EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Oficina de peticiones, quejas y reclamos: no es obligatorio abrirlas en cada municipio o localidad / MUNICIPIO DE ANOLAIMA - Oficina de peticiones, quejas y reclamos de Empresa Colombia Telecomunicaciones: no obligatoria
Corresponde a la Sala determinar si Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP vulneró el derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al no habilitar en el Municipio de Anolaima una Oficina PQR o nombrar un funcionario con potestad decisoria para atender las peticiones, quejas y recursos de los usuarios y para subsanar los errores que advierta en el proceso de facturación del servicio. Sobre el primer aspecto se considera: Los artículos 365, 367, 369 y 370 de la Constitución Política prescriben: “ ... “En relación con el deber de habilitar en el municipio una oficina PQR que resuelva oportuna y eficazmente las peticiones de los usuarios, los artículos 152, 153 y 157 de la Ley 142 de 1994 disponen: “ ...” Las normas establecen el deber de las EPS's de constituir una Oficina PQR's para atender, tramitar y responder las solicitudes y reclamos de los usuarios y suscriptores, en forma oportuna y eficaz. Empero, de este no se sigue que en cada municipio o localidad donde preste el servicio estén obligadas a habilitar una de estas oficinas. En esta misma línea de pensamiento se pronunció la CRT en el Concepto 557616 de 29 de abril de 2004 a solicitud del a quo:«El artículo 152 de la Ley 142 de 1994 dispone que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario puede presentar a la empresa peticiones, quejas y reclamos relativos al contrato de servicios públicos. A su turno, el artículo 153 ibídem indica que todas las personas prestadoras de servicios públicos están en la obligación de constituir una Oficina de peticiones, quejas y recursos encargada de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o los reclamos de los usuarios. Del contenido de las normas transcritas se infiere que las empresas de servicios públicos solo están obligadas a constituir una Oficina de peticiones, quejas y recursos, y en manera alguna se les exige conformar oficinas en cada uno de los sitios geográficos donde preste el servicio. El propósito de la norma no es otro que brindarle seguridad al usuario de que al interior de la organización de la empresa hay una dependencia responsable de atender sus demandas con la capacidad de decisión suficiente para que sus peticiones sean resueltas de forma efectiva. El derecho del usuario a reclamar ante las empresas de servicios y que sus inquietudes se solucionen de manera oportuna y dentro de los términos de ley, no se concreta por el hecho de que las empresas tengan una oficina de recepción de quejas en cada lugar donde preste el servicio; el propósito de la norma –se insiste– es que quien reclama obtenga una solución efectiva, lo cual no se logra con la sola recepción de la petición, entre otras cosas porque no siempre quien recibe la solicitud dispone de la información necesaria para la toma de decisiones.» Significa lo anterior que solo es necesario que la empresa como unidad de gestión tenga una dependencia encargada de atender las solicitudes, quejas y reclamos de los usuarios y de resolverlos de manera eficaz y oportuna. Infiérese de lo expuesto que no acertó el a quo al ordenar la apertura de una oficina PQR en Anolaima, cuando en el SAI (oficina que administra la telefonía en el municipio) funciona una oficina encargada de recibir las solicitudes que presentan los usuarios y suscriptores de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, que procede a su registro y envío a las Oficinas de Bogotá y Facatativá para que sean decididas, garantizándose así el derecho que tienen los usuarios y suscriptores a que sus solicitudes, quejas y reclamos sean resueltos en forma oportuna y eficaz.
FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS - Requisitos sobre determinación y valoración de consumos / ERRORES EN FACTURACIÓN - Plazo para incluir cobros anteriores: 5 meses
En lo relacionado con la revisión y corrección de las facturas de los usuarios se considera: Los artículos 147, 148 y 149 de la Ley 142 de 1994 son del siguiente tenor: “...” Del artículo 148 transcrito se desprende que las facturas deben contener información suficiente para que el usuario o suscriptor establezca con facilidad cómo se determinaron y valoraron sus consumos y cómo se comparan éstos con y su precio con los períodos anteriores y plazo y modo en que puede realizar su pago. Analizadas las facturas aportadas, observa la Sala que éstas contienen la información suficiente para que los suscriptores o usuarios puedan establecer con facilidad cómo se determinaron y valoraron sus consumos, el cargo básico y demás cobros establecidos se encuentran debidamente discriminados. Alega el actor que en el período junio-julio de 2003 la empresa incurrió en error al facturar un consumo de cero (0). Si bien la empresa acepta que en efecto, en la facturación de los citados meses incurrió en error al momento de imprimir las facturas debido a un desplazamiento, éste fue corregido en la del consumo siguiente, de lo cual no se deduce vulneración del derecho colectivo invocado. De otro lado, en el concepto emitido por la CRT, sobre errores en la facturación, se expresa: «Tanto en la Ley 142 de 1994 y en la Resolución CRT 087 de 1997 no es posible encontrar previsión alguna en el sentido de requerir a los operadores de servicios de telecomunicaciones para que informen a los usuarios cuando se ha incurrido en algún error en la facturación. Sin embargo, la Ley 142 de 1994, en el artículo 150 establece disposiciones en el sentido de limitar en el tiempo la posibilidad que tienen los operadores de servicios domiciliarios de telecomunicaciones de corregir o incluir en las facturas los cobros que no han sido incluidos con anterioridad.[…] Así las cosas, considera la CRT que el artículo transcrito (se refiere al 150) es claro en el sentido de permitir a las empresas operadoras de servicios domiciliarios de telecomunicaciones, incluir en sus facturas cobros que se omitieron incluir en sus facturas, siempre y cuando no hayan transcurrido más de cinco (5) meses desde la causación del cobro.»Asimismo el apoderado de la demandada sostiene que en principio la facturación se venía realizando cada treinta (30) días, pero posteriormente pasó a cuarenta y cinco (45) días, razón por la que el consumo sería de un costo mayor. Esta circunstancia tiene justificación, pues al aumentarse el período de facturación, es lógico que el monto de la factura aumente, lo que no significa vulneración de derecho colectivo alguno. Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar la sentencia apelada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-00091-01(AP)
Actor: PERSONERIA MUNICIPAL DE ANOLAIMA
Demandado: EMPRESA COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la EMPRESA COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP contra la sentencia de 22 de junio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección A) accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El PERSONERO MUNICIPAL DE ANOLAIMA instauró acción popular contra la EMPRESA COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP para la protección del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
1.1. Hechos
Pese al concluyente mandato del artículo 153 de la Ley 142 de 1994, la empresa no cuenta en Anolaima con una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos que esté atendida por un profesional serio y responsable con competencias decisorias para brindar un servicio eficiente. Ante esa circunstancia, las reclamaciones de los usuarios deben enviarse a Bogotá para que allí sean resueltas.
Los cargos fijos por el servicio de telefonía son excesivos y no son proporcionales y sufren variaciones durante el año, como lo evidencian las facturas anexas. El consumo promedio facturado no coincide con el consumo real, pues aumentó en un ciento por ciento (100%) durante los tres primeros meses de 2003 y el segundo semestre del mismo año. El cobro de impulsos tampoco coincide con las lecturas.
La empresa no ha brindado oportunidad a los usuarios de interponer recurso de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) como lo ordena la Ley 142 de 1994.
Pese a que el artículo 155 de la Ley 142 de 1994 ordena que ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir el pago de la factura como requisito para atender un reclamo relacionado con esta, la demandada inició procedimientos administrativos de cobro contra algunos usuarios para obtener el pago de las facturas.
1.2. Pretensiones
Que se ordene a la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP crear una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos dirigida por un profesional competente y responsable y que se empleen formatos que garanticen los derechos de los usuarios e informen las instancias ante las cuales proceden los recursos legales.
Que se declare el silencio administrativo positivo respecto de aquellas reclamaciones que no fueron respondidas oportunamente por la empresa.
Que se exonere a los usuarios del pago del ítem de consumo cero (0) de cargo fijo que aparece en las facturas y que la empresa pretende cobrar alegando error de facturación, sin demostrar el verdadero consumo.
