CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022)
Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000232400020040020502 Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.
Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE COMUNICACIONES - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES
Tema: Reiteración de jurisprudencia / Contrato de Acceso, Uso e Interconexión / Competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en la solución del conflicto entre operadores por la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad - Resolución CRT 463 de 2001 / Garantía de la doble instancia.
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
ANTECEDENTES
La demanda
Las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., en adelante la parte demandante1, presentó demanda2 contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE COMUNICACIONES3 - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES4, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 19845, en adelante, Código Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 633 de 27 de marzo de 20036 y 822 de 25 de septiembre de 20037 expedidas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.
Las pretensiones
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones8:
"[...] PRIMERO: Que se declare la nulidad integral de las Resoluciones N° 633 del 27 de marzo de 2003 "Por la cual se resuelve un conflicto", y la 822 del 25 de septiembre del mismo año, "Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN-EEPPM E.S.P. - contra la Resolución CRT 633 de 2003", proferidas por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES (CRT);
SEGUNDO: Que como consecuencia del anterior pronunciamiento, se ordene:
1 Por intermedio de apoderada judicial.
2 Folios 1 a 76 del cuaderno principal No. 1.
3 Artículo 16 de la Ley 1341 de 30 de julio de 2009 "[...] Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones. [...]". "[...] MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. El
Ministerio de Comunicaciones se denominará en adelante Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones. [...]".
4 Actualmente Comisión de Regulación de Comunicaciones - CRC
5 "[...] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo [...]".
6 "[...] Por la cual se resuelve un conflicto [...]"
7 "[...] Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN - EEPPMEDELLIN E.S.P.- contra la Resolución CRT 633 de 2003 [...]"
8 Folios 6 a 7 del cuaderno principal No. 1.
El restablecimiento del derecho de las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P., prescribiendo que las condiciones contractuales inicialmente pactadas en el Contrato de Acceso, Uso e Interconexión N° 5803614, celebrado el 9 de noviembre de 1998 entre las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. y ORBITEL S.A. E.S.P., son las que rigen la relación entre las partes y no la señalada para la liquidación de cargos de acceso por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en la (sic) Resoluciones demandadas.
Como consecuencia de lo anterior, declarar que la liquidación del valor de los cargos de acceso es la señalada en el referido contrato.
Que se ordene la restitución y el pago efectivo e inmediato, con los intereses comerciales moratorios correspondientes, de las sumas que en cumplimiento de las citadas resoluciones haya debido cancelar EEPPM a ORBITEL S.A. ESP
Que se ordene ajustar la sentencia, conforme lo establecido por el artículo 178 del C.C.A.
Que se condene en costas del proceso a los demandados. [...]".
Presupuestos fácticos
La parte demandante indicó los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:
Las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., en adelante EPM, suscribió el 9 de noviembre de 1998 con ORBITEL S.A. E.S.P., en adelante ORBITEL, el contrato de acceso, uso e interconexión núm. 5803614, conforme el régimen jurídico vigente a la fecha de su celebración, en particular la Resolución 087 de 1997 expedida por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACONES, en adelante CRT, respecto de los cargos de acceso por minuto.
Transcribió el objeto del contrato citado supra y sus cláusulas tercera, tercera del anexo nro. 2 financiero- comercial, décima primera y vigésima segunda referentes a condiciones de acceso, uso e interconexión, liquidación de los cargos de acceso, modificaciones al contrato y solución de diferencias, respectivamente.
La CRT expidió la Resolución 463 de 27 de diciembre de 20019, mediante la cual modificó los títulos IV y V de la resolución 087 de 1997 y dictó otras
9 "[...] Por medio de la cual se modifica el Título IV y el Título V de la Resolución 087 de 1.997 y se dictan otras disposiciones [...]"
disposiciones sobre cargos de acceso y uso de las redes de telefonía, estableciendo que los operadores que lo desearan podrían mantener las condiciones y valores vigentes en las interconexiones existentes a la fecha de expedición de este acto administrativo o acogerse en su totalidad a las nuevas condiciones fijadas en esta resolución.
La Resolución 463 fue recogida en la Resolución 489 de 12 de abril de 200210, en la que se compiló los artículos 4.2.2.19 y 4.3.8, entre otros, los que a través de la Resolución 463 se habían adicionado al título IV de la Resolución 087 de 1997, y que habían sido derogados por la Resolución 469 de 4 de enero de 200211, junto con las demás normas del título IV.
Con fundamento en la Resolución 463 de 2001, ORBITEL solicitó a EPM mediante oficio nro. 31436 de 11 de enero de 2002, la aplicación del esquema de remuneración de cargos de acceso por capacidad a partir del 1 de enero de 2002, según el valor de arrendamiento mensual de enlaces E1 de 2.048 kbps fijado por la resolución indicada, desconociendo el contrato suscrito en el cual se había pactado el pago de estos cargos por minuto cursado y la forma de solucionar las diferencias.
EPM respondió a la solicitud anterior con la comunicación nro. 1016488 de 21 de junio de 2002, señalando que aplicaría integralmente la Resolución 463 de 2001 teniendo en cuenta los parámetros de calidad, permanencia mínima, numero de enlaces y todo lo que se derive de esta decisión, y que con esta aplicación se alteraba el contrato suscrito entre EPM y ORBITEL, por lo que se requería negociar y modificar dicho contrato, atendiendo el procedimiento previsto en su cláusula décima primera.
El 14 de junio de 2002, la CRT envió a EPM la comunicación nro. 01322881, dando traslado de la solicitud de mediación de conflicto presentada por ORBITEL, a lo que EPM manifestó su inconformidad por la no existencia de conflicto y la
10 "[...] Por medio de la cual se expide el Régimen General de Protección a los Suscriptores y Usuarios de los Servicios de Telecomunicaciones y se compilan los títulos I, IV, V y VII de la Resolución 087 de 1997 de la CRT [...]"
11 "[...] Por medio de la cual se modifica la Resolución CRT 087 de 1997 y se expide un Régimen
Unificado de Interconexión -RUDI-. [...]"
clara ilegalidad de que fuera la CRT la que resolviera la controversia, la cual por su contenido y materia debía ser decidida por la vía jurisdiccional.
Desde la fecha mencionada, EPM intentó infructuosamente explicarle al ente regulador que su proceder no se ajustaba a derecho, incluso propuso un incidente de nulidad del trámite adelantado por la CRT, el cual no prosperó.
EPM presentó el 26 de marzo de 2003 una acción de tutela contra la CRT, antes de que se decidiera de fondo el procedimiento administrativo de resolución de un conflicto.
El 24 de abril de 2003 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión profirió sentencia que tuteló el derecho fundamental al debido proceso de EPM, la cual fue revocada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en providencia de 8 de julio de 2003, que rechazó la tutela por improcedente.
Relacionó y transcribió algunos apartes de fallos proferidos por el Consejo de Estado al resolver las impugnaciones de acciones de tutela instauradas contra la CRT, por violación al debido proceso al tramitar procedimientos administrativos de resolución de conflictos en desarrollo de contratos de interconexión, en los cuales se pactó la cláusula compromisoria.
No obstante los reiterados pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la falta de competencia de la CRT para adelantar el trámite administrativo de resolución de conflictos, el órgano regulatorio expidió la Resolución 633 de 2003, contra la cual EPM interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante la Resolución 822 de 2003.
Normas violadas
La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:
Artículos 6º, 58, 113, 116, 189-11, 228, 229 y 370 de la Constitución Política.
Artículos 14 numeral 18, 68, 73 inciso 1º y numeral 8º y 74 numeral 3º literal
b) de la Ley 142 de 11 de julio de 1994.
Artículos 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 1602 del Código Civil.
Artículo 18 inciso 3º de la Ley 153 de 1887.
Concepto de violación
La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación12, así:
Primer cargo: falta de competencia de la CRT
"[...] Estos actos administrativos "dirimentes" han sido expedidos por autoridad incompetente, ya que la CRT carece de competencia para dirimir los conflictos contractuales entre operadores del sector regulado que por su naturaleza desbordan sus competencias funcionales. Esto es, controversias contractuales que no tengan causa, exclusivamente, en aspectos técnicos u operativos del servicio o de la competencia, que son materias propias de la Comisión, según lo ha precisado reiteradamente la Corte Constitucional. [...]".
"[...] Y agrega el citado artículo 73 de la Ley 142: "Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales: ...", lo que significa que estas funciones y facultades especiales tendrán que ejercerse dentro del preciso marco trazado por el inciso 1º de este artículo, esto es, la regulación de los monopolios, la promoción de la competencia, la limitación de posiciones dominantes, la represión de las prácticas restrictivas de la competencia, todo ello orientado hacia la producción de servicios de calidad. Y lo más importante, bajo una orientación, reiterada por la Corte Constitucional, de la regulación como el desarrollo de una potestad de policía para establecer los contornos de la actividad específica de los servicios domiciliarios, y no para intervenirlos como legislador ni mucho menos como juez natural de la actividad. [...]".
"[...] La CRT está delimitada a dirimir, específicamente, aquellos conflictos cuya resolución efectiva dependa de la competencia funcional de la Comisión. La
12 Se transcribe como fue planteado en la demanda.
Comisión no tiene poderes omnímodos para dispensar soluciones eficaces a todos y cada uno de los conflictos que surgen entre los operadores, como si se tratara del juez natural. Este ente de regulación, por el contrario, solo está habilitado por la ley para que por la vía del acto administrativo "dirima" los conflictos que sean susceptibles de resolución administrativa. [...]".
"[...] La comisión en la expedición de los actos acusados, y es palmario, desconoce abiertamente no sólo que el conflicto contractual que tuvo entre manos sólo puede ser resuelto, por su contenido, por la vía jurisdiccional, sino que pretende resolverlo con un instrumento jurídico que es insuficiente: un acto administrativo. [...]".
"[...] Resulta absurdo por decir lo menos que una norma de derecho prevea el obligatorio sometimiento a las disposiciones de una autoridad que es al mismo tiempo su ejecutora, la que no podrá dejar de juzgar o de aplicar en otro sentido que el dictado por su propia norma. Entonces para el conflicto actual de cargos de acceso por capacidad ya es sabido que los operadores locales legalmente establecidos tendrán de hecho el fallo en su contra en cuanto la decisión dependa de la CRT. [...]".
Segundo cargo: violación al debido proceso y acceso a la justicia
"[...] Con la expedición de las Resoluciones demandadas se violó no solo el derecho de las EEPPM a un debido proceso, sino el derecho constitucional de acceso a la justicia, en la forma y términos que se había previsto en el Contrato 5803614 del 9 de noviembre de 1998 suscrito con ORBITEL S.A. La intervención de la CRT en la solución del conflicto contractual ha transgredido el derecho constitucional de EEPPM para acceder el juez natural del contrato, e impidió que se cumplieran los términos del contrato para dirimir sus conflictos, que preveían que fuera un tribunal de arbitramento la instancia que resolviera definitivamente sus asuntos, y no la comisión de regulación. [...]".
"[...] La Comisión, en una equivoca interpretación de las normas de la Ley 142 de 1994, supuso que para ejercer su competencia dirimente, le bastaba la solicitud exclusiva de una de las partes, y no de ambas, como lo ha precisado la Corte Constitucional en relación con los denominados mecanismos alternativos
de resolución de conflictos. No olvidemos que en aquellos, se hace imperativo que las partes, expresa y libremente, decidan relevar al juez natural -que es la garantía constitucional- en la decisión de su conflicto, para confiarle esta responsabilidad a un tercero. (Arbitro, conciliador, amigable componedor, peritajes, comisión, etc) [...]".
"[...] En efecto, a la CRT con una lectura de las normas de la Ley 142 de 1994 que no consulta el texto del contrato, ni mucho menos nuestra Carta Política, le bastó la solicitud exclusiva de Orbitel -que también desconoció el clausulado del contrato- para reemplazar con su procedimiento, el juez natural del contrato. [...]".
