de conocer las reclamaciones formuladas por los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser revinculados o los efectos de las incorporaciones cuando consideren que se les vulneraron sus derechos o desmejoraron sus condiciones laborales.
De acuerdo con lo anterior, se observa que la comisión de personal es una dependencia que debe existir en todas las entidades y cumple funciones encaminadas a atender los reparos que eleven los servidores de carrera en relación con su interés en ser incorporados en cargos equivalentes a los que fueron suprimidos o a mantener sus derechos laborales cuando estimen que dicha incorporación implicó una desmejora de aquellos.
En este orden de ideas, la referida comisión es relevante para atender las referidas solicitudes, pero no es un presupuesto para el perfeccionamiento de las reestructuraciones; inclusive, se presume que todas las entidades cuentan con dicha instancia o una análoga encargada de cumplir tal finalidad.
Además, los empleados que consideren que sus derechos fueron quebrantados dentro de un proceso de reestructuración cuentan con las instancias judiciales para garantizar su protección.
En consecuencia, una eventual falencia en la conformación de la comisión de personal no tiene la relevancia suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de la supresión de la planta de personal del IDUC, máxime cuando ello correspondió a una consecuencia necesaria a la liquidación de la entidad, en las condiciones antes anotadas.
De otro lado, el Decreto 717 de 1999 creó el servicio de adaptación laboral con el
fin de apoyar «al servidor público a quien se le suprima el empleo, brindándole herramientas que le permitan prepararse integralmente para asumir el cambio, a través de procesos de actualización, recalificación y conversión, redefinición de perfil ocupacional, desarrollo de nuevas habilidades laborales, orientación sobre áreas que demande el sector productivo, entre otros, a efecto de posibilitar su reinserción al mercado laboral o a emprender por cuenta propia actividades productivas».
A su vez, el artículo 1 ibidem creó la Comisión Intersectorial de Adaptación Laboral del Sector Público «para la coordinación y orientación superior de los programas del servicio de adaptación laboral del sector público», integrada por los siguientes funcionarios o sus delgados: los ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público; los directores de los departamentos administrativos de Planeación Nacional, del DAFP y del SENA;40 y el consejero Presidencial de Política Social.
A la referida comisión se le atribuyeron las siguientes funciones: i) adoptar los lineamientos centrales del servicio de adaptación laboral para el sector público; ii) aprobar los programas y cronogramas relacionados con dicho servicio y hacerles seguimiento; iii) efectuar la coordinación interinstitucional para garantizar el cumplimiento de sus objetivos; iv) solicitar y evaluar la información que estime pertinente para el desarrollo de los mencionados programas; v) determinar las funciones que coordinadamente desarrollarán las entidades competentes para la obtención de los propósitos del servicio de adaptación laboral.
Por su parte, el artículo 4 del Decreto 717 de 1999 dispuso que los referidos programas estarían a cargo del SENA, en el nivel nacional y para «los servidores públicos del nivel territorial la ejecución y los gastos que se generen para el desarrollo de estos programas estarán a cargo de cada una de estas entidades, las cuales los ejecutarán de acuerdo con sus disposiciones presupuestales».
40 Servicio Nacional de Aprendizaje.
Así las cosas, el Gobierno nacional creó el servicio de adaptación laboral de los empleados que se han visto inmersos en procesos de supresión con el objetivo principal «de ofrecer al servidor retirado la posibilidad de incorporarse rápidamente y sin traumatismos al sistema productivo».41
A su vez, se creó una comisión intersectorial encargada de regular la prestación de dicho servicio, es decir, que la entidad accionada no estaba obligada a crear un grupo para tal efecto, pues el ejecutivo creó una sola comisión para establecer lineamientos operativos a nivel nacional y territorial, cosa distinta es que las entidades territoriales tuvieran a su cargo la ejecución de los programas, pero siempre con respeto de su disponibilidad presupuestal.
En este orden de ideas, el municipio de San José de Cúcuta no estaba obligado a crear una comisión para la readaptación laboral en los términos sugeridos por el actor, aunque sí estaba llamado a cumplir con los lineamientos trazados en ese sentido por las autoridades antes enunciadas y siempre que contara con los recursos suficientes para ello.
Por lo anterior, se concluye que el desarrollo de un programa de adaptación laboral era importante para lograr que los servidores que fueron retirados del IDUC contaran con herramientas suficientes para lograr una nueva vinculación en los sectores público o privado; sin embargo, la eventual ausencia de dicho programa no invalidaría la liquidación del instituto, ya que tales medidas operan de manera posterior a los procesos de reestructuración y el ordenamiento superior sujetó su operatividad a la existencia de recursos.
