SANCION MEDIANTE PROCESO DISCIPLINARIO - Inexistencia de irregularidades. El empleado no justificó su inasistencia al trabajo / DOCENTE - Sanción disciplinaria por abandono del cargo / ABANDONO DEL CARGO - Configuración. El empleado no probó el otorgamiento de la comisión sindical invocada
Se observa que la no prestación de la labor docente a la que estaba obligado el actor desde el mes de abril de 1992 y hasta noviembre de ese año, que dio lugar al abandono del cargo de que se le acusa, no puede justificarse con un documento expedido el siguiente mes de mayo, es decir, más de un mes después de estar faltando al trabajo, ya que tal abandono, en términos del Artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, se produce cuando los docentes oficiales, sin justa causa, no reasumen sus funciones durante los 3 días siguientes al vencimiento de una licencia, una comisión, o de las vacaciones reglamentarias; o cuando dejan de concurrir al trabajo por 3 días consecutivos, término éste último que se había cumplido con mucho tiempo de antelación a la suscripción del acta citada. Vale decir, cuando este documento se expidió hacía más de 30 días el señor LASSO MUÑOZ había incurrido en abandono del empleo que desempeñaba. Mal puede decirse que en esta acta se autorizó la concesión a los miembros de la Asociación de Educadores de Cundinamarca de comisiones de tal carácter, y que por esa razón la ausencia al trabajo del actor debe estimarse motivada en el cumplimiento de comisión de esa naturaleza, esto es, amparada por una supuesta autorización que, en forma general, la administración departamental otorgó a los directivos sindicales para adelantar actividades relacionadas con el gremio docente. De acuerdo con lo expuesto, es forzoso concluir que no se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos demandados, ya que no aparece prueba en el plenario que justifique la inasistencia al trabajo del actor entre los meses de abril y noviembre de 1992 y por tanto no existe motivo alguno para declarar que en ese año no incurrió en la causal de mala conducta denominada "abandono del cargo", que dió lugar a que se le impusiera la sanción cuya nulidad se impetra en la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dos (2002)
Radicación número: 43288(1828-99)
Actor: MIGUEL ANTONIO LASSO MUÑOZ
Demandado: JUNTA NACIONAL DE ESCALAFON DOCENTE
Declarada la nulidad de lo actuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "D" en el presente proceso, en virtud de que los actos enjuiciados fueron expedidos por autoridad nacional y sus pretensiones carecen de sentido económico en orden a establecer la cuantía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los mismos (fls. 161 a164), y surtido el trámite pertinente, se procede a decidir el asunto propuesto por conducto de apoderado por el señor MIGUEL ANTONIO LASSO MUÑOZ con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos.1527 y 762 del 23 de marzo de 1994 y 25 de abril de 1995, por medio de las cuales la Junta Seccional de Escalafón de Cundinamarca lo declaró responsable disciplinariamente de haber incurrido en tráfico de documentos y abandono del cargo, y lo sancionó con suspensión del Escalafón Nacional Docente por el término de 6 meses, y de la Resolución N° 025 del 14 de julio de 1996 de la Junta Nacional de Escalafón, que confirmó tales decisiones.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad demandada requerir a los entes competentes el levantamiento de las anotaciones y registros disciplinarios efectuados a consecuencia de dicha sanción; que se le reconozca el tiempo de suspensión del Escalafón Nacional Docente como tiempo idóneo para efecto de ascenso en el mismo, y que a manera de indemnización por los perjuicios morales causados con la expedición del acto acusado, se le cancele el equivalente a 1000 gramos oro y los intereses comerciales y moratorios de acuerdo con lo previsto en el Artículo 177 del C.C.A.