"[...] La comisión desconoció el contrato, como quiera que pasó de largo el procedimiento para la solución de las controversias que las partes habían acordado expresamente y que en ninguna parte habilitaba a la Comisión para intervenir en su solución. [...] Y vulneró el texto constitucional, además, en cuanto y en tanto omitió que la comisión sólo puede intervenir en condición de heterocomponedor, siempre que las partes la habiliten para ello. [...]".
"[...]. La CRT ignora que el tribunal arbitral previsto por las partes como última opción para la solución de sus conflictos contractuales, sería investido, por voluntad de ellas mismas, de la facultad de administrar justicia (Art. 111 de la Ley 446/98, que modifica el artículo 1º del Dto. 2279 de 1998), y que con su intervención no solo desconocía esa voluntad legalmente expresada en el contrato, sino que además cercenaba el derecho constitucional de acceso a la justicia. [...] Al respecto la Corte Constitucional ha señalado que la garantía constitucional de acceso a la justicia no significa que todas las disputas entre particulares deban ser resueltas por los jueces, pues precisamente el artículo 116 de la Carta garantiza la existencia de mecanismos alternativos de solución de conflictos, como la conciliación o el arbitraje, que bien pueden las partes acoger. [...]".
Tercer cargo: grave error de derecho
"[...] Con la expedición de las Resoluciones demandadas se ha incurrido en un gravísimo error de derecho, al tomar como fundamento de la obligación que se le impone a las EEPPM la Resolución 463 del 27 de diciembre de 2001, emitida
por la CRT, dado que dicha norma fue tácitamente derogada por la Resolución 469 del 4 de enero de 2002, por cuanto el Título IV de la Resolución 087 de 1997, cuya modificación fue el objeto de su expedición, fue expresa e íntegramente derogado por este último acto (Resolución 469 de 2002). [...]".
"[...] Si se aduce que el fundamento de la decisión no es la Resolución 463/01, sino la 489/02, igualmente se incurriría en un grave error, dado que su aplicación retroactiva, como pretende la CRT, la torna inconstitucional, tal como acertadamente lo decidió el Consejo de Estado al decretar la suspensión provisional del artículo 4.2.2.19 de la misma. [...]".
Cuarto cargo: invasión de las órbitas legislativa y jurisdiccional y extralimitación de funciones
"[...] Las Resoluciones demandadas deben ser anuladas por cuanto en su expedición la CRT ha invadido órbitas propias de la función jurisdiccional, infringiendo nuestra Constitución. No obstante que dichos actos son administrativos, al pretender dirimir un conflicto de tipo patrimonial adoptan una decisión que no es diferente a las típicamente jurisdiccionales, violando de paso el principio democrático de derecho en virtud del cual el juez no puede tomar como fundamento de sus decisiones actos de contenido normativo que él mismo ha expedido. [...]".
"[...] Al intervenir en la solución del conflicto contractual surgido entre EEPPM y ORBITEL S.A., como al intervenir en conflictos similares entre operadores de telecomunicaciones, la CRT da aplicación a sus propias Resoluciones y actos, como si tuviera competencias legislativas y jurisdiccionales, en cuya virtud pretende poder modificar los contratos de interconexión suscritos, y al mismo tiempo juzgar los conflictos que se derivan de las modificaciones ordenadas por ella misma. [...] Este ejercicio de funciones legislativas y jurisdiccionales por parte de la Comisión, es contrario a los mandatos establecidos en los artículos 113, 150 y 370 de la Constitución, tal como acertadamente lo ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia C-1162 de 2002. [...]".
"[...] Sin embargo, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones ha fungido primero como legislador y luego como juez del contrato celebrado entre las EEPPM y ORBITEL S.A. E.S.P., imponiendo entre las partes una nueva correlación entre sus obligaciones y prestaciones económicas, invalidando de paso los términos pactados entre ellas. [...] De esta manera se han violado esenciales principios constitucionales, entre ellos el principio de legalidad consagrado en el artículo 6º de la Constitución. [...] En efecto, es principio constitutivo de nuestro Estado Social de Derecho, el que los servidores públicos no sólo son responsables por infringir la Constitución y las leyes, sino también por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. [...]".
"[...] Es claro que la extralimitación de la CRT en el ejercicio de sus funciones llegó hasta abrogarse funciones reservadas por la Constitución a otra rama del poder público, con lo que su actuación viola también el principio de separación de poderes consagrado en el inciso 3º del artículo 113 superior, según el cual los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas. [...]".
Corrección y adición de la demanda
La apoderada de la parte demandante corrigió y adicionó la demanda en los siguientes términos:
"[...] II- PRETENSIONES:
Corrijo la demanda, respecto de éste capitulo, en su numeral segundo, el cual quedará así:
SEGUNDO: Que como consecuencia del anterior pronunciamiento, se ordene:
El restablecimiento del derecho de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., prescribiendo que las condiciones contractuales inicialmente pactadas en el Contrato de Acceso, Uso e Interconexión N° 5803614, celebrado el 9 de noviembre de 1998 entre las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. y ORBITEL S.A. E.S.P., y modificado por el CONVENIO DE MODIFICACIÓN Y DE
TRANSACCIÓN, suscrito el 7 de Octubre de 2004; son las que rigen la relación entre las partes y no la señalada para la liquidación de cargos de acceso por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en la (sic) Resoluciones demandadas.
Como consecuencia de lo anterior, declarar que la liquidación del valor de los cargos de acceso es la señalada en los referidos contratos.
e). Que se condene en costas del proceso a la demandada. [...]".
Manifestó que corrige y adiciona el antecedente de hecho vigésimo primero en el sentido que el 7 de octubre de 2004, se suscribió el convenio de modificación y transacción del contrato nro. 5803614 celebrado entre EPM y ORBITEL el 9 de noviembre de 1998, en el que EPM se comprometió a renunciar a cualquier pretensión económica derivada de la demanda de este proceso, renuncia que se efectuaría judicialmente vía desistimiento o reforma de la demanda dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de suscripción del convenio.
Contestación de la demanda
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones13, contestó la demanda y solicitó se desestimen las pretensiones formuladas, así:
Adujo respecto del primero, segundo y cuarto cargo sobre incompetencia de la CRT para resolver el conflicto:
"[...] Si bien el conflicto involucra el concepto económico de los cargos de acceso, su determinación no es competencia de las partes sino del regulador. En tal medida, al celebrar el contrato las partes no "acordaron" los cargos de acceso sino que estos fueron y continúan siendo impuestos por el regulador. Faltando el elemento de voluntariedad necesario para un acuerdo de voluntades, no se trata de un tema contractual ni su definición, ni su modificación, lo que excluye la competencia del juez natural del contrato para resolver. [...]".
"[...] Los contratos de interconexión se someten al derecho privado pero la voluntad de las partes para establecer sus condiciones se encuentra limitada por el ordenamiento que lo ha reglado. Ese ordenamiento forma parte del marco jurídico de los contratos y resulta preexistente al celebrado entre EEPPM y ORBITEL. En consecuencia, es de su naturaleza la sujeción a la intervención de la CRT prevista en ese marco jurídico y sobre los aspectos intervenidos y determinados como sujetos a la modificación,
13 Por intermedio de apoderada. Cfr. Folio 540 del cuaderno principal No. 1.
no surgen derechos adquiridos de libre disposición por los operadores.
[...]".
"[...] La naturaleza del conflicto, que derivó de la obligación del operador interconectante de ofrecer dos opciones de cargos de acceso al interconectado, no es de carácter contractual y no permite su disponibilidad por las partes. [...] Al resolver el conflicto, la CRT no asumió competencias judiciales sino administrativas expresamente establecidas en la Ley 142 de 1994 y propias de las autoridades de regulación. La competencia de la CRT para intervenir en la resolución de conflictos entre operadores en razón de la interconexión, deriva de los mandatos claros y expresos del ordenamiento legal que le atribuye al regulador funciones de carácter administrativo, no sancionatorio, irrenunciables por los operadores y relativas a aspectos que no pueden someterse a decisión de los mecanismos de justicia alternativa, en la medida en que no son de libre disponibilidad de las partes. [...]".
"[...] La razón de que la legislación tanto colombiana como transnacional se ocupe de la interconexión y de atribuir facultades para resolver conflictos a las autoridades reguladoras deriva de su naturaleza y el alto grado de ingerencia (sic) que ésta tiene en la prestación del servicio público, en la garantía de la comunicación entre usuarios, en las tarifas del servicio y en la sana competencia entre los operadores. En tales condiciones y conforme con el ordenamiento jurídico en la interconexión, la voluntad de las partes resulta residual en muchos de sus aspectos, en cuanto que el libre pacto sólo tiene cabida en aquello que disponga la regulación y en relación con los asuntos que no se sujeten a la intervención estatal para su establecimiento o modificación. Esta resulta ser una realidad jurídica no solo del ordenamiento colombiano sino del comunitario. [...]".
"[...] Como consecuencia de la facultad legal, cabalmente aplicada en los actos demandados, la CRT no ejerció funciones judiciales ni se atribuyó, por el hecho de la intervención en el conflicto, facultades de esta naturaleza. La Comisión ejerció funciones "administrativas", que no resultan incompatibles ni excluyentes, ni afectan o pueden afectar en su
aplicación al caso en particular, la instancia prevista en las cláusulas compromisorias de los contratos., (sic) en atención a que el conflicto no corresponde al ámbito de disponibilidad de las partes, ni se enmarca dentro de los presupuestos para ser considerado un conflicto contractual en relación con el cual las partes, ex ante, pactaron someter a las instancias alternativas de solución de conflicto. [...]". (Negrilla del texto original).
"[...] Como se analizó con anterioridad, los cargos de acceso y sus modificaciones han sido definidos regulatoriamente por lo que no ha correspondido al libre pacto entre los contratantes en la medida en que se encuentran sujetos a la intervención estatal para su fijación, en cualquier momento, en virtud del ordenamiento jurídico que forma parte del contrato. Si bien los operadores han incorporado en los contratos las definiciones regulatorias, su determinación y su modificación no son asuntos contractuales, porque corresponden al ejercicio de competencias estatales en relación con las cuales no se adquieren derechos por parte de los operadores. [...]".
"[...] En materia de los cargos de acceso no media un acuerdo de voluntades, sino una decisión unilateral de la administración que las partes están obligadas a acatar en su carácter de prestadores de servicios públicos domiciliarios y sus eventuales efectos económicos no modifica la naturaleza de un asunto de orden público a un asunto de eminente, exclusiva y libre disposición particular. [...]". (Negrilla del texto original).
Manifestó sobre el cargo de error de derecho al fundamentar la decisión en una norma derogada:
"[...] El querer de la CRT, claramente plasmado en el artículo 3 de la resolución 469 de 2001 fue la derogatoria expresa del Título IV de la resolución 87 y no de todas las normas que, posteriormente, lo modificaron o adicionaron lo que implica un análisis frente a la eventual derogatoria tácita de la resolución 463, por contrariedad de sus disposiciones con la
resolución 469 (posterior y prevalente) o por regulación integral de la
materia. [...]".
"[...] Es evidente que en nuestro caso, la resolución 469 de 2002, modificatoria de la Resolución 87 de 1997, pretendió la expedición de un Régimen Unificado de Interconexión, si bien no reguló en su integridad la materia, dado que no incluyó en su texto de regulación, entre otras, de las condiciones referidas a los cargos de acceso a las redes de telefonía (OBLIGACIONES TIPO B), aplicables para la interconexión de operadores de TPBC, Telefonía Móvil Celular TMC y PCS entre sí, que fueron expresamente contenidas con carácter de regulación especial en la resolución 463. No se trató de error, omisión o voluntad derogatoria de la CRT sino que derivó de la circunstancia demostrable de que el tema en particular era objeto de una regulación especial que le confiere su preeminencia sobre las previsiones de la resolución 469. [...]".