A su vez, el Consejo de Estado ha precisado que dichos programas corresponden a «un simple servicio administrativo»42 y fungen como un «instrumento o
41 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de abril de 2005, radicado: 05001-23-31-000-2004- 04221-01(ACU).
42 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1 de octubre de 1993, radicado: 2384.
mecanismo»43 para lograr dicha adaptación laboral, por lo cual se infiere que, pese a su relevancia para los trabajadores interesados en adquirir mayores competencias y acceder nuevamente al mercado laboral, no se trata de un requisito previo para la reestructuración de las entidades de acuerdo con el Decreto 717 de 1999, ya que este no lo estableció de ese modo y, por el contrario, condicionó su funcionamiento en el orden territorial a la existencia de disponibilidad presupuestal.
Es preciso aclarar que con posterioridad a la expedición de la mencionada disposición, se han proferido otras normas que han reforzado la importancia de los programas de readaptación laboral durante procesos de supresión, como ocurre con la Ley 617 de 2000 e, inclusive, esta corporación ha ordenado su implementación por vía de la acción de cumplimiento;44 sin embargo, la obligatoriedad de dicho programa no puede ser acogida en el presente asunto con el fin de anular los actos enjuiciados, ya que tal entendimiento se esbozó frente a normas que no se encontraban vigentes para el momento en que se surtió la liquidación del IDUC y la consecuente supresión de su planta de personal.
Creación de una nueva entidad
El accionante expresó que en el proceso de supresión acusado se omitió la creación de una nueva entidad que permitiera continuar con las funciones del IDUC e incorporar al personal desvinculado. Al respecto, el interesado sostuvo lo siguiente:
i) los Decretos 0168 y 0169 de 1999 le impusieron al alcalde de San José de Cúcuta el deber de poner en funcionamiento el BIM para trasladarle las funciones, activos y pasivos del IDUC; sin embargo, la mencionada autoridad no atendió dicha obligación, sino que creó a Metrovivienda, pero esta entidad tampoco tuvo condiciones para operar; ii) el IDUC se encargaba de expedir paz y salvos de predios, función que se trasladó a la Tesorería Municipal, lo cual demuestra que el IDUC cumplía importantes actividades y éstas también debían seguirse ejecutando por parte de la División de
43 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1 de octubre de 1993, radicado: 2384.
44 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de abril de 2005, radicado: 05001-23-31-000-2004- 04221-01(ACU).
Fondos Urbanos o el BIM; iii) el liquidador y la junta se abstuvieron de implementar el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, conforme lo ordenaba el Decreto 1569 de 1998, por lo que se les impidió a los empleados del IDUC optar por su incorporación en un cargo adscrito al BIM o al municipio de San José de Cúcuta.
Los anteriores cargos de nulidad no están llamados a prosperar, por cuanto la creación de una entidad que reemplazara al IDUC no era un requerimiento previo a su liquidación ni mucho menos a la supresión de su planta de personal, pues el Acuerdo 0043 de 1998 expresó la voluntad del Concejo Municipal de extinguir dicho instituto y autorizar al alcalde de San José de Cúcuta para materializar tal decisión y sin condicionarla a la entrada en funcionamiento de otro establecimiento.
Por el contrario, se precisó que las funciones, activos y pasivo del IDUC quedarían a cargo de la administración central y luego pasarían a la entidad que se creara para reemplazar a dicho instituto. Fue así como se indicó que el alcalde municipal quedaba autorizado para lo siguiente: i) «formalizar el traspaso de todos los bienes a la administración central»; ii) «garantizar la prestación de los servicios que actualmente realiza el IDUC mediante la reasignación de funciones a la dependencia del nivel que se cree»; iii) adscribir «a la estructura de Planeación Municipal la División de Fondos Urbanos, como unidad administrativa del nivel ejecutivo, que depende del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, quien en lo sucesivo cumplirá la misión que actualmente ejecuta el Instituto de Desarrollo Urbano de Cúcuta, IDUC»; y iv) «expedir el manual de funciones específicas de los cargos de la estructura de la División creada».
En lo que atañe a la División de Fondos Urbanos, el acuerdo no previó la creación de nuevos empleos para esa dependencia, por lo que se entiende que lo que se buscó fue ajustar las funciones al interior del municipio para atender los requerimientos derivados de la liquidación del IDUC.
Posteriormente, el Acuerdo 0090 de 1999 creó el BIM en orden a reemplazar al IDUC, pero esta norma fue derogada por el Acuerdo 0141 de 1999 que dio origen a
Metrovivienda con el objetivo de realizar las funciones que venía desarrollando el instituto liquidado.