Manifiesta que se vinculó como docente al servicio del departamento de Cundinamarca el 10 de abril de 1990; que se encuentra clasificado en el grado décimo del Escalafón Nacional Docente; que por medio del Decreto 02480 del 11 de junio de 1991 fue trasladado al Colegio Nacionalizado de Granada (Cundinamarca), a cuyo rector solicitó permiso para acudir a citas médicas los días comprendidos entre el 20 de agosto y el 6 de septiembre de 1991, acordando nombrar en su reemplazo al señor Alfonso Díaz, quien se quejó ante la Junta Seccional de Escalafón porque no le había cancelado los 13 días en que el reemplazado ejecutó la labor docente a él asignada.
Agrega que dicha Junta inició acción disciplinaria en su contra por presunto abandono del cargo en el lapso citado, por tráfico con documentos públicos, consistente en haber utilizado una constancia expedida por el mencionado rector para cobrar sueldos completos durante los meses de agosto y septiembre de 1991 y por inasistencia al lugar de trabajo durante el término comprendido entre el 16 de abril y el 7 de julio de 1992.
Expresa que para desvirtuar el abandono del cargo en 1991 acreditó incapacidad médica por 20 días expedida por UNIMED, entidad de previsión social que en ese momento atendía a los docentes del departamento, por lo que tenía derecho a cobrar sus salarios completos durante los meses de agosto y septiembre de ese año y que para justificar el abandono del cargo que se le endilgó en 1992, presentó el acta de compromiso suscrita el 21 de mayo de ese año entre los directivos de la Asociación de Educadores de Cundinamarca –ADEC-, la Secretaría de Educación de este departamento y el representante del Ministerio de Educación Nacional en el FER del mismo, en la que consta que la administración se comprometió a otorgar comisión sindical a los miembros de esta Asociación, entre los que él se encontraba, argumentos que no fueron tenidos en cuenta por la mencionada Junta, no obstante su derecho a incapacidad por enfermedad y que ésta no interrumpe el tiempo de servicio, lo que habría llevado a concluir que no incurrió en tráfico con documentos públicos al utilizar la certificación aludida para cobrar los sueldos correspondientes a los meses de agosto y septiembre de 1991 porque tendría derecho a percibirlos, y que su ausencia del sitito de trabajo en 1992 obedeció a la atención por su parte de cuestiones sindicales, en su condición de miembro de la Junta Directiva de la Asociación de Educadores de Cundinamarca, en virtud de lo cual se hallaba amparado por lo acordado en el acta de compromiso citada, en el sentido de que se otorgarían comisiones a los directivos sindicales de los educadores.
Por esa razón, vale decir, por no admitirse dichas probanzas, se le consideró incurso en las causales de mala conducta contempladas en los literales d) y j) del Artículo 46 del Decreto Ley 2277 de 1979 y por ello se le sancionó con suspensión del Escalafón Nacional Docente por el término de 6 meses.
Cita como disposiciones transgredidas por los actos acusados los Artículos 6°, 29, 53 y 83 de la Constitución Política; 46 literales d) y j), 47, 55, 62, 64 y 66 del Decreto Ley 2277 de 1979; 8° y 26 del Decreto 2480 de 1986; parágrafo del 18 del Decreto 3135 de 1968 y 10 del Decreto 1848 de 1969.
Al discurrir sobre su transgresión reitera los hechos comentados y arguye que el juez disciplinario de primera instancia desconoció las disposiciones del Decreto 2277 de 1979 que regulan el otorgamiento de licencia a los docentes, en tanto que el de la segunda, aceptó la licencia por enfermedad otorgada por UNIMED y lo exoneró del cargo de abandono del empleo de que se le acusó en 1991 y por ende, del de tráfico con documento público, pero no admitió las justificaciones que dió del abandono del cargo en el año de 1992, como fue el acta de compromiso suscrita el 21 de mayo de ese año por las autoridades administrativas mencionadas, documento que constituye un verdadero acto administrativo, de conformidad con los parámetros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en una providencia de la que transcribe varios apartes, acta a raíz de la cual la administración departamental se comprometió a otorgarle comisión como miembro de la Junta Directiva Sindical, señalando que como mínimo debe admitirse que lo acordado en ella lo indujo a incurrir en abandono del cargo, y habiendo sido inducido por un superior a cometer la falta, debe eximírsele de responsabilidad.