"[...] También resulta comprobado que mediante Circular No. 40 del 2002 la Comisión de Regulación no pretendió dejar sin efectos la pretendida derogatoria de la Resolución 463 de 2001. Teniendo en cuenta la oposición de los operadores a aplicar la resolución 463 que estructuraron la interpretación jurídica de la supuesta derogatoria tácita, la CRT expide la circular en cuestión que se limita a informar al sector los antecedentes de la expedición de las Resoluciones 463 de diciembre de 2001 y 469 de enero de 2002 y a recordar los principios de vigencia de las normas en atención de su especialidad. En dicho acto, aportado en la demanda, consta la aprobación de las resoluciones 463 y 469 en la misma sesión de la Comisión lo que ratifica que el espíritu del regulador, claramente, fue dar un trato normativo diferencial en atención a la especialidad del objeto de regulación. [...]".
Indicó en relación con el cargo adicional de la solicitud de suspensión provisional, referente a pérdida de competencia por el factor temporal:
"[...] En consecuencia, dado que el término establecido por el artículo 111 de la Ley 142 de 1994 contiene como presupuesto para su cómputo el haber oído a los interesados, principio que en el caso particular de la
actuación administrativa por medio de la cual la CRT "resuelve conflictos" entre los operadores, se satisface a cabalidad con la realización de la audiencia de conciliación, es a partir de este momento desde cuando debe contabilizarse el plazo de los 5 meses. [...]".
"[...] La CRT expide la resolución dentro de un término que resulta razonable para la naturaleza de la actuación, a más que puede afirmarse que ésta no permaneció inactiva como consecuencia de acción u omisión de la entidad. A partir de la celebración de la audiencia (8 de agosto de 2002) a la fecha de decisión (17 de marzo) transcurren 7 meses, que si bien excede en estos últimos el termino dispuesto en la ley, resulta razonable para la naturaleza de la actuación y las actuaciones de las partes y de terceros -tutelas- que afectaron su continuidad. [...]".
"[...] Resulta claro que la entidad no perdió competencia para pronunciarse en vía administrativa, en atención a que el operador no interpuso con anterioridad los recursos al acto presunto que ahora alega ocurrió. [...]".
Señaló frente al cargo adicional de la solicitud de suspensión provisional sobre retroactividad, que: "[...] Para desestimar ésta petición, debe tomarse en consideración que la CRT en su decisión se limitó a declarar un derecho del operador ORBITEL que surgió de la resolución 463 de 2001 y no de los actos administrativos demandados. [...] Es decir, fue la elección de ORBITEL lo que consolidó el ejercicio del derecho a optar por una de las dos modalidades, en los términos de la resolución 463 de 2001. Ejercido el derecho de ORBITEL a que EEPPM aplicara el sistema de acceso de cargos por capacidad, la omisión de éste último en cumplir su aceptación. [...]".
Ministerio de Comunicaciones
El Ministerio de Comunicaciones14 contestó la demanda, se opuso a todas las pretensiones y manifestó que: "El Ministerio de Comunicaciones se remite para los fines de pronunciamiento sobre hechos, fundamentos de derecho y, en fin,
14 Por intermedio de apoderado. Cfr. Folio 502 del cuaderno principal No. 1.
para los propósitos de contestación de la demanda, al memorial de contestación que para el efecto allegue la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones CRT. Téngase por tanto como respuesta del Ministerio de Comunicaciones al libelo demandatorio ese texto en tanto el Honorable Despacho se pronuncia sobre la excepción propuesta. [...]".
Escrito de "[...] Impugnación de la Demanda [...]" presentado por ORBITEL
S.A. E.S.P., en su calidad de tercero con interés
ORBITEL S.A. E.S.P.15, actualmente UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A., en su calidad de tercero con interés16, presentó oportunamente17, por intermedio de apoderada especial18, escrito de "[...] Impugnación de la Demanda [...]", en el cual formula oposición a la totalidad de las pretensiones de la demanda.
Manifestó sobre la falta de competencia de la CRT para expedir los actos acusados:
"[...] Siendo la interconexión una obligación general impuesta por la ley a todos los operadores y estando sometida a un régimen jurídico general fijado por esta y desarrollado por la autoridad reguladora mediante actos administrativos de carácter general y abstracto, por haberlo ordenado así la misma ley, todo conflicto surgido con motivo de la aplicación de dicho régimen tiene carácter administrativo y corresponde definirlo a la misma autoridad, porque así lo dispuso el propio legislador. [...]".
"[...] Mediante las resoluciones impugnadas, la CRT ejerció funciones que le impone la ley en orden a resolver un conflicto técnico de interconexión, relacionado con el sistema de cargos de acceso por aplicar y con las tarifas correspondientes al mismo, en cumplimiento de la regulación expedida por
15 Mediante auto de 5 de agosto de 2004, se resuelve tener como impugnante de la demanda a la Sociedad ORBITEL S.A. E.S.P. Cfr. Folios 487 a 489 del cuaderno principal No. 1.
16 Tercero con
17 El escrito fue radicado el 19 de diciembre de 2005 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del término de fijación en lista, según constancia de la Secretaría de la Sección Primera de dicha Corporación. Cfr. Folio 190 del cuaderno principal No. 2.
18 Cfr. Folio 480 del cuaderno principal No. 1.
el organismo y que las partes incorporan en el contrato de interconexión, conforme a las normas vigentes para la oportunidad de su celebración, sin que esta circunstancia convierta una materia que por ley corresponde a la autoridad en asunto contractual. [...]".
"[...] Las diferencias entre EEPPM y Orbitel no podían ni pueden tener por tanto naturaleza contractual. Las mismas versaban precisamente sobre la renuencia de la primera a dar aplicación a unas disposiciones expedidas por la autoridad reguladora en cumplimiento de precisas atribuciones legales. [...]".
Indicó respecto de la violación del debido proceso y del derecho de acceso a la justicia:
"[...] La fijación de los cargos de acceso para remunerar la utilización de la infraestructura de un operador por otro, para efectos de la prestación de los servicios públicos de su resorte, como ocurre en el caso de la interconexión entre redes de telecomunicaciones, es función asignada por la ley a la CRT. En cumplimiento de esta atribución, el organismo ha fijado siempre las correspondientes tarifas, de suerte que esta materia escapa al pacto de los contratistas. La renuencia de un operador a aplicar el régimen que modificó las vigentes para la fecha de celebración del Contrato de Interconexión y que EEPPM y Orbitel incorporaron al texto del mismo, modificación que se dispuso para cumplir una orden del legislador de desmontar los subsidios entre empresas y servicios, no puede considerarse en derecho como conflicto contractual susceptible de definición conforme a las estipulaciones de los contratistas, sino materia relativa a asuntos de orden público e interés general, de resorte de las autoridades, en defensa de los usuarios de los servicios públicos. [...]".
"[...] No asiste tampoco razón a la Actora cuando sostiene que con la actuación administrativa llevada a cabo por la CRT, en cumplimiento de la función reseñada y que culminó con la expedición de las resoluciones cuya nulidad se impetra, le fueron conculcados sus derechos al debido proceso y de acceso al control jurisdiccional. Aseveraciones semejantes quedan desvirtuadas con los documentos en los que se consignó el desarrollo de
la citada actuación, que dan cuenta de haberse dado traslado a EEPPM de la solicitud de Orbitel; de haber la Comisión procurado un acuerdo entre las partes para la aplicación del régimen superior en materia de cargos de acceso; de haberse decretado y practicado las pruebas que el organismo estimó pertinentes para dimensionar la interconexión entre las redes de las dos empresas; de haberse respondido los incidentes y peticiones de la Demandante, en fin, de haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto por ella contra la Resolución 633 de 2.003. [...]".
Expuso frente al gravísimo error de derecho:
"[...] Las providencias de carácter general en las que la CRT se apoyó para resolver que Orbitel debía pagar a EEPPM los cargos de acceso por el sistema de capacidad, según las tarifas fijadas por la Resolución CRT 463 de 2.001, compilada posteriormente por la distinguida como CRT 489 de 2.002, por haber optado la primera de tales empresas por el referido sistema, no son materia de debate en este proceso y su validez se controvierte en el curso de acciones de nulidad ante el Honorable Consejo de Estado, como la misma apoderada de la Demandante lo señala en el acápite de los Hechos, de suerte que ha de estarse a las resultas de los correspondientes juicios. [...]".
"[...] Infortunadamente el órgano regulador incurrió en la inconsistencia de expedir primero la CRT 463 de 2.001, el 27 de diciembre de ese año, y días después, el 4 de enero siguiente, la CRT 469 de 2.002. [...] Según las dos resoluciones, en forma concordante con el ordenamiento superior, sus disposiciones adquirirían vigencia a partir de la fecha de su respectiva publicación, que tuvo lugar el 29 de diciembre de 2.001, mediante su inserción en el Diario Oficial No. 44.661, y el 12 de enero de 2.002, en el ejemplar distinguido con el No. 44674, respectivamente. [...]".
"[...] No obstante lo anterior y bajo el entendimiento de que ambas mantenían pleno vigor, el 12 de abril de 2.002, la CRT profirió la distinguida como 489, publicada el 24 siguiente en el Diario Oficial 44.779, en cuyo epígrafe el organismo expresó "Por medio de la cual se expide el Régimen
General de Protección a los Suscriptores y Usuarios de los Servicios de Telecomunicaciones y se compilan los títulos I, IV, V y VII de la Resolución 087 de 1.997 de la CRT". [...]".
Señaló respecto a la invasión de órbitas propias de la función jurisdiccional:
"[...] Como se ha expuesto a espacio en el presente escrito y se reitera enseguida, la CRT está investida de poderes para regular la interconexión entre las redes de telecomunicaciones, en particular para fijar los cargos de acceso por la utilización de la infraestructura de unos operadores por otros, así como para dirimir, en instancia también administrativa, los conflictos que se susciten entre ellos en asuntos de interconexión, por la sencilla razón de que la regulación de los servicios públicos compete al Estado y porque a éste corresponde garantizar su prestación efectiva a todos los habitantes del territorio nacional. [...]".
"[...] Ocurre que si las partes incorporan a un contrato normas de orden constitucional, legal, reglamentario o de carácter regulatorio, como aconteció precisamente con el sistema y las tarifas fijados por la CRT para la oportunidad de celebración del Contrato entre EEPPM y Orbitel, la materia en cuestión no se torna contractual; no anula las facultades legales de quien la expidió, ni mucho menos impide la modificación posterior de la disposición de que se trate por la autoridad competente para el efecto. [...]".
"[...] Los cargos de acceso que los operadores cobran o deben cobrar son los fijados por la CRT en las resoluciones sobre la materia, y su determinación jamás ha quedado a la libertad de las partes. Se está por consiguiente en presencia de una situación jurídica reglamentaria, que puede ser modificada en cualquier momento por la autoridad competente. [...]".
"[...] El principio de aplicación general inmediata de las leyes a los contratos de tracto sucesivo nos conduce en el caso de los contratos de interconexión a concluir que aunque los mismos hayan sido celebrados bajo la vigencia de una regulación anterior a la Resolución No. 489 de 2.002, sus efectos sucesivos en el tiempo no se encuentran consolidados, razón por la cual
resulta claro que la nueva resolución se debe aplicar de manera inmediata a dichos efectos sucesivos, sin que por ello se pueda pensar que la norma se está aplicando de manera retroactiva, con mayor razón, cuando el aspecto del contrato que se modifica, los cargos de acceso, no es uno de aquellos en los que los particulares tengan autonomía, sino que, por el contrario, deben someterse a lo que establezca el ente regulador. [...]".
"[...] Conforme a todo lo expuesto, el conflicto entre EEPPM y Orbitel no tuvo ni podía tener la connotación de contractual, por haber surgido de la renuencia de la primera a dar aplicación a una normativa general que impuso a los operadores de telecomunicaciones un nuevo régimen de cargos de acceso. Se trató pues de un conflicto de interconexión de tipo regulatorio, cuya solución fue expresamente atribuida por el legislador a la CRT. [...]".
Manifestó en cuanto a la violación de los principios de legalidad y de separación de los poderes, que: "[...] En ejercicio de funciones asignadas precisa y concretamente a la CRT por las leyes 142 de 1.994 y 555 de 2.000, que contienen el régimen jurídico de algunos de los servicios públicos cuya determinación fue confiada por la propia Carta al legislador, en manera alguna comporta el desconocimiento de los principios constitucionales de legalidad y de separación de los poderes. [...]"