Que se revisen las tarifas que la empresa demandada está aplicando y de advertirse cobro fijo doble, ordenarle que proceda a reliquidarlo a todos los usuarios.
Que se establezcan programas de mantenimiento de la red externa para que los usuarios no tengan que esperar seis (6) meses para la reparación de su línea telefónica.
Que reconozca a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
2. CONTESTACIÓN
El apoderado de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP replicó que pese a que la empresa no tiene una oficina en Anolaima destinada exclusivamente a resolver PQR, los usuarios son atendidos a través del SAI que administra la telefonía local del municipio y que tiene dentro de sus obligaciones contractuales recibir las peticiones, quejas y recursos que se presenten, que son enviadas de inmediato a las oficinas de Facatativá y Bogotá para su trámite. Sostiene que si bien el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 obliga a la empresa a garantizar y facilitar a los usuarios la recepción de sus reclamaciones en el lugar de prestación del servicio a través de los SAI ello en modo alguno significa que tenga el deber de abrir oficinas en cada sitio donde preste sus servicios.
No es cierto que en las facturas cobre un alto cargo fijo y un consumo cero (0), pues al momento de expedir la factura que fue objeto de reclamo se produjo un desplazamiento en su impresión que ocasionó la información correspondiente al consumo¯mes quedara en la casilla inmediatamente anterior, que no significa que se haya cobrado un consumo inexistente o inexacto.
Los cargos fijos cobrados corresponden a las tarifas establecidas por Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP y al régimen regulado, circunstancia que no implica que sean excesivamente onerosos para los usuarios.
La Ley 142 de 1994 estableció tres regímenes tarifarios: libertad de tarifas; libertad vigilada y libertad regulada. En Anolaima se aplican las tarifas correspondientes al régimen de libertad regulada que se fijan teniendo en cuenta los criterios y metodologías establecidas por la Comisión de Regulación de las Telecomunicaciones (CRT) en los artículos 5.1.3. de la Resolución 575 y 14.10 de la Ley 142 de 1994, garantía suficiente de que la tarifa por cargo fijo no es desproporcionada pues el cargo fijo corresponde a un mes de prestación del servicio; aclara que actualmente la empresa factura el servicio cada 45 días, lo que implica que el cargo fijo que se debe emplear es de 1.5. Para determinar la tarifa de cargo fijo la empresa fija un valor máximo que debe alcanzarse en el mes de diciembre del respectivo año, mientras que la tarifa por cargo fijo aumenta mes a mes en una pequeña fracción hasta alcanzar el tope establecido al finalizar el año.
Si se analizan las facturas presentadas por el actor, se puede comprender que el cargo fijo aumenta de manera proporcional y por haberse aumentado el tiempo de facturación, que de 30 pasó a 45 días.
Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP ha brindado a los usuarios la oportunidad de interponer recurso de apelación. Tanto así que consta en los oficios GRC-PQR-25-10180, GRC-PQR-25-8096 y GRC-PQR-L25-174 donde se indica al usuario que «contra la presente decisión procede el recurso de reposición ante esta oficina y en subsidio el de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los cuales podrán interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación.»
Cierto que por algún tiempo se cobró por promedio en el Municipio. Empero, esta modalidad tiene pleno sustento en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 que faculta a que la medición del consumo puede hacerse por promedio cuando no sea posible hacer mediciones razonables de los consumos con instrumentos. Sostuvo que en la actualidad viene haciendo mediciones individuales de impulsación en desarrollo del Plan Bianual organizado y financiado en parte por el Ministerio de Comunicaciones y que el 17 de mayo de 2003 se instaló una Central por el procedimiento conocido en el lenguaje técnico como «cut/over», que permite la medición individual de la impulsación por consumo real de cada usuario. Esta Central reemplazó la antigua NEAX 61 S que medía la impulsación por promedio.
Propuso las excepciones que denominó «Improcedencia de la acción popular»; «Falta de concordancia entre la causa petendi y el petitum»; e, «Inexistencia de vulneración del derecho colectivo reclamado.»
3. AUDIENCIA ESPECIAL DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 11 de marzo de 2004 y por no haberse presentado fórmula de avenimiento el a quo ordenó continuar el proceso.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La empresa demandada allegó en esta etapa procesal escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación.