Sostiene que se violó el principio del debido proceso porque la Junta Seccional de Escalafón negó la práctica de los testimonios que solicitó y no le otorgó ningún valor probatorio al acta a que se hizo referencia, que justificaba su no asistencia al trabajo, lo cual implicó la violación del principio supralegal contenido en el Artículo 53 de la Carta que permite transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, así como la del Artículo 83 ibídem, por cuanto se desconoció el principio de la buena fe, pues no podía ser sancionado porque su inasistencia al sitio de labores obedeció a la comisión sindical que otorgaron la Ministra de Educación y el Gobernador del departamento de Cundinamarca en la susodicha acta.
Mediante memorial obrante a folio 181 el actor adiciona la demanda para allegar copia del fallo proferido por la Fiscalía 214 Delegada para ante los Jueces Laborales del Circuito de la Unidad Segunda de Delitos contra la Administración Pública y de la Justicia, de la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual se precluyó a su favor la investigación adelantada en su contra por los delitos de estafa y prevaricato por acción, por los hechos a que se contrajo la investigación disciplinaria que dió lugar a los actos enjuiciados.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado considera que deben denegarse las pretensiones de la demanda, pues no hubo una verdadera incapacidad médica que estableciera la inhabilidad física del actor para cumplir sus funciones, ni se aportó elemento probatorio alguno que diera certeza sobre los permisos, autorizaciones o comisiones para desarrollar actividades de carácter sindical, las cuales tienen límites y pueden determinarse en su objeto y extensión temporal, por lo que resulta inverosímil justificar su ausencia al trabajo que se prolongó prácticamente por un año lectivo, dejando a los estudiantes sin instrucción y cayendo en la ligereza de "contratar un reemplazo como si tuviera facultad para ello, asunto éste que inexplicablemente no fue objeto del proceso disciplinario". (fls.206 y 207)
CONSIDERACIONES
Se trata de establecer la legalidad de las Resoluciones N° 1527 de 1994 y 762 de 1995 de la Junta Seccional de Escalafón de Cundinamarca y 025 de 1996 de la Junta Nacional de Escalafón Docente, por medio de las cuales se declaró que el actor incurrió en las causales de mala conducta tipificadas en los literales d) y j) del Artículo 46 del Decreto 2277 de 1979 (tráfico de documento público y abandono del cargo) y se le suspendió en el Escalafón Docente por el término de 6 meses.
Las anteriores providencias terminaron el proceso disciplinario contra el señor LASSO MUÑOZ iniciado mediante auto del 7 de julio de 1993 con base en la queja suscrita por el señor Alfonso Díaz Moreno, a raíz de que no le canceló el trabajo docente que realizó durante 3 semanas en el tercer período académico de 1991, lapso en el cual lo reemplazó en esa tarea, en virtud del acuerdo a que llegaron con anuencia del rector del colegio nacionalizado de la Inspección de Granada, municipio de Soacha, departamento de Cundinamarca donde laboraba, y por no tener en cuenta las evaluaciones que efectuó a los alumnos y colocarles otras apreciativas, y con fundamento también en la información del rector de ese plantel, en el sentido de que no prestó sus servicios desde el 16 de abril de 1992 al 7 de julio de 1993. (fl. 50 a 53 cdno N° 2)
En la Resolución N° 025 de 1996 se aceptó como justificación de su no asistencia al trabajo en el período de 1991 a que se hizo mención, una incapacidad médica por 20 días expedida por un galeno de UNIMED, a quien dice acudió, en razón a que el contrato suscrito entre la administración Departamental de Cundinamarca y PROVIMEDIC, firma encargada de atender a los docentes de ese departamento, había terminado y se hallaba en trámite un nuevo contrato.