A su vez, se resalta que el Acuerdo 0141 de 1999 se profirió luego de la extinción del IDUC, situación que demuestra que el Concejo Municipal no condicionó la liquidación de ese instituto a la creación de un nuevo establecimiento que hiciera sus veces, sino que primero adoptó la decisión de liquidarlo (por Acuerdo 0043 de 1998) y después (mediante los Acuerdos 0090 y 0141 de 1999) ejerció las potestades asignadas por el artículo 313, numeral 6, de la Constitución Política en el sentido de «[d]eterminar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias» y «crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales».
En este orden de ideas, la liquidación del IDUC podía surtirse sin necesidad de que existiera una entidad que asumiera sus funciones y mucho menos que contara con una nueva planta de personal con la nomenclatura y clasificación de empleos regulada por el Decreto 1569 de 1998; por el contrario, el Acuerdo 0043 de 1998 diseñó una serie de medidas tendientes a que la administración se encargara de desarrollar las actividades que dicha entidad venía ejecutando en aras de garantizar la correcta prestación del servicio público.45
Igualmente, al plenario se aportaron los oficios mediante los cuales el liquidador del IDUC les comunicó a los servidores de carrera su retiro de la entidad, indicándoles que les asistía «el derecho de optar entre percibir la indemnización que para el efecto señala el Decreto 1572 de 1998, o de tener tratamiento preferencial para ser incorporado[s] a un empleo equivalente conforme con las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de junio 11 de 1998».46
45 En relación con la ausencia de creación de nuevas entidades para hacer incorporaciones de servidores de carrera, pueden consultarse las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) del 25 de febrero de 2021, radicado: 08001-23-31-000-2010-00512-01 (2087-2016); y ii) del 3 de agosto de 2000, radicado: 15001-23-31-000-2000-17671-01 (17671), actor: Hernando Arias Ochoa.
46 Folios 39 (cuaderno principal) y 154, 186, 203, 227, 245, 289, 327, 356, 361 (anexos).
Bajo este contexto, se observa que la administración les confirió a los empleados escalafonados en carrera administrativa la posibilidad de recibir una indemnización o ser incorporados en un empleo equivalente. A su vez, los interesados podían agotar las instancias administrativas o judiciales con el objetivo de que se les salvaguardaran sus condiciones laborales en caso de considerar que el municipio accionado no los había dotado de garantías suficientes para ejercer el mencionado derecho de opción.
Por lo tanto, el hecho de que para el momento en que se suprimió la planta de personal del IDUC no estuviera operando el BIM, Metrovivienda o una entidad análoga, no es motivo suficiente para predicar una irregularidad en la liquidación del instituto ni anular el acto de supresión de sus empleos.
La condena en costas
En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA.47
3. Conclusión
Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye lo siguiente: i) se cumplieron los presupuestos para emitir sentencia de fondo frente al asunto planteado; y ii) el señor Fernando Marconi Quintero no logró desvirtuar la legalidad de los actos enjuiciados. En consecuencia, el proveído apelado será revocado, en tanto se inhibió para resolver de mérito y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
47 Artículo 171. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.
De otro lado, se observa que el municipio de San José de Cúcuta y su apoderado solicitaron el acceso al expediente.
Por ser procedente la referida solicitud, por Secretaría de la Sección Segunda, se garantizará dicho acceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero. Revocar la sentencia del 30 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del proceso de la referencia, en tanto declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo en el sub lite, por las razones expresadas en precedencia. En su lugar,
Segundo. Negar las pretensiones de la demanda de nulidad formulada por el señor Fernando Marconi Quintero contra el Decreto 0168 del 30 de julio de 1999, proferido por el alcalde municipal de San José de Cúcuta, y la Resolución 036 del 13 de agosto de 1999, suscrita por el liquidador del IDUC, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero. Sin condena en costas.
Cuarto. Reconocer personería a la abogada Ángela Patricia Puche Díaz como apoderada del municipio de San José de Cúcuta en los términos y para los efectos del poder visible en el folio 173 del expediente.
Quinto. Aceptar la renuncia al poder presentada por la a abogada Ángela Patricia Puche Díaz, conforme al memorial obrante en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Sexto. Reconocer personería al abogado Gustavo Enrique González Romero como mandatario judicial de la parte accionada, conforme al poder que obra en la mencionada plataforma.
Séptimo. Por Secretaría de la Sección Segunda, garantizar el acceso al expediente en los términos solicitados por el municipio de San José de Cúcuta y su apoderado.
Octavo. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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