II. LA SENTENCIA APELADA
El a quo accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP proveer lo necesario para poner en funcionamiento en Anolaima una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos que resuelva oportuna y eficazmente las peticiones de los usuarios o, en su defecto, destacar un funcionario en la oficina que opera el SAI, con capacidad técnica, información y potestad decisoria suficientes para resolver las solicitudes y reclamos. También le ordenó revisar y corregir las tarifas aplicadas a los usuarios de acuerdo con el régimen tarifario que les corresponde e incluir en las facturas la información suficiente que les permita conocer sus consumos.
Respecto a las excepciones propuestas sostuvo:
(i). La de «Improcedencia de la acción» no puede prosperar porque la Ley 472 de 1998 es clara en establecer que esta es un medio para la protección de los derechos e intereses colectivos. Cosa diferente es que sea improcedente la pretensión encaminada a que se declare el silencio administrativo positivo en relación con las reclamaciones que no fueron respondidas dentro del término de quince (15) días siguientes a su recibo, pues no concierne a un derecho o interés colectivo; y la que pide indemnización para los usuarios de telefonía en el Municipio, pues las acciones populares no proceden para el resarcimiento del daño o indemnización alguna.
(ii) La de «Falta de concordancia entre la causa petendi y el petitum» está llamada a prosperar únicamente en relación con las pretensiones 4ª «se de asiento permanente al Vocal de Control del Comité de Desarrollo y Control Social» y 6ª «Establecer programas de mantenimiento de la red externa» de la demanda que carecen de fundamento fáctico que las sustente.
(iii) Consideró improcedente la de «Inexistencia de vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos domiciliarios y a que su prestación sea eficiente», pues este derecho comprende el acceso a las redes físicas y a la infraestructura a través de la cual el usuario recibe el servicio, así como los demás aspectos que aseguren su prestación eficiente y oportuna. La empresa prestadora debe garantizar una interacción y comunicación efectiva y constante con los usuarios para propender por el mejoramiento de la prestación del servicio y la atención eficaz y diligente de las peticiones, quejas y recursos que el interesado requiera plantear a la empresa.
Los artículos 152 y 153 de la Ley 142 de 1994 conceden a los usuarios el derecho de petición y de interposición de los recursos de reposición y apelación e imponen a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios el deber de constituir una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos para atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos de los usuarios y los suscriptores.
Aunque la atención de las peticiones, quejas y recursos de los usuarios no se concreta a que en cada lugar geográfico donde preste el servicio exista una oficina dedicada exclusivamente a atender a los suscriptores, sino que se debe garantizar esa gestión en cada localidad, de modo que se atienda a los usuarios con diligencia y oportunidad.
La demandada insiste en que los usuarios son atendidos de forma eficiente a través del SAI que opera en el municipio y administra la telefonía local, donde pueden presentarse las peticiones, quejas y recursos que son enviados de forma inmediata a las oficinas de PQR en Facatativá y Bogotá. Sin embargo, al analizar las pruebas documentales se evidencia que el SAI que funciona en Anolaima no gestiona en forma eficiente las peticiones, quejas y recursos de los usuarios.
Como el SAI no tiene poder de decisión, ni elementos de juicio suficientes para resolver las solicitudes y demora su envío a las oficinas de Bogotá o Facatativá para su trámite, es necesario que la empresa garantice un manejo adecuado, efectivo y diligente sin atenerse al SAI para lo cual debe establecer un canal de comunicación efectivo con los usuarios bien sea habilitando una verdadera oficina de PQR en el lugar o enviando un funcionario capacitado técnicamente y con poder decisorio que le habilite para atender en forma efectiva las solicitudes y reclamos de los usuarios, sin que estos deban trasladarse a otros municipios para obtener respuesta de fondo y oportuna.