Adujo en relación con la falsa motivación, que: "[...] En las anteriores condiciones, es incontrovertible que las medidas adoptadas se enmarcaron dentro del mandato constitucional de propender por la prestación eficiente de servicios públicos de calidad a todos los habitantes del Territorio y del cometido de promover y asegurar las condiciones de competencia entre operadores de telecomunicaciones, puesto que la interconexión entre las redes dentro de los parámetros del artículo 14 de la Ley 555 de 2.000, es decir, trato no discriminatorio, transparencia, precios basados en costos más una utilidad razonable y promoción de la libre y leal competencia, constituyen presupuesto para el debido funcionamiento de los servicios y la concurrencia de todos los prestadores en el mercado. [...]".
Alegatos de conclusión
El Despacho sustanciador19 mediante el auto proferido el 3 de abril de 200820, corrió traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que presenten sus alegatos de conclusión y antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, el Agente del Ministerio Público podrá solicitar el traslado especial de que trata el artículo 210 del C.C.A.
La parte demandante
La parte demandante reiteró los argumentos expresados en la demanda.
La parte demandada
La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones21 reiteró las consideraciones expuestas en la contestación de la demanda.
El Ministerio de Comunicaciones ratificó lo manifestado en su oportunidad en la contestación de la demanda.
Tercero con interés
El tercero con interés reiteró los argumentos expuestos en el escrito de impugnación de la demanda, señaló y transcribió unas disposiciones de la Decisión 462 de 1999 de la Comisión de la Comunidad Andina y de la Resolución 432 de 2000 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, y concluyó: "[...] la obligación incondicional y perentoria a cargo de todos los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones de interconectar sus redes, [...]" y que se "[...] Somete a la decisión final de la autoridad nacional competente la resolución de los conflictos derivados de la ejecución de la interconexión, [...]". (Negrilla del texto original).
19 El auto fue proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B", doctora Ayda Vides Paba.
20 Cfr. folio 239 del cuaderno principal No. 2.
21 Por intermedio de apoderada. Cfr. Folio 309 del cuaderno principal No. 2.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
Sentencia proferida en primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "C" en Descongestión, mediante sentencia proferida el 13 de agosto de 201222, resolvió lo siguiente:
"[...] FALLA:
PRIMERO.- DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 633 de 27 de marzo de 2003, expedida por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones - CRT, - hoy Comisión de Regulación de Comunicaciones - por la cual resolvió un conflicto de interconexión entre las Empresas Públicas de Medellín – EEPPM y ORBITEL S.A. E.S.P., al igual que la nulidad de la Resolución No. 822 de 25 de septiembre de 2003, por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la decisión anterior, en el sentido de confirmar el acto recurrido.
SEGUNDO.- DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones contentivas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- ABSTIENESE la Sala de condenar en costas en esta instancia.
[...]".
Consideraciones del Tribunal
Consideró que: "[...] No obstante lo anterior, la competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones no puede dirimir conflictos que tengan origen en un contrato ...de acceso, uso e interconexión suscrito entre las compañías, derivado de la ejecución de una (sic) acto administrativo vigente durante su celebración, cuyo brete de aplicación de leyes en el tiempo y jerárquica de las Leyes, compete al Juez natural del asunto; este aspecto ha sido reiterativamente definido por el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, como de este Tribunal.23 [...]".
22 Cfr. Folios 372 a 414 del cuaderno principal No. 2.
23 Ver sentencias de la Corte Constitucional: T-088 del 5 de febrero del 2004, T-178 de 2004, T-486 de 2005 y T-058 del 2009.
Ver sentencias del Consejo de Estado: Sentencia del 24 de julio del 2003, Sección Quinta, Rad No. 25000-23-25-000-2003-0821-01 (AC), sentencia del 31 de julio del 2003, sección quinta, Rad No. 50001-23-31-000-2003-0144-01 (AC), Sentencia del 4 de septiembre del 2003 proferida por la sección
Adujo que: "[...] En consecuencia reitera la Sala la competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para dirimir ciertos conflictos relacionados originados en las políticas Estatales en la prestación del Servicio Público, a lo cual se suman las que resulten de la voluntad de las partes en conflicto, quienes pueden llamar su participación en la solución de la controversia, en un carácter mediador como se verá adelante. [...]".
Manifestó que "[...] Así las cosas, observado el "CONTRATO DE ACCESO, USO E INTERCONEXION ENTRE LAS EEPPM E.S.P. Y ORBITEL S.A ESP." (folios 159-174, cuaderno No. 1), contemplaba en su cláusula Vigésima Segunda un mecanismo de solución del .....conflicto, con dos etapas: La primera denominada arreglo directo compuesta por: i) Comité Mixto de Interconexión, ii) Reunión de representantes legales de las partes, iii) Acuerdo entre las partes gracias a la mediación de la CRT; etapa que desde luego requiere para su ignición la solicitud de las partes; y una segunda etapa denominada, decisión arbitral que consiste en someter las diferencias a un Tribunal de Arbitramento. [...]".
Expuso que: "[...] Esta consideración conlleva a la Sala a inferir que la definición por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, respecto un asunto de naturaleza contractual, no como mediadora sino como entidad decisoria, no podía ser dirimida por la entidad demanda (sic) de esta manera, por carecer de competencia según las consideraciones auscultadas, toda vez que fue la voluntad de las partes plasmada en el pluricitado contrato, el someter esta clase de asuntos de persistir el desacuerdo, a la decisión de un Tribunal de Arbitramento, siendo entonces esta la autoridad legitimada para tranzar el conflicto. [...]".
Señaló que: "[...] Por todo lo anterior, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones - CRT al dirimir, como instancia de decisión, el conflicto suscitado entre la Empresa de Telecomunicaciones de Medellín ESP y ORBITEL,
quinta, Rad No. 0500123-31-000-2003-1750-01 (AC), sentencia del 16 de junio del 2003 proferida por la Sección Cuarta, Rad No. 5000123310002003-00118-01).
Ver sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: Sentencias del 29 de junio del 2006, sección primera, sub sección B, 2004-309, sentencia del 26 de octubre de 2006, sección primera, sub sección A., expediente 2004-00306, sentencia del 2 de noviembre del 2006 de la Sección primera, sub sección A, expediente No 2003-01171)
asumió una competencia que no le correspondía, por cuanto se atribuyó facultades que ni la Constitución ni la ley le habían asignado, razón por la cual, con dicha actuación vulneró los artículos 6 y 29 Constitucionales, lo que conlleva a que, al haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que acompaña las resoluciones demandadas, se declarará la nulidad de las mismas. [...]".
Precisó que: "[...] la parte demandante discute de manera esencial en la gran mayoría de cargos la vulneración de los diferentes derechos fundamentales como el debido proceso, acceso a la administración de Justicia, entre otros, fincado en la falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos acusados, por lo tanto, al encontrarse probada dicha causal, la Sala se sustrae del estudio de los demás cargos formulados, aunque se reitera que todos confluyen en una u otra forma, al obrar más allá de la ley , esto es, sin competencia. [...]".
Recurso de apelación presentado por la parte demandada24
La Comisión de Regulación de Comunicaciones25, en adelante CRC, interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación26 contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos:
Indicó que: "[...] 2.1. Error en la contextualización de la controversia. [...] La Sentencia impugnada se fundó en un error en la contextualización dada por el H. Tribunal al conflicto presentado ante la entonces CRT por los operadores, al creer que se trataba de un conflicto meramente contractual, sin tener en cuenta que la aplicación de los cargos de acceso entre operadores de telecomunicaciones no es un asunto que está sujeto a la autonomía de la voluntad de las partes del contrato, en razón a que involucra elementos esenciales de la competencia en el sector, y más aun, los beneficios para los usuarios de los servicios públicos de telecomunicaciones. [...]". (Negrilla del texto original).
24 Solamente la Comisión de Regulación de Comunicaciones presentó recurso de apelación.
25 Antes Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.
26 Cfr. Folios 416 a 444 del cuaderno principal No. 2.
Sostuvo respecto del "[...] 2.2. Error en la determinación y análisis de las competencias de la Comisión de Regulación de las Telecomunicaciones: [...] Se manifiesta lo anterior, en razón a que para resolver el asunto que nos convoca es necesario entender la diferencia que existe entre aquellos conflictos de naturaleza meramente contractual, que por supuesto están asignados a la competencia del Juez del contrato, y aquellos surgidos entre operadores de servicios de telecomunicaciones, derivados de la aplicación de una norma regulatoria, premisa fundamental para el debate sub lite y que explica las razones de la actuación administrativa adelantada por la entonces CRT, la cual no puede confundirse de manera alguna con la función de resolución de conflictos asignada al Juez del contrato. [...]". (Negrilla del texto original).
Manifestó en cuanto al "[...] Error por desconocimiento de las competencias regulatorias de la CRC y por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. [...]" que: "[...] En efecto, los pronunciamientos de tutela invocados por el Tribunal, que datan del año 2003, no dan cuenta del desarrollo jurisprudencial posterior que, a partir de la sentencia C-150 de 2003, y durante los años 2005, 2007 y 2011 constituyen verdaderas sentencias hito en materia de regulación sectorial. [...] Así las cosas, aún sin tener en cuenta el desarrollo jurisprudencial desde la sentencia C-150 de 2003 a la fecha, queda acreditado que en la polémica jurídica suscitada en el año 2003 con ocasión de la intervención regulatoria de la CRT en materia de interconexión (adoptado por el Tribunal), la mayoría de los fallos de tutela, incluidos los de la Corte Constitucional como órgano de cierre, fueron proferidos a favor de la CRT. [...]". (Negrilla del texto original).
Adujo que: "[...] Es claro que la interpretación restrictiva que hace el A Quo de las competencias de resolución de conflictos atribuidas por el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 a la entonces CRT no cuenta con respaldo jurisprudencial, por el contrario, desconoce el alcance y pronunciamiento expreso de sentencias como la C-150 de 2003, que de manera expresa reconoce las facultades de solución de controversias de la Ley 142 de 1994, como uno de los mecanismos de la regulación económica en la prestación de los servicios públicos, desarrollada en este caso, por la entonces CRT. [...]".
Señaló que: "[...] Es allí donde se hace patente el error en la argumentación de la sentencia, toda vez que desconoce la naturaleza jurídica de la función de regulación, se omite señalar que la controversia que se dio entre los operadores EEPPM y ORBITEL, y que ellos mismos presentaron ante la CRT para su resolución y que finalizó con la expedición de las resoluciones anuladas: tenía origen en la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad, opción regulada por la entonces CRT mediante la Resolución 463 de 2001, y frente a la cual, al ser una discrepancia derivada de la aplicación de las normas de regulación sectorial, la CRT sí era competente para pronunciarse en virtud de las funciones de solución de conflictos que le fueron asignadas por el legislador en los artículos 73 y 74.3 literal b de la Ley 142 de 1994 y artículo 37 numeral 14 del Decreto 1130 de 1999, competencias reiteradas en la Ley 1341 de 2009 que denomina a la entonces CRT, Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC, ello en razón a que la determinación de la remuneración de los cargos de acceso, no es un asunto que este sujeto al libre albedrío de las partes del contrato de interconexión, sino que las mismas, en aras de garantizar la competencia entre operadores, deben sujetarse a las disposiciones generales proferidas por la autoridad de regulación sectorial. [...]". (Negrilla y subrayado del texto original).
Precisó que: "[...] Lo anterior demuestra lo equivocado del razonamiento expuesto por el A Quo, quien extrañamente y con un criterio civilista ajeno a un Tribunal Administrativo privilegia la voluntad de los operadores, sobre los postulados del interés general y del principio de Intervención del Estado en la economía, toda vez que, como se pudo exponer, sobre los elementos esenciales del contrato de interconexión, las partes encuentran limitada su autonomía de la voluntad por ser este UN MEDIO DE PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA, por lo que no les es dable disponer de ellos en contravía de lo previsto en la regulación, pues como se analiza en este escrito, y como expresamente ha reconocido la H. Corte Constitucional en la Sentencia C - 186 de 2011, el contrato de interconexión, aunque se rija por las normas del derecho privado, contiene elementos en su esencia que son de naturaleza pública y de obligatorio acatamiento de las partes, pues es la única forma en que se garantiza a los
usuarios el traslado de los beneficios determinados por la regulación. [...]".