Aún cuando también se le exoneró de responsabilidad disciplinaria por el cargo de "tráfico con certificaciones de trabajo" que se le había imputado por la utilización de la constancia expedida por el rector del colegio mencionado sobre su labor docente en los meses de agosto y septiembre de 1991, con el fin de obtener la cancelación de los salarios correspondientes a los mismos, la verdad es que se mantuvo la decisión de declararlo incurso en la causal de mala conducta "por abandono del cargo", por cuanto no justificó su no asistencia al trabajo "entre el 16 de abril a noviembre de 1992, fecha en que terminó el año lectivo, ya que para ejercer el cargo de directivo sindical debió contar con una comisión otorgada por la autoridad competente, mediante acto administrativo que lo liberara de sus responsabilidades docentes..." (fl. 20), razón por la cual dicha Junta, se reitera, confirmó la sanción de destitución.
A pesar de no compartir la decisión de no derivarle responsabilidad administrativa por dichos cargos, pues a su juicio no era dable justificar la ausencia del trabajo del actor durante el citado lapso de 1991 con base en la certificación expedida por un médico de UNIMED, en el sentido de que en ese interregno padeció de rinitis alérgica por lo cual requirió medicación y terapia respiratoria durante 20 días con control cada 3 (fl. 129 cdno N° 2), ya que la misma no constituye una incapacidad médico-laboral válida para el efecto (no emana de un galeno de quien se haya demostrado que legalmente estaba facultado para prestar sus servicios profesionales al actor en su calidad de docente al servicio de la entidad demandada), sino una constancia sobre la atención asistencial que de él recibió, la Sala no puede desconocer la referida determinación de la Junta de Escalafón Nacional y por ello partirá de la base de que sólo se le derivó responsabilidad administrativa y se le suspendió de su cargo por el abandono de éste en que incurrió en 1992.
Por ello, se abstendrá de referirse a los reparos que hace el actor al supuesto no acogimiento de los argumentos que en su defensa expuso tanto en vía administrativa como en este proceso, pues no hay duda que la administración, sin hacer un concienzudo análisis de la situación, dio validez a la certificación comentada.
En estas condiciones, sólo queda por dilucidar si las pruebas obrantes en autos evidencian que realmente el acta de compromiso firmada el 21 de mayo de 1992 por los directivos de la Asociación de Educadores de Cundinamarca, el Secretario de Educación Departamental y la Delegada del Ministerio de Educación Nacional ante el FER del mismo, sirve o no para justificar la no prestación del servicio docente por parte del actor durante el largo lapso comprendido entre el 16 de abril y el mes de noviembre de 1992 y que por tanto la suspensión del escalafón de que fue objeto amerita confirmarse o infirmarse.
Aún sin examinar su contenido, se observa que la no prestación de la labor docente a la que estaba obligado desde el mes de abril de 1992 y hasta noviembre de ese año, que dio lugar al abandono del cargo de que se le acusa, no puede justificarse con un documento expedido el siguiente mes de mayo, es decir, más de un mes después de estar faltando al trabajo, ya que tal abandono, en términos del Artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, se produce cuando los docentes oficiales, sin justa causa, no reasumen sus funciones durante los 3 días siguientes al vencimiento de una licencia, una comisión, o de las vacaciones reglamentarias; o cuando dejan de concurrir al trabajo por 3 días consecutivos, término éste último que se había cumplido con mucho tiempo de antelación a la suscripción del acta citada. Vale decir, cuando este documento se expidió hacía más de 30 días el señor LASSO MUÑOZ había incurrido en abandono del empleo que desempeñaba.
De ahí que resulta improcedente admitir como justificación de su no presencia en el plantel donde debía cumplir su labor docente, una autorización supuestamente otorgada a los directivos sindicales de ADEC mucho tiempo después de que el señor LASSO MUÑOZ había incurrido en abandono del cargo.