Para establecer si el proceso de facturación de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP se ajusta a las normas o, si por el contrario, desconoce los parámetros legales, analizó los artículos 9º, 146, 147, 149 y 150 de la Ley 142 de 1994 y la información allegada por la CRT y concluyó que ciertamente la empresa demandada incurrió en error al colocar en la casilla consumo mes una cantidad de cero (0) impulsos para el período de junio a julio de 2003. Empero, advirtió que el cobro efectuado no correspondió realmente a un consumo inexistente sino que en la factura se discriminó cada concepto por cobrar y por tanto, no hay lugar al reembolso de suma alguna por concepto de consumo no efectuado.
El servicio de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP en Anolaima pertenece al de tarifas reguladas de conformidad con el Anexo 0005 de la Resolución CRT 087 de 1997, que fija los criterios y metodologías con arreglo a los cuales los operadores de telecomunicaciones determinan o modifican los precios máximos para los servicios ofrecidos a sus suscriptores y/o usuarios; tarifas que deben ser registradas en la CRT sin perjuicio de otros registros establecidos en la ley.
Es, entonces, claro que la demandada no pertenece al régimen de libertad tarifaria que la habilitaría para determinar libremente las tarifas a sus usuarios o suscriptores. Por el contrario, tiene el deber legal de ajustar sus tarifas a los criterios y metodologías que establezca la CRT y registrarlas ante esta entidad.
La demandada no demostró que sus tarifas se ajusten a los parámetros legales; por el contrario, las pruebas evidencian variaciones injustificadas en los cargos fijos cobrados en las facturas. Arribó a esa conclusión tras confrontar la tabla aportada, en la que informa a los usuarios cuál es la tarifa aplicable a partir de mayo de 2003 con las facturas, y advirtiéndose una inconsistencia ordenó corregir para garantizar la protección al derecho colectivo invocado.
Según el artículo 9º de la Ley 142 de 1994, los usuarios de los servicios públicos domiciliarios tienen derecho a obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados y a que su consumo sea el elemento principal del precio cobrado. Para los casos en que no sea posible medir razonablemente los consumos con instrumentos, el artículo 146 de la Ley 142 de 1998 establece una medida excepcional que consiste en calcular el consumo haciendo uso de la modalidad del cobro por promedio.
Según el artículo 148 ídem las facturas deben contener información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato y comprobar cómo se determinaron y valoraron sus consumos. Así, la empresa deberá, en las facturas, informar a los usuarios el procedimiento de tarifación y tasación del consumo.
Respecto del incentivo dispuso que la demandada debería pagar a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN
La empresa demandada argumentó que la orden impartida por el a quo es manifiestamente contraria a la Ley 142 de 1994 reguladora del régimen de servicios públicos domiciliarios y de empresas prestadoras de estos. En relación con la actividad de estas empresas, la ley determinó su actividad, gobierno, organigrama y, en general, la forma de su organización. Implica lo anterior que gozan de libertad para actuar y que todos sus actos están dirigidos por el principio de la autonomía de la voluntad privada, salvo que la ley establezca algo diferente.
Uno de los aspectos que la Ley 142 de 1994 no dejó al arbitrio de la autonomía de las ESP's es el relacionado con la atención de peticiones, quejas y recursos (PQR's) para la cual deben diseñar un sistema y contar con una infraestructura que garantice a los usuarios el derecho de presentarlos.
Entre los deberes que impone el artículo 153 ibídem a las ESP's no está el de constituir una Oficina PQR en cada localidad donde operen; basta que en el interior de la Oficina se disponga una infraestructura financiera, técnica y humana para atender las PQR's. Su forma de organización es del fuero exclusivo de la empresa que bien puede diseñar un organigrama que permita la cobertura en distintos niveles geográficos, sin tener que abrir una oficina donde preste sus servicios, actividad que es inspeccionada, vigilada y controlada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
De manera que la decisión del a quo de constituir una oficina de PQR's o disponer que un funcionario atienda las peticiones en la oficina SAI, contraviene la Ley 142 de 1994 y constriñe ilegítimamente la autonomía de la Empresa.
La Ley 142 de 1994 y demás disposiciones en materia de servicios públicos domiciliarios regulan el principio de eficiencia que en términos generales se traduce a cuando se obtienen mejores resultados (en sentido económico una mayor utilidad) con menor esfuerzo (menores costos). Abrir una oficina de PQR's o la instalación de un funcionario en la oficina SAI en Anolaima implica tener que incurrir en mayores costos sin que por ello se generen mejores resultados.