(Subrayado del texto original).
Argumentó que: "[...] Efectivamente, la controversia presentada por los operadores ante la entonces CRT no era una simple controversia contractual, toda vez que ella recaía sobre un asunto indispensable para la promoción de la competencia en el sector de las telecomunicaciones, cual era la definición de la remuneración por el uso de las redes a través de las cuales se presta un servicio público (definición del cargo de acceso aplicable a esa interconexión), lo cual a su vez se constituía en la herramienta para garantizar la prestación eficiente de los servicios de telecomunicaciones, específicamente la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad para la interconexión entre las redes de la EEPPM y ORBITEL, cuyos beneficios en costos, se trasladarían al usuario final. [...]".
Alegó que: "[...] Así las cosas, dado que el conflicto suscitado entre EEPPM y ORBITEL era de tipo regulatorio y no meramente contractual, la autoridad competente, para pronunciarse en sede administrativa sobre este tipo de conflictos era la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, quien de conformidad con los mandatos de la ley 142 de 1994 profirió los actos administrativos cuya nulidad se decretó en la sentencia impugnada. [...]".
Sostuvo que: "[...] Debido a la naturaleza jurídica del conflicto suscitado entre EEPPM y ORBITEL, las Resoluciones CRT 633 y CRT 822 de 2003 fueron expedidas con total apego al ordenamiento jurídico y en desarrollo del principio constitucional de intervención del Estado en la economía (artículo 365 Constitucional), toda vez que éstas buscaban promover la competencia en el sector, en procura de garantizar la prestación efectiva de los servicios públicos, conforme a los mandatos del Capitulo V de la Constitución Política de Colombia, y siguiendo los postulados de las Leyes 142 de 1994, 555 de 2000, del artículo 37 numerales 3 y 15 del Decreto 1130 de 1999, todas estas competencias que hoy, el artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 de forma expresa ha confirmado en cabeza de la CRC. [...]".
Afirmó que: "[...] Al respecto ha de reiterarse que constitucional, legal y jurisprudencialmente, la CRC expide una regulación de carácter imperativo, que precisamente los proveedores están obligados a cumplir, que constituye una modalidad de intervención del Estado en la economía, y que en consecuencia, restringe o limita la autonomía de la voluntad privada y la libertad económica de los proveedores de redes y servicios, máxime cuando se trata de un asunto tan neurálgico para el funcionamiento de los servicios, como lo es la interconexión de redes de telecomunicaciones. [...]".
Concluyó que: "[...] Dicho eso, es menester señalar que el Tribunal incurre en yerro al señalar que la entonces CRT, al resolver la controversia administrativa puesta a su consideración, actuó como juez del contrato celebrado entre EEPPM y ORBITEL, imponiendo a las partes una nueva correlación entre sus obligaciones y prestaciones económicas, modificando los términos pactados entre ellas. [...] En ese sentido, cuando la CRT, en ejercicio de su competencia de resolver controversias entre EEPPM y ORBITEL, profirió los actos administrativos anulados, lejos estuvo de ejercer una función judicial, pues se limitó a ejercer una función que la misma jurisprudencia constitucional ha reconocido como administrativa de naturaleza regulatoria. [...]".
Actuaciones en segunda instancia
El Despacho sustanciador, mediante auto de 6 de febrero de 201427, admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Comisión de Regulación de Comunicaciones contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "C" en Descongestión.
Alegatos de conclusión
El Despacho sustanciador mediante auto proferido el 2 de diciembre de 2015, corrió traslado28 a las partes y al Procurador Delegado ante el Consejo de
27 Cfr. Folio 4 del cuaderno núm. 1 de segunda instancia.
28 Cfr. Folio 13 ibidem.
Estado por el término de diez (10) días, para que presentaran sus alegatos de conclusión.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
La parte demandante
La parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal.
La parte demandada
La Comisión de Regulación de Comunicaciones precisó que la sentencia de primera instancia declaró prosperas las pretensiones exclusivamente por falta de competencia de la CRT y es esto lo que solamente el recurso de apelación pretende desvirtuar; y complementó los argumentos expuestos en el recurso de apelación, así:
"[...] Ahora bien, si se acepta que es el regulador quien puede resolver el caso en ausencia de contrato, debemos precisar que la posibilidad de regular la situación particular no se encuentra en la existencia o no de un contrato, asunto que resulta ser contingente. En realidad, la competencia viene dada de la naturaleza de la relación: interconexión. Además de la naturaleza del asunto a tratar: condiciones de remuneración de las redes interconectadas. Lo anterior encuentra su razón en la naturaleza de este servicio que al ser público, su titularidad es del Estado, quien en ejercicio de los poderes reconocidos en la Constitución permite que los particulares presten dicho servicio, pero siempre conservando las competencias para su intervención, regulación, control y vigilancia, cuando ello resulte necesario. [...]".
"[...] Es allí donde surge el error en el caso sub judice. La controversia que se dio entre los operadores EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN y ORBITEL y que ellos mismos presentaron ante la Comisión para su resolución, tiene origen en la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad, que al ser una
discrepancia derivada de la aplicación de las normas de regulación sectorial, la CRT era competente para pronunciarse en virtud de las funciones de solución de conflictos, por ser precisamente el asunto, la aplicación de la regulación expedida por esta autoridad administrativa. [...]".
"[...] En ese orden de ideas, puede concluirse que el error capital de la sentencia impugnada se fundó en un error en la contextualización dada por el H. Tribunal al conflicto presentado ante la entonces CRT por los operadores EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN y ORBITEL, por cuanto el A quo equivocadamente lo consideró como un asunto de naturaleza contractual. [...]".
"[...] Frente a todo lo anterior, puede concluirse que, tanto para la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional como para la del H. Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, han reconocido las facultades de la CRT para resolver conflictos en sede administrativa que se susciten entre los operadores de telecomunicaciones, pues esta actividad constituye una clara facultad administrativa que desarrolla y hace ejecutable el principio constitucional de Intervención del Estado en la Economía, competencia que como se pudo observar, ni para el legislador ni para la doctrina constitucional soporta las limitaciones que el H. Tribunal de Cundinamarca pretende atribuirle en la sentencia instancia. [...]".
"[...] En ese orden de ideas, tal y como se ha expresado dentro del presente debate procesal y conforme a la explicación que se viene dando a lo largo del presente escrito, la controversia presentada por los operadores ante la entonces CRT no era una simple controversia contractual, toda vez que ella recaía sobre un asunto indispensable para la promoción de la competencia en el sector, específicamente sobre las condiciones de interconexión entre las redes de la EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN y ORBITEL. Así las cosas, la autoridad competente, según la legislación para pronunciarse sobre este tipo de conflictos era la Comisión de Regulación, quien de conformidad con los mandatos de la ley 142 de 1994 sí era competente para pronunciarse a través de los actos cuya nulidad se decretó en la sentencia impugnada. [...]".
Tercero con interés
El tercero con interés guardó silencio en esta etapa procesal.
Interpretación prejudicial emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en el trámite de la segunda instancia
El Despacho sustanciador mediante auto de 4 de abril de 201929, resolvió suspender el proceso y solicitar de oficio la interpretación prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
La Secretaria de la Sección mediante oficio núm. 2684 de 16 de julio de 201930, envió el escrito de solicitud de interpretación prejudicial31, junto con la copia de: i) la demanda; ii) el acto demandado; iii) el contrato de uso e interconexión entre EPM S.A. ESP y Orbitel S.A. ESP; iv) el auto admisorio de la demanda; v) la contestación de la demanda presentada por el Ministerio de Comunicaciones y por Orbitel S.A. ESP; vi) los alegatos presentados en primera instancia por el Ministerio de Comunicaciones, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones CRT, Empresas Públicas de Medellín ESP y Orbitel, hoy UNE EPM; vii) la sentencia de primera instancia; viii) el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia; ix) los alegatos de conclusión presentados en segunda instancia por la Comisión de Regulación de Comunicaciones; y x) el auto y la solicitud de interpretación prejudicial.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina mediante oficio núm. 415- S-TJCA-2020 de 3 de julio de 2020, remitió la interpretación prejudicial núm. 274
-IP-201932, en adelante la Interpretación Prejudicial, emitida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en la cual se indica lo siguiente:
"[...] C. NORMAS A SER INTERPRETADAS
29 Cfr. Folios 66 a 67 ibidem.
30 Cfr. Folio 77 ibidem.
31 Cfr. Folios 68 a 75 ibidem.
32 Cfr. Folios 80 a 87 ibidem.
La Sala consultante solicitó Interpretación Prejudicial del Artículo 32 de la Decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina y de los Artículos 17 literal f) y 32 de la Resolución 432 de la Secretaría General de la Comunidad Andina33, los cuales se interpretarán por ser pertinentes.
De oficio se interpretarán los Artículos 18, 20 y 30 de la Decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina34, por tratar la controversia sobre las condiciones de interconexión.
33 "[...] Decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina
"Artículo 32.- Condiciones entre proveedores
Si un proveedor que solicita una interconexión considera que es objeto de actuaciones que violan las normas o los principios de interconexión o de la libre competencia, recurrirá ante las Autoridades Nacionales respectivas de la materia que se trate, las cuales resolverán de acuerdo con su normativa nacional."
Resolución 432 de la Secretaria General de la Comunidad Andina
"Artículo 17.- Los acuerdos de interconexión suscritos entre los operadores de redes públicas de telecomunicaciones y las ofertas básicas de interconexión deberán contener cláusulas relativas a los siguientes aspectos:
(...)
Los mecanismos para la resolución de controversias relacionadas con la interconexión.
(...)"
"Artículo 32.- Sin perjuicio de las acciones previstas en el ordenamiento jurídico andino, cualquier controversia que surja durante la ejecución de la interconexión se tratará de resolver entre las partes. En el caso que éstas no logren un entendimiento que ponga fin a la controversia, la misma deberá ser sometida a consideración de la Autoridad de Telecomunicaciones competente del país donde se realiza la interconexión, por cualquiera de las partes. La Autoridad de Telecomunicaciones competente deberá decidir dentro de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario contados a partir de la recepción de la consulta." [...]."
34 "[...] Decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina
"Artículo 18.- Los cargos de interconexión deberán estar orientados a costos, complementados con un margen razonable de utilidad más una cuota de costos comunes o compartidos inherente a la interconexión y suficientemente desagregados para que el proveedor que solicita la interconexión no tenga que pagar por componentes o instalaciones de la red que no se requieran para el suministro del servicio.
Se entenderá por costos comunes o compartidos aquellos que corresponden a instalaciones y equipos
o prestaciones compartidos por varios servicios." (...)
"Artículo 20.- La interconexión deberá ser económicamente eficiente y sostenible, atendiendo a cargos de interconexión orientados a costos que preserven la calidad a costos eficientes."
"Artículo 30.- Condiciones para la Interconexión
Todos los proveedores de servicios públicos de transporte de telecomunicaciones interconectarán obligatoriamente sus redes con las de los proveedores que hayan homologado sus títulos habilitantes, de acuerdo a la normativa nacional de interconexión de cada País Miembro.
D. TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN
1. La autoridad nacional competente para resolver conflictos de interconexión. La protección de la libre competencia y los servicios de telecomunicaciones.
2. Las condiciones para la interconexión.
E. ANÁLISIS DE LOS TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN
La autoridad nacional competente para resolver conflictos de interconexión. La protección de la libre competencia y los servicios de telecomunicaciones.
[...]
En primer lugar, debe tenerse presente que de conformidad con lo establecido en el Artículo 32 de la Decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina, si un proveedor que solicita una interconexión considera que es objeto de actuaciones que violan las normas o los principios de interconexión o de la libre competencia, recurrirá antes (sic) las Autoridades Nacionales respectivas de la materia que se trate, las cuales resolverán de acuerdo con su normativa nacional.