Pero aún en el evento de que se prescindiera de considerar esta circunstancia, lo que es imposible hacer, se tendría que el acta de la reunión celebrada el 21 de mayo de 1992 por los miembros de la Junta Directiva de Educadores de Cundinamarca –ADEC- Comisión Negociadora-, designada por ese sindicato, el Secretario de Educación y la Delegada del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Cundinamarca, no puede justificar la ausencia del actor del trabajo en el período comentado. (fl. 2 cdno N° 2)
Ello, por cuanto en ese documento en lo tocante a "Comisiones sindicales" únicamente se previó que conforme a la inscripción de la Junta Directiva efectuada por el Ministerio de Trabajo mediante auto N° 046 de 1992, la administración departamental de Cundinamarca reconocía a los nuevos comisionados en reemplazo de los 4 docentes cuyos nombres enlista que fueron reubicados, mas en ninguno de sus apartes se alude al otorgamiento de comisión sindical a los mismos. (fls. 101 a 102 cdno N° 2)
Por consiguiente, mal puede decirse que en esta acta se autorizó la concesión a los miembros de la Asociación de Educadores de Cundinamarca de comisiones de tal carácter, y que por esa razón la ausencia al trabajo del actor debe estimarse motivada en el cumplimiento de comisión de esa naturaleza, esto es, amparada por una supuesta autorización que, en forma general, la administración departamental otorgó a los directivos sindicales para adelantar actividades relacionadas con el gremio docente.
Lo anterior, no solo porque, se reitera, en dicha acta no aparece el compromiso de la administración departamental en tal sentido, sino porque aún en el evento de que así fuera y aceptando en gracia de la discusión que su inasistencia al trabajo pudiera justificarse con base en hechos no consumados en el momento en que se produjo el abandono del cargo por parte del señor LASSO MUÑOZ, para que fuera válido ponderar el alcance probatorio de esa acta, hubiera sido menester que estuviera demostrada su pertenencia para entonces a los cuadros directivos de ADEC, pues no basta que aparezca firmándola como Secretario de Asuntos Intersindicales y miembro de la Comisión Negociadora. La prueba idónea para acreditar esa condición es la certificación pertinente de la autoridad administrativa encargada de efectuar las correspondientes inscripciones sindicales, esto es, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
De acuerdo con lo expuesto, es forzoso concluir que no se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos demandados, ya que no aparece prueba en el plenario que justifique la inasistencia al trabajo del actor entre los meses de abril y noviembre de 1992 y por tanto no existe motivo alguno para declarar que en ese año no incurrió en la causal de mala conducta denominada "abandono del cargo", que dió lugar a que se le impusiera la sanción cuya nulidad se impetra en la demanda.
Resta agregar que la preclusión a favor del demandante de la investigación penal adelantada en su contra por los delitos de estafa y prevaricato carece de incidencia en orden a desvirtuar la legalidad de la determinación acusada, pues la misma está dada por el hecho incuestionable de que el actor incurrió en la causal de mala conducta denominada "abandono del cargo".
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
NIEGANSE las pretensiones de la demanda promovida por MIGUEL ANTONIO LASSO MUÑOZ con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 1527 de 1994, 762 de 1995, de la Junta Seccional de Escalafón Docente ante Cundinamarca y 025 de 1996 de la Junta Nacional de Escalafón Docente, mediante las cuales se declaró que incurrió en la causal de mala conducta tipificada en el literal j) del Artículo 46 del Decreto 2277 de 1979 -abandono del cargo-, se le suspendió en el Escalafón Nacional Docente por el término de 6 meses, se dispuso efectuar las anotaciones pertinentes y formular la correspondiente denuncia penal, así como para que se restablecieran los derechos que en su concepto le habían sido vulnerados con la expedición de las mismas.
Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue leída, estudiada y ordenada su publicación por la Sala en sesión celebrada el día veintisiete (27) de junio de dos mil dos (2002).
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL
Secretaria Ad-hoc