Las tarifas cobradas por TELECOM se ajustan a las previsiones de la CRT. Sin embargo, el a quo consideró que la empresa se encuentra sometida al régimen de libertad de tarifas, cuando en realidad está sometida al régimen de libertad regulada. Por tanto, es claro que las tarifas aplicadas por la empresa corresponden al régimen de libertad regulada y se ajustan a los criterios y metodologías fijados por la CRT.
No acertó el Tribunal al afirmar que las facturas presentan variaciones injustificadas en los cargos fijos y que las cifras presentan inconsistencias, porque la variación en el cargo fijo es absolutamente proporcionada a partir de las siguientes razones: (i) La tarifa del cargo fijo corresponde a un mes de prestación del servicio; (ii) para el momento en que ocurrieron los hechos la empresa facturaba 45 días de servicio, lo que implica que para establecer la facturación correspondiente por cargo fijo debía emplearse una razón de 1.5; (iii) Según la metodología aceptada, para la determinación de la tarifa de cargo fijo, TELECOM fija un valor máximo que debe alcanzarse para el mes de diciembre del año respectivo. Por tanto, la tarifa por cargo fijo aumenta mes a mes en una pequeña fracción, hasta alcanzar el tope establecido para diciembre; (iv) De la lectura de las facturas traídas por el actor se comprende que el cargo fijo ha aumentado en proporción al aumento previsto para el mismo y, adicionalmente por el de tiempo de facturación que de 30 días pasó a 45.
Ordenar la revisión y corrección de las tarifas implica una ilegítima intromisión en la órbita propia de la competencia de la CRT, quien tiene la atribución de establecer los criterios y metodologías con base en las cuales las ESP's pueden fijar sus tarifas.
El a quo ordenó incluir en las facturas la información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa desconoció la ley. Así que la Ley 142 de 1994 faculta a las EPS's autónomamente a determinar el contenido de la factura, según el contrato de condiciones uniformes, y sin que esté obligada a informar el procedimiento de tarifación y tasación del consumo.
Las facturas contienen la información suficiente para que el suscriptor o usuario establezca con facilidad si al elaborarlas la empresa se ciñó a la ley y al contrato y si sus consumos se determinaron y valoraron correctamente. Por tanto, es evidente que TELECOM se ajusta a las prescripciones legales para la elaboración de las facturas.
En consecuencia, debe revocarse la sentencia de primera instancia para denegar las pretensiones de la demanda y el incentivo.
IV. CONSIDERACIONES
El Artículo 88 de la Constitución Política, dispone:
«La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos».
En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto), cuyo artículo 2º define las acciones populares como «los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos». Estas acciones se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible.
Es procedente la presente acción popular por cuanto, conforme a la solicitud de la actora, se trata de amparar el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna.
Se allegaron las siguientes pruebas:
- Las denuncias formuladas por algunos habitantes del Municipio de Anolaima relacionadas con la sobrefacturación que se dice viene haciendo TELECOM, acompañadas de las respectivas facturas.
- Oficio de 6 de enero de 2004 dirigido al Personero Municipal por el agente SAI TELECOM ANOLAIMA sobre las recomendaciones de TELECOM a los usuarios morosos que quieran financiar su deuda, indicándoles a dónde deben dirigirse.
- Oficios GRC-PQR-25 de 12 de diciembre de 2003 y GRC-PQR-L25 de 8 de enero de 2004 por los cuales TELECOM atiende las reclamaciones presentadas por LUIS ARTURO PÁEZ y GLADYS MIREYA ORTEGÓN respecto de sus líneas telefónicas.
- Copias de los reclamos realizados por Graciela Muñoz y Concepción Ávila el 2 de diciembre de 2003 ante Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP.
- Extracto del periódico El Nuevo Siglo de 1 de mayo de 2003 donde se publicó la Resolución 00100000-0113 de 29 de abril de 2003, expedida por TELECOM por la cual se fijan las tarifas de cargo fijo aplicadas en Anolaima.