La interconexión debe proveerse:
En términos y condiciones que no sean discriminatorias, incluidas las normas, especificaciones técnicas y cargos. Con una calidad no menos favorable que la facilitada a sus propios servicios similares, a servicios similares suministrados por empresas filiales o asociadas y por empresas no afiliadas;
Con cargos de interconexión que:
Sean transparentes y razonables;
Estén orientados a costos y tengan en cuenta su viabilidad económica;
Estén suficientemente desagregados para que el proveedor que solicita la interconexión no tenga que pagar por componentes o instalaciones de la red que no se requieran para el suministro del servicio.
En forma oportuna;
A solicitud, en puntos adicionales a los puntos de terminación de la red, ofrecidos a la mayoría de los usuarios, sujeto a cargos que reflejen el costo de construcción de las instalaciones adicionales necesarias.
En caso de negativa de un proveedor a la interconexión, será la Autoridad Nacional Competente la que determine su procedencia". [...]".
Queda claro, a partir de dicho artículo, que las actuaciones que impliquen violaciones de las normas o los principios de interconexión, así como las violaciones a la libre competencia, son de competencia de las autoridades nacionales respectivas. Y esto es así porque corresponde a las autoridades administrativas competentes salvaguardar, mediante el ejercicio de sus potestades públicas, las normas y principios de orden público y la protección de los intereses generales.
El Literal f) del Artículo 17 de la Resolución 432 de la Secretaría General de la Comunidad Andina establece que tanto los Acuerdos de Interconexión Negociados como las Ofertas Básicas de Interconexión deben contener una cláusula relativa a los mecanismos para la resolución de controversias relacionadas con la interconexión.
De esta manera, si en la relación contractual surgen controversias relacionadas con derechos disponibles o de libre disponibilidad; es decir, aquellos que pueden ser objeto de renuncia, cesión, modificación o extinción, debidamente permitidos por la ley y conforme a la voluntad de las partes, dichas controversias podrán ser resueltas mediante los mecanismos de solución de controversias previstos en el contrato y aprobados por la autoridad competente, de conformidad con el Literal f) del Artículo 17 de la Resolución 432, entre ellos el arbitraje.
En cambio, las controversias relacionadas con las materias de orden público, derecho de imperio del Estado o las funciones regulatorias de la Autoridad de Telecomunicaciones no pueden ser materia de arbitraje, por lo que ellas tendrán que ser resueltas por la autoridad administrativa nacional competente.
En conclusión, la normativa comunitaria confiere a la autoridad competente una línea coherente de regulación en el sector de las telecomunicaciones, lo que implica armonía en todos los aspectos, inclusive en la solución de conflictos.
[...]". (Subrayado del texto original) (Negrilla fuera del texto).
CONSIDERACIONES
La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes:
la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para expedir los actos administrativos demandados; y, v) garantía de la doble instancia.
Competencia de la Sala
Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo35, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30836 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201137, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.
La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "C" en Descongestión, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil38, norma
35 "[...] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. [...]".
36[...] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior [...]"
37 "Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"
38 "[...] Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso,
aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo39 se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, puesto que los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que habrá de adoptarse en la segunda instancia.
La Sala no observa en el presente proceso la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite.
Actos administrativos acusados
Los actos administrativos acusados40 son los siguientes:
La Resolución núm. 633 de 27 de marzo de 200341 "[...] "Por la cual se resuelve un conflicto" [...]" expedida por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones:
"[...] RESOLUCIÓN No. 633 DEL 2003
(marzo 27)
"Por la cual se resuelve un conflicto"
LA COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES
En ejercicio de sus facultades legales y en especial las que le confiere el artículo 73.8 de la Ley 142 de 1994, el artículo 37 numeral 14 del Decreto 1130 de
1999, y
CONSIDERANDO
ANTECEDENTES
La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones mediante Resolución 463 de 2001 - compilada en la Resolución CRT 489 de 2002- otorgó la opción a los
salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. [...]" (Negrilla fuera del texto).
39 "[...] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo [...]".
40 Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar los cargos.
41 Cfr. folios 86 a 104 del cuaderno principal No. 1.
operadores de TPBCLD y TMC de solicitar a los operadores locales con los cuales tuviera contratos de interconexión, modificar el esquema de cargos de acceso por minuto a cargos de acceso por capacidad.
Mediante comunicación de radicación interna número 301687 del 30 de mayo de 2002, ORBITEL S.A. E.S.P, en adelante, ORBITEL solicitó a la CRT su intervención para efectos de que EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P, en adelante EEPPM, diera aplicación a lo establecido en la regulación sobre las cargas de acceso por capacidad.
En dicha comunicación, ORBITEL manifestó que el 9 de enero del 2002, informó a
EEPPM que se acogía a la opción por capacidad de que trata la Resolución CRT
463 de 2001 y que debido a la ausencia de acuerdo, las partes conciliaron provisionalmente los cargos de acceso, lo cual consta en el Acta Provisional de Conciliación 03542. Adicionalmente, solicitó como medida provisoria que la CRT profiriera un acto administrativo mediante el cual ordenara a EEPPM que los cargos de acceso fueran liquidados bajo la modalidad de cargos por capacidad desde la fecha de la Resolución CRT 489 de 2002.
En atención a lo anterior, la CRT mediante oficio de radicación interna 401314 de fecha 11 de junio de 2002, dio inicio a la actuación administrativa de solución de conflicto para lo cual corrió traslado de la solicitud a EEPPM, con el fin de que ésta se pronunciara sobre el particular, comunicación que fue respondida por dicho operador dentro del término otorgado para tales efectos mediante carta de fecha 24 de junio de 2002 radicada bajo el número 301923.
En la comunicación antes mencionada, EEPPM indicó que las reuniones adelantadas entre las partes no correspondían a reuniones de CMI, y que ni aún al propio CMI se le había dado la potestad para decidir una forma de remuneración de los cargos de acceso diferente a la contemplada en el contrato, por lo que el trámite de negociación directa establecido en el mismo, aún no se había surtido. Desde el punto de vista de EEPPM entre las partes no ha surgido un conflicto que amerite la intervención de la CRT.
Adicionalmente aclaró, que de parte de EEPPM no existió renuencia para efectos de cumplir con lo establecido la regulación, ni tampoco tuvo la intención de dilatar el proceso de negociación.
Debido a las afirmaciones realizadas por EEPPM, la CRT mediante comunicación de radicación interna número 401500 del 2 de julio de 2002, solicitó a ORBITEL que remitiera sus comentarios y observaciones sobre las mismas, a lo cual ORBITEL respondió mediante comunicación del 15 de julio de 2002, radicada bajo el número 302158. En dicha comunicación presentó una serie de consideraciones sobre el trámite de negociación directa adelantado con EEPPM, así como algunas relativas al papel de la CRT en los conflictos surgidos entre las partes.
En desarrollo de la presente actuación administrativa, la CRT citó a audiencia de mediación tal y como consta en los folios 52 y 53 del expediente, la cual se llevó a cabo el día 8 de agosto de 2002.
En la audiencia de mediación, previa discusión de los temas sobre los cuales versa el conflicto, se levantó la sesión para que las partes discutieran directamente las divergencias surgidas con ocasión de la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad.
42 Folio 9 del Expediente 3000-4-2-22
Mediante comunicación de radicación 402388 del 1 de octubre de 2002, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones solicitó tanto a ORBITEL como a EEPPM que informara el estado de la negociación adelantada, con el fin de determinar el curso de la actuación administrativa.
A la comunicación antes mencionada, ambas operadores respondieron informando que desde la audiencia de mediación no se había dado ningún acercamiento entre los mismos, razón por la cual la CRT citó a una nueva audiencia.
En atención a la comunicación por la cual se citó a la audiencia de mediación, ORBITEL mediante carta del 29 de octubre de 2002, presentó un resumen de los hechos y antecedentes de la presente actuación administrativa para que fueran tenido en cuenta en la misma.
El día 30 de Octubre de 2002, se llevó a cabo la audiencia de mediación, en la que las partes no lograron llegar a ningún acuerdo, razón por la cual, ORBITEL solicitó que la CRT se pronunciara de fondo sobre el conflicto surgido entre dicho operador y EEPPM.
[...]
CONSIDERACIONES DE LA CRT
Competencia de la CRT
Previo a decidir de fondo la presente actuación resulta conveniente reiterar, como ya lo ha advertido la CRT en otras oportunidades43, que tanto la Ley 142 de 1994, como la Ley 555 de 2000 le han otorgado a la CRT la facultad para regular el ámbito en el cual se debe desarrollar la interconexión entre redes de diferentes operadores de telefonía, lo cual incluye la fijación de los cargos de acceso e interconexión. De igual manera, el Decreto 1130 de 1999 en su artículo 37 numerales 3 y 7, atribuye como función específica de la CRT la regulación de los aspectos técnicos y económicos relacionados con las obligaciones de interconexión de los operadores a sus redes y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes lógicos necesarios para la efectividad de las interconexiones y conexiones.
[...]
Por otra parte, el legislador también le otorgó a la CRT la facultad de resolver por la vía administrativa, los conflictos que surjan entre los operadores de telecomunicaciones44, con ocasión de los contratos, interconexiones o servidumbres que existan entre ellas, siendo uno de los casos en los que se puede presentar conflicto, precisamente el relativo a la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad consagrada en la Resolución CRT 463 de 2001, punto sobre el cual versó la solicitud de solución de conflicto presentada por ORBITEL el 30 de mayo de 2002 y respecto del cual se pronuncia la CRT en el presente acto administrativo.
[...]
Cargos de acceso por capacidad.
[...]
43 Resolución CRT 504 de 2002 por la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa de la Resolución CRT 463 de 2001, Resolución CRT 584 de 2002, Resolución CRT 603 de 2003.
44 Ley 142 de 1994 artículo 73.8, Ley 555 de 2000 artículo 15 y Decreto 1130 de 1999 artículo 37.
En el caso particular, la fecha desde la cual se deberá dar aplicación a la opción de cargos de acceso por capacidad es el 30 de mayo de 2002, fecha de radicación del escrito por medio del cual ORBITEL puso en conocimiento de la CRT el conflicto surgido con EEPPM.
De otra parte, para la aplicación de los cargos de acceso por capacidad, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRT 087 de 1997 y en el anexo 008 de la misma Resolución, el cual indica que EEPPM hace parte del Grupo de Empresas número uno (1). Debe aclararse que la CRT para efectos de la determinación del valor de cada uno de los enlaces requeridos para la presente interconexión, toma el tope establecido en la Resolución CRT 463, artículo
4.2.2.19 para los cargos de acceso máximos por capacidad, es decir, once millones doscientos treinta mil pesos ($ 11.230.000.oo) expresados en pesos constantes del 30 de junio de 2001, para el periodo comprendido entre el 30 de mayo de 2002 y el
31 de Diciembre de 2002, y nueve millones novecientos veinte mil pesos ($ 9.920.000.oo) expresados en pesos constantes del 30 de junio de 2001 desde el primero de enero de 2003.
[...]
2.7 Consideraciones Finales.
[...]
Así las cosas, la calidad no se mide frente a cada uno de los enlaces dispuestos para soportar la interconexión, sino respecto del funcionamiento de la interconexión como un todo. Interpretarlo de otra manera, sería tanto como asumir que por el hecho de adquirir un número mayor de enlaces - que por el simple hecho de involucrarlo en la interconexión, le otorga un mejor grado de calidad-, a cada uno de los enlaces activados, deba reconocérsele un mayor valor adicional al ya reconocido por el mayor número de enlaces activados.
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que entre más enlaces tenga provistos una interconexión, mayor será la calidad y disponibilidad de la misma, pues ello genera la posibilidad de encontrar un mayor número de circuitos libres, por los cuales se pueda cursar el tráfico, con una menor ocurrencia de pérdidas por ocupación. Lo anterior no implica que la calidad de una interconexión se mida o determine únicamente con base en el porcentaje medio de bloqueo, este concepto involucra otra serie de conceptos y elementos, que hacen que la interconexión sea mejor.