- Copia del Oficio 02111-1619 de 23 de febrero de 2004, donde el Jefe de Operación Comercial de TELECOM certifica que en el período junio–julio de 2003 se presentó un error de corrimiento de contadores que se reflejó como consumo local cero (0) y que «en realidad el consumo liquidado para este período era el que aparecía en la misma factura como consumo inmediatamente anterior» cuya corrección se reflejó en la factura del período siguiente.
- Memorando del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica SSPD al Director Territorial de Occidente para atender la consulta sobre si las EPS's están en la obligación de constituir oficinas PQR en localidades distintas a su sede principal, donde se conceptúa que las ESP solo están obligadas a constituir una PQR, pero en manera alguna en cada uno de los municipios donde presten el servicio.
Corresponde a la Sala determinar si Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP vulneró el derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al no habilitar en el Municipio de Anolaima una Oficina PQR o nombrar un funcionario con potestad decisoria para atender las peticiones, quejas y recursos de los usuarios y para subsanar los errores que advierta en el proceso de facturación del servicio.
Sobre el primer aspecto se considera:
Los artículos 365, 367, 369 y 370 de la Constitución Política prescriben:
«ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.
ARTICULO 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.
La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.
ARTICULO 369. La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.
ARTICULO 370. Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.»
En relación con el deber de habilitar en el municipio una oficina PQR que resuelva oportuna y eficazmente las peticiones de los usuarios, los artículos 152, 153 y 157 de la Ley 142 de 1994 disponen:
«ARTÍCULO 152. DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.
ARTÍCULO 153. DE LA OFICINA DE PETICIONES Y RECURSOS. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos, la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Estas Oficinas llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron.
Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.
ARTÍCULO 157. DE LA ASESORÍA AL SUSCRIPTOR O USUARIO EN EL RECURSO. Las personerías municipales deberán asesorar a los suscriptores o usuarios que deseen presentar recursos, cuando lo soliciten personalmente.»
Las normas establecen el deber de las EPS's de constituir una Oficina PQR's para atender, tramitar y responder las solicitudes y reclamos de los usuarios y suscriptores, en forma oportuna y eficaz. Empero, de este no se sigue que en cada municipio o localidad donde preste el servicio estén obligadas a habilitar una de estas oficinas. En esta misma línea de pensamiento se pronunció la CRT en el Concepto 557616 de 29 de abril de 2004 a solicitud del a quo:
«El artículo 152 de la Ley 142 de 1994 dispone que es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario puede presentar a la empresa peticiones, quejas y reclamos relativos al contrato de servicios públicos. A su turno, el artículo 153 ibídem indica que todas las personas prestadoras de servicios públicos están en la obligación de constituir una Oficina de peticiones, quejas y recursos encargada de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o los reclamos de los usuarios.
Del contenido de las normas transcritas se infiere que las empresas de servicios públicos solo están obligadas a constituir una Oficina de peticiones, quejas y recursos, y en manera alguna se les exige conformar oficinas en cada uno de los sitios geográficos donde preste el servicio. El propósito de la norma no es otro que brindarle seguridad al usuario de que al interior de la organización de la empresa hay una dependencia responsable de atender sus demandas con la capacidad de decisión suficiente para que sus peticiones sean resueltas de forma efectiva.
El derecho del usuario a reclamar ante las empresas de servicios y que sus inquietudes se solucionen de manera oportuna y dentro de los términos de ley, no se concreta por el hecho de que las empresas tengan una oficina de recepción de quejas en cada lugar donde preste el servicio; el propósito de la norma –se insiste– es que quien reclama obtenga una solución efectiva, lo cual no se logra con la sola recepción de la petición, entre otras cosas porque no siempre quien recibe la solicitud dispone de la información necesaria para la toma de decisiones.»
Significa lo anterior que solo es necesario que la empresa como unidad de gestión tenga una dependencia encargada de atender las solicitudes, quejas y reclamos de los usuarios y de resolverlos de manera eficaz y oportuna.