Teniendo en cuenta lo anterior, el valor establecido en la Resolución CRT 463 de 2001, concebido como un tope tarifario, constituye el precio tope de cada uno de los enlaces EIs, de manera independiente a la calidad, pues, como ya se indicó, ella no se asocia a cada El; es del valor establecido por el regulador, en ejercicio de sus facultades legales, a un elemento de infraestructura de la interconexión. En la medida en que el operador solicitante requiera una mejor calidad, éste deberá solicitar la activación de Els adicionales, con lo cual se remunera al operador local, la mejor calidad que otorga la totalidad de la interconexión.
[...]
RESUELVE
Artículo 1. Declarar infundados los cargos formulados por EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. -EEPPM E.S.P, presentados como incidente de nulidad,
contra la presente actuación administrativa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución.
Artículo 2. Declarar infundadas las objeciones por error grave formuladas por
EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. -EEPPM E.S.P contra la
complementación del dictamen pericial rendido dentro de la presente actuación administrativa, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución.
Artículo 3. El dimensionamiento de la interconexión de las redes de Telefonía Pública Básica Conmutada Local de EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN
E.S.P. - EEPPM E.S.P. con la red de Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga Distancia de ORBITEL S.A. E.S.P., se fija en 85 enlaces EI, distribuidos por cada una de las cinco rutas así: Centro-Orbitel: 17 El, Colon-Orbitel: 28 El, Otrabanda- Orbitel: 23 Els, Itaguí-Orbitel: 13 Els y Rionegro-Orbitel; 4 Els, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución.
Artículo 4. ORBITEL S.A. E.S.P. deberá reconocer mensualmente a EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.- EEPPM E.S.P. la suma establecida en la tabla "Opción 2: Cargos de acceso máximo por capacidad" contemplada en el artículo
4.2.2.19 de la Resolución CRT 463 de 2001, para el grupo de empresas número uno (1), según lo explicado en el numeral 2.2 de la presente Resolución.
Parágrafo. El valor establecido en el presente artículo deberá pagarse desde el 30 de mayo de 2002, fecha de radicación de la solicitud de solución de conflicto presentada por ORBITEL S.A. E.S.P.
Artículo 5. Negar por improcedente la solicitud presentada por ORBITEL S.A.
E.S.P. relativa a la expedición de un acto o medida provisoria, de ejecución inmediata que ordene a EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.- EEPPM
E.S.P la liquidación de los cargos de acceso bajo la modalidad de capacidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución.
Artículo 6. Notificar personalmente la presente resolución a los representantes legales de ORBITEL S.A. E.S.P. y de EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN
E.S.P.- EEPPM E.S.P, o a quienes hagan sus veces, de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo, advirtiéndoles que contra la misma procede el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. [...]".
La Resolución núm. 822 de 25 de septiembre de 200345 "[...] "Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN - EEPPMEDELLIN E.S.P. - contra la Resolución CRT 633 de 2003" [...]" expedida por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones:
"[...] RESOLUCIÓN No. 822 DEL 2003
(septiembre 25)
45 Cfr. folios 106 a 124 del cuaderno principal No. 1.
"Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN - EEPPMEDELLIN E.S.P. - contra la Resolución CRT 633 de 2003"
LA COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES
en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 142 de 1994 y el Código Contencioso Administrativo, y
CONSIDERANDO
[...]
B. RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO
Competencia de la CRT. Desviación de atribuciones propias
[...]
CONSIDERACIONES DE LA CRT
[...]
Ahora bien, en lo que respecta a la competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para adelantar la actuación administrativa de solución de conflicto que se estudia, es de anotar que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, artículo 73.8, son facultades generales de las Comisiones de Regulación "Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, por razón de los contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas. ..." (subrayas fuera de texto)
La norma señala con claridad los siguientes aspectos: La facultad se refiere a la intervención de la CRT partiendo del supuesto de la existencia de una interconexión bien contractual o bien impuesta – servidumbre-, de manera que la competencia de la CRT surge frente a los conflictos entre operadores vinculados entre sí en razón del contrato, o de la servidumbre existente entre ellos.
Debe resaltarse que la norma se refiere a los conflictos que surjan "por razón de los contratos o servidumbres" y no "de los contratos". En el caso que nos ocupa, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones cuenta con amplias facultades para entrar a dirimir el conflicto, pues la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad, se enmarca dentro del ámbito de la interconexión y, por ende, los conflictos que surjan con ocasión de la aplicación de dicha opción, son asuntos propios de la interconexión, es decir, que se presentan por razón de la misma.
[...]
La CRT, en cambio, no ejerce funciones judiciales ni se atribuye, por el hecho de la intervención en el conflicto, de facultades de esta naturaleza. La Comisión ejerce funciones administrativas, sometidas al control jurisdiccional de legalidad, que no resultan incompatibles ni excluyentes, ni afectan o pueden afectar en su aplicación al caso en particular, la instancia prevista en las cláusulas compromisorias de los contratos.
[...]
Adicionalmente, es preciso recordar que la presente actuación administrativa ha tenido como propósito resolver el conflicto surgido entre ORBITEL y EEPPMEDELLIN por la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad, contenida en la Resolución CRT 463 de 2001 y no como lo indica EEPPMEDELLIN el diseño de la interconexión y a la decisión "unilateral de modificar la remuneración por el uso de la red de EEPPM por parte de ORBITEL".
[...]
En el presente caso, entre ORBITEL y EEPPMEDELLIN existe contrato de interconexión y el conflicto surgido entre los operadores deriva de la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad consagrada en una norma regulatoria, relacionada directamente con la interconexión y no de las previsiones del contrato mismo, que resultan distintas a las expresamente sometidas al pacto arbitral y a la cláusula compromisoria. Así las cosas, la competencia para su resolución no se encuentra atribuida a ninguna otra autoridad administrativa y la intervención ha sido solicitada por una de las partes ORBITEL, por lo que se dan a cabalidad los presupuestos de procedibilidad de la actuación administrativa iniciada por la Comisión, en virtud de la competencia residual atribuida como competencias generales de las Comisiones de Regulación.
Así las cosas, es con base en esta facultad de ley que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones dio inicio a la actuación administrativa de solución del conflicto surgido entre ORBITEL y EEPPMEDELLIN por la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad. No obstante, es de mencionar que la facultad consagrada en el artículo 74.3 literal b) de la Ley 142 de 1994, a la que se refiere la impugnante, que determina como facultad especial de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones resolver los conflictos que se presenten entre operadores en aquellos casos en los que se requiera la intervención de las autoridades para garantizar los principios de libre y leal competencia en el sector y de eficiencia en el servicio, fue relacionada en la Resolución recurrida con el fin de hacer referencia a todas las facultades legales de la CRT en materia de solución de conflictos por la vía administrativa.
[...]
Violación al principio de irretroactividad
[...]
CONSIDERACIONES DE LA CRT
En relación con este cargo, es preciso aclarar que la obligación en cabeza de los operadores de TPBCL de ofrecer al menos dos alternativas para efectos de la remuneración por el uso de su red, fue incorporada en la regulación con la expedición de la Resolución CRT 463 de 2001, momento desde el cual los operadores interconectantes tenían el derecho de solicitar la aplicación de cualquiera de las dos opciones. En el caso particular, ORBITEL ejerció este derecho, el 9 de enero del 2002, fecha en la cual informó a EEPPMEDELLIN que se acogía a la opción de cargos de acceso por capacidad; ORBITEL solo acudió a la CRT, hasta tanto se verificó la ausencia de acuerdo en la implementación de esta medida, para que la misma en ejercicio de sus facultades legales, desatara el conflicto surgido y definiera las condiciones en que debería funcionar la interconexión existente entre los operadores mencionados, es decir, estableciera la cantidad de enlaces requeridos para el óptimo funcionamiento de la interconexión.
[...]
Si bien, para la CRT es claro que ORBITEL se decidió por la opción de cargos de acceso por capacidad desde el 9 de enero del 2002 y desde esta fecha EEPPMEDELLIN ha debido dar aplicación a dicha opción, la CRT únicamente adquiere competencia para conocer de las divergencias surgidas entre los operadores, desde que uno de ellos solicita su intervención, siempre y cuando se haya surtido la etapa de negociación directa de que trata el artículo 4.4.1 de la Resolución CRT 087 de 1997, lo que en el presente caso efectivamente se dio, pues desde la solicitud inicial presentada ante EEPPMEDELLIN hasta la presentación del conflicto ante la CRT transcurrieron casi cinco (5) meses, cumpliendo de este modo ampliamente los treinta días establecidos el artículo 4.4.1, ya citado.
[...]
Razones adicionales que desvirtúan la actuación
[...]
CONSIDERACIONES DE LA CRT
[...]
Así, para la CRT es claro que el conflicto se presenta cuando al menos una de las partes no está conforme o de acuerdo con la apreciación que la otra tiene sobre un hecho o una circunstancia particular. En el presente caso, el conflicto se presentó entre las partes cuando no se logró consenso en el alcance e Interpretación que cada una le dio a la Resolución CRT 463 de 2001. EEPPMEDELLIN, por su parte, consideró que para dar aplicación a la opción por capacidad en los términos señalados por la Resolución CRT 463 de 2001, debía darse aplicación exclusiva al 1% de bloqueo medio, mientras que ORBITEL indicó que tal calidad no satisfacía sus requerimientos. Así las cosas, la CRT previa solicitud de parte, dio inicio a la actuación administrativa, con el fin de desatar el conflicto surgido con ocasión de la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad.
[...]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Admitir el recurso de reposición interpuesto por las
EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN -EEPPMEDELLIN E.S.P contra la
Resolución CRT 633 de 2003.
ARTÍCULO SEGUNDO. Negar las pretensiones de la recurrente y en su lugar, confirmar en todas sus partes la Resolución CRT 633 de 2003, por las razones expuestas en este acto administrativo.
ARTÍCULO TERCERO. Enviar copia de la presente Resolución al despacho del Señor Procurador de la Nación, Dr. José Edgardo Maya Villazón.
ARTÍCULO CUARTO. Notificar personalmente la presente resolución a los representantes legales de las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN - EEPPMEDELLIN E.S.P y de ORBITEL S.A. E.S.P., o a quienes hagan sus veces, de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo,
advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno por encontrarse agotada la vía gubernativa. [...]".
Problema jurídico
Corresponde a la Sala, de acuerdo con los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación por la parte demandada, determinar si le asiste la razón en su principal argumento de inconformidad respecto de la sentencia recurrida, según el cual la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones es la autoridad competente para expedir los actos administrativos acusados, por lo que, la Sala decidirá si se revoca o no la providencia apelada la cual se sustentó únicamente en la falta de competencia de la demandada para declarar la nulidad de los mismos y, en consecuencia, si debe pronunciarse sobre las demás causales de nulidad invocadas por la parte demandante respecto de los actos demandados, con el fin de decidir si son retirados o no del ordenamiento jurídico.
Para resolver ese cuestionamiento, la Sala hará referencia: i) la competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, actualmente Comisión de Regulación de Comunicaciones, para expedir los actos administrativos demandados, de conformidad con la normativa comunitaria y nacional vigente en ese momento; y ii) la garantía de la doble instancia respecto de los demás cargos de la demanda y que fueron del debate procesal en el trámite en primera instancia.
Competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para expedir los actos administrativos demandados
La Sala analizará el argumento expuesto por la parte demandada en su recurso de apelación sobre la competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para expedir los actos administrativos demandados, para lo cual precisará: i) el marco normativo comunitario andino acorde con lo indicado en la Interpretación Prejudicial; y, ii) el marco normativo y jurisprudencia nacional y su aplicación, en armonía con el marco comunitario andino, para establecer, en el caso concreto, que el ente regulador es la autoridad nacional competente para expedir tales actos y resolver, a través de los mismos, las controversias entre
operadores derivadas de los aspectos que no son de libre disposición por estos en los contratos de interconexión suscritos entre ellos.
Marco normativo comunitario andino que regula la interconexión en los servicios de telecomunicaciones
La Comunidad Andina como una organización internacional de integración, fue creada por el Protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena, suscrito en Trujillo el 10 de marzo de 1996 y expresa su voluntad mediante decisiones, las cuales obligan a los Estados Miembros y hacen parte del ordenamiento jurídico comunitario Andino.