En este mismo sentido el artículo 50 del Decreto 1842 de 1991 (22 de julio), por el cual se expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios determina:
«ARTICULO 50. DE LA OFICINA DE QUEJAS Y RECLAMOS. Todas las empresas de servicios públicos domiciliarios dispondrán de una oficina encargada de recibir, atender, tramitar y resolver las quejas y reclamos que presenten sus usuarios y/o suscriptores, creada de conformidad con las normas que regulen su régimen jurídico
Estas oficinas llevarán una relación detallada de todas las quejas y reclamos presentadas que incluya: El motivo de la queja o reclamo, la fecha en que se presentó, el medio que se utilizó para presentarla, el tiempo que le tomó a la empresa para resolver sobre la misma y la respuesta que se dio al suscriptor o usuario. Esta información estará disponible en todo momento para consulta de las personas naturales o jurídicas que lo soliciten, y en particular de la autoridad competente para vigilar y regular la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales y/o distritales.»
Infiérese de lo expuesto que no acertó el a quo al ordenar la apertura de una oficina PQR en Anolaima, cuando en el SAI (oficina que administra la telefonía en el municipio) funciona una oficina encargada de recibir las solicitudes que presentan los usuarios y suscriptores de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, que procede a su registro y envío a las Oficinas de Bogotá y Facatativá para que sean decididas, garantizándose así el derecho que tienen los usuarios y suscriptores a que sus solicitudes, quejas y reclamos sean resueltos en forma oportuna y eficaz.
En este punto, se revocará la sentencia impugnada.
2. En lo relacionado con la revisión y corrección de las facturas de los usuarios se considera:
Los artículos 147, 148 y 149 de la Ley 142 de 1994 son del siguiente tenor:
«ARTÍCULO 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.
En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.
En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.
PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.
ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.
ARTÍCULO 149. DE LA REVISIÓN PREVIA. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso.»
Del artículo 148 transcrito se desprende que las facturas deben contener información suficiente para que el usuario o suscriptor establezca con facilidad cómo se determinaron y valoraron sus consumos y cómo se comparan éstos con y su precio con los períodos anteriores y plazo y modo en que puede realizar su pago.
Analizadas las facturas aportadas, observa la Sala que éstas contienen la información suficiente para que los suscriptores o usuarios puedan establecer con facilidad cómo se determinaron y valoraron sus consumos, el cargo básico y demás cobros establecidos se encuentran debidamente discriminados.
Alega el actor que en el período junio-julio de 2003 la empresa incurrió en error al facturar un consumo de cero (0). Si bien la empresa acepta que en efecto, en la facturación de los citados meses incurrió en error al momento de imprimir las facturas debido a un desplazamiento, éste fue corregido en la del consumo siguiente, de lo cual no se deduce vulneración del derecho colectivo invocado.
De otro lado, en el concepto emitido por la CRT, sobre errores en la facturación, se expresa:
«Tanto en la Ley 142 de 1994 y en la Resolución CRT 087 de 1997 no es posible encontrar previsión alguna en el sentido de requerir a los operadores de servicios de telecomunicaciones para que informen a los usuarios cuando se ha incurrido en algún error en la facturación.
Sin embargo, la Ley 142 de 1994, en el artículo 150 establece disposiciones en el sentido de limitar en el tiempo la posibilidad que tienen los operadores de servicios domiciliarios de telecomunicaciones de corregir o incluir en las facturas los cobros que no han sido incluidos con anterioridad.
[…]
Así las cosas, considera la CRT que el artículo transcrito (se refiere al 150) es claro en el sentido de permitir a las empresas operadoras de servicios domiciliarios de telecomunicaciones, incluir en sus facturas cobros que se omitieron incluir en sus facturas, siempre y cuando no hayan transcurrido más de cinco (5) meses desde la causación del cobro.»
Asimismo el apoderado de la demandada sostiene que en principio la facturación se venía realizando cada treinta (30) días, pero posteriormente pasó a cuarenta y cinco (45) días, razón por la que el consumo sería de un costo mayor.
Esta circunstancia tiene justificación, pues al aumentarse el período de facturación, es lógico que el monto de la factura aumente, lo que no significa vulneración de derecho colectivo alguno.
Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
REVÓCASE la sentencia apelada de 22 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección A).
En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 2 de junio de 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