La Comisión de la Comunidad Andina profirió la Decisión 462 de 25 de mayo de 1999, en adelante la Decisión 462, que regula el "[...] Proceso de Integración y Liberalización del Comercio de Servicios de Telecomunicaciones [...], con el objetivo de "[...] fomentar el proceso de liberalización progresiva del comercio de los servicios públicos de telecomunicaciones a fin de alcanzar la creación de un Mercado Común Andino de servicios, contribuyendo así al proceso de integración de la Subregión Andina. [...]".
La Decisión 462 define la interconexión en los siguientes términos:
"[...] Artículo 2.- Definiciones
Para los efectos de la presente Decisión, se entiende por:
[...]
Interconexión: Todo enlace con los proveedores que suministran redes o servicios públicos de transporte de telecomunicaciones con objeto que los usuarios de un proveedor puedan comunicarse con los usuarios de otro proveedor y tener acceso a los servicios suministrados por otro proveedor respecto de los que se contraigan compromisos específicos.
[...]".
Asimismo, la Decisión 462 regula la figura de la interconexión y sus principios, con el fin de garantizar el acceso y utilización de redes y servicios públicos de transporte de telecomunicaciones.
De esta forma, la Decisión 462 está referida, de manera general, a la integración y liberalización progresiva de los servicios de telecomunicaciones, excepto los servicios de radiodifusión sonora y televisión, estableciendo todos los modos de prestación, con miras a consolidar un mercado común andino de estos servicios. Esta normativa tiene como objetivos: i) eliminar restricciones y obstáculos al libre comercio de los servicios públicos de telecomunicaciones; ii) propiciar la armonización de las normas necesarias para la conformación del mercado común andino de telecomunicaciones; iii) proponer definiciones comunes de los servicios de telecomunicaciones en los países miembros de la Comunidad Andina; y, iv) propiciar la inversión en los servicios de telecomunicaciones en los países miembros.
La Resolución 432 de 2 de octubre de 2000 expedida por la Secretaría General de la Comunidad Andina, en adelante la Resolución 432, aprobó las "[...] Normas Comunes sobre Interconexión [...]", considerando lo siguiente:
"[...] Que las Administraciones juegan un papel importante en garantizar una interconexión adecuada de las redes con vistas a facilitar un desarrollo auténtico de las telecomunicaciones en la Subregión Andina;
Que la interconexión debe garantizar unas comunicaciones satisfactorias para los usuarios, el fomento y desarrollo justo y adecuado de un mercado competitivo de telecomunicaciones armonizadas, el establecimiento y desarrollo de redes, así como la interoperabildad de los servicios y el acceso a dichas redes;
Que de acuerdo al artículo 30 de la Decisión 462 todos los proveedores de servicios públicos de transporte de telecomunicaciones deben interconectar obligatoriamente sus redes en los términos y condiciones que el mismo artículo establece;
Que, el artículo 33 y la Segunda Disposición Transitoria de la Decisión 462 determinan, respectivamente, que los Países Miembros de la Comunidad Andina propendan a la armonización de los requisitos, procedimientos y normas relativos a la interconexión, así como que el Comité Andino de Autoridades de
Telecomunicaciones proponga las Normas Comunes de Interconexión, las cuales serán aprobadas mediante Resolución de la Secretaría General de la Comunidad Andina [...]".
La Resolución 432 tiene como objetivo fijar las reglas, parámetros básicos y las obligaciones según las cuales se desarrolla la interconexión que se realice en cada uno de los países miembros de la Comunidad Andina; y, establece de manera específica las condiciones generales, económicas y técnicas para la ejecución de la interconexión.
La Interpretación Prejudicial del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina consideró en la Interpretación Prejudicial emitida dentro del presente proceso, que además de interpretar los artículos 32 de la Decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina, 17 literal f) y 32 de la Resolución 432 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, cuya interpretación se solicitó por la Sala consultante, de oficio también se interpretarían los artículos 18 y 2046 de la Resolución 432 y 30 de la Decisión 462, por tratar la controversia sobre condiciones de interconexión.
Los textos de las normas aludidas son:
Decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina:
"[...] Artículo 30.- Condiciones para la Interconexión
Todos los proveedores de servicios públicos de transporte de telecomunicaciones interconectarán obligatoriamente sus redes con las de los proveedores que hayan homologado sus títulos habilitantes, de acuerdo a la normativa nacional de interconexión de cada País Miembro.
La interconexión debe proveerse:
46 Se citaron en la Interpretación prejudicial 274-IP-2019 como de la Decisión 462 pero la transcripción corresponde de la Resolución 432 (folio 82 del cuaderno núm. 1 de segunda instancia). En el ANÁLISIS DE LOS TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN, numeral 2.3. se mencionan y transcriben correctamente (folio 85 ibidem).
En términos y condiciones que no sean discriminatorias, incluidas las normas, especificaciones técnicas y cargos. Con una calidad no menos favorable que la facilitada a sus propios servicios similares, a servicios similares suministrados por empresas filiales o asociadas y por empresas no afiliadas;
Con cargos de interconexión que:
Sean transparentes y razonables;
Estén orientados a costos y tengan en cuenta su viabilidad económica;
Estén suficientemente desagregados para que el proveedor que solicita la interconexión no tenga que pagar por componentes o instalaciones de la red que no se requieran para el suministro del servicio.
En forma oportuna;
A solicitud, en puntos adicionales a los puntos de terminación de la red, ofrecidos a la mayoría de los usuarios, sujeto a cargos que reflejen el costo de construcción de las instalaciones adicionales necesarias.
En caso de negativa de un proveedor a la interconexión, será la Autoridad Nacional Competente la que determine su procedencia". [...]".
"[...] Artículo 32.- Condiciones entre proveedores
Si un proveedor que solicita una interconexión considera que es objeto de actuaciones que violan las normas o los principios de interconexión o de la libre competencia, recurrirá ante las Autoridades Nacionales respectivas de la materia que se trate, las cuales resolverán de acuerdo con su normativa nacional. [...]"
Resolución 432 de la Secretaría General de la Comunidad Andina:
"[...] Artículo 17.- Los acuerdos de interconexión suscritos entre los operadores de redes públicas de telecomunicaciones y las ofertas básicas de interconexión deberán contener cláusulas relativas a los siguientes aspectos:
[...]
f) Los mecanismos para la resolución de controversias relacionadas con la interconexión. [...]"
"[...] Artículo 18.- Los cargos de interconexión deberán estar orientados a costos, complementados con un margen razonable de utilidad más una cuota de costos comunes o compartidos inherente a la interconexión y suficientemente
desagregados para que el proveedor que solicita la interconexión no tenga que pagar por componentes o instalaciones de la red que no se requieran para el suministro del servicio.
Se entenderá por costos comunes o compartidos aquellos que corresponden a instalaciones y equipos o prestaciones compartidos por varios servicios. [...]"
"[...] Artículo 20.- La interconexión deberá ser económicamente eficiente y sostenible, atendiendo a cargos de interconexión orientados a costos que preserven la calidad a costos eficientes. [...]"
"[...] Artículo 32.- Sin perjuicio de las acciones previstas en el ordenamiento jurídico andino, cualquier controversia que surja durante la ejecución de la interconexión se tratará de resolver entre las partes. En el caso que éstas no logren un entendimiento que ponga fin a la controversia, la misma deberá ser sometida a consideración de la Autoridad de Telecomunicaciones competente del país donde se realiza la interconexión, por cualquiera de las partes. La Autoridad de Telecomunicaciones competente deberá decidir dentro de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario contados a partir de la recepción de la consulta. [...]"
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina47 concluyó:
"[...] 1.4. El Literal f) del Artículo 17 de la Resolución 432 de la Secretaría General de la Comunidad Andina establece que tanto los Acuerdos de Interconexión Negociados como las Ofertas Básicas de Interconexión deben contener una cláusula relativa a los mecanismos para la resolución de controversias relacionadas con la interconexión.
De esta manera, si en la relación contractual surgen controversias relacionadas con derechos disponibles o de libre disponibilidad; es decir, aquellos que pueden ser
47 Este Tribunal se ha pronunciado en idéntico sentido en casos similares al presente: i) interpretación prejudicial 143-IP-2016 de 17 de noviembre de 2017, adoptada en la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 6 de septiembre de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 25000-23-24-000-2003-01005-02, demandante: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. y demandada la Nación - Ministerio de Comunicaciones y Comisión de Regulación de Comunicaciones; ii) interpretación prejudicial 560-IP- 2016 de 21 de septiembre de 2017, adoptada en la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 19 de julio de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 25000-23-24-000-2005-001152-01, demandante: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. y demandada la Nación - Ministerio de Comunicaciones y Comisión de Regulación de Comunicaciones; y iii) interpretación prejudicial 293-IP-2016, adoptada en la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 25000-23-24- 000-2004-00684-01, demandante: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., anteriormente ETELL S.A. E.S.P. y demandada la Nación - Comisión de Regulación de Comunicaciones.
objeto de renuncia, cesión, modificación o extinción, debidamente permitidos por la ley y conforme a la voluntad de las partes, dichas controversias podrán ser resueltas mediante los mecanismos de solución de controversias previstos en el contrato y aprobados por la autoridad competente, de conformidad con el Literal f) del Artículo 17 de la Resolución 432, entre ellos el arbitraje.
En cambio, las controversias relacionadas con las materias de orden público, derecho de imperio del Estado o las funciones regulatorias de la Autoridad de Telecomunicaciones no pueden ser materia de arbitraje, por lo que ellas tendrán que ser resueltas por la autoridad administrativa nacional competente.
En conclusión, la normativa comunitaria confiere a la autoridad competente una línea coherente de regulación en el sector de las telecomunicaciones, lo que implica armonía en todos los aspectos, inclusive en la solución de conflictos. [...]". (Subrayado del texto original) (Negrilla fuera del texto).
La Sala precisa que la aplicación de lo establecido en la Interpretación Prejudicial en el caso sub examine sirve para determinar, únicamente, si la parte demandada era o no competente para resolver el conflicto entre los operadores, en sede administrativa, mediante los actos administrativos demandados.
El marco normativo y jurisprudencial nacional y su aplicación, en armonía con el marco comunitario andino, sobre la competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para expedir los actos administrativos demandados
El a quo en la sentencia apelada, declaró la nulidad de los actos demandados al considerar que existió falta de competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para expedir los mismos, por las razones que se expusieron en el acápite de análisis de los cargos de la providencia de primera instancia, sin entrar a analizar los demás cargos de nulidad propuestos por la parte demandante.
En consecuencia, la parte demandada centra su recurso de apelación en desvirtuar la falta de competencia invocada por el a quo para declarar la nulidad de los actos demandados, para lo cual, desarrolló los argumentos que fueron destacados en el acápite de antecedentes de esta providencia.
El artículo 334 de la Constitución establece que el Estado interviene, por mandato de la ley, en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los servicios básicos.
Por su parte, el artículo 365 ibidem determina que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional; el régimen jurídico al cual están sometidos los servicios públicos es fijado por la ley y, en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
La Ley 142 de 1994 "[...] por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. [...]", en su artículo 2º dispone que el Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia contenidas en esta ley, en el marco de lo previsto en los artículos 334, 336, y 365, a 370 de la Constitución Política, para la obtención, entre otros, de los siguientes fines: i) garantizar la calidad del bien objeto del servicio público;
ampliación permanente de la cobertura; iii) prestación eficiente, continua e ininterrumpida; y, iv) libertad de competencia.
El artículo 3º de la ley supra señala que son instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata la ley indicada, entre las que se encuentran las Comisiones de Regulación, especialmente las relativas a la regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario. De igual manera, establece que los prestadores están sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a las regulaciones de las Comisiones de Regulación.
Las comisiones de regulación según el ordenamiento jurídico colombiano son unidades administrativas especiales, sometidas al derecho público en su actuación administrativa y facultadas por el legislador para expedir actos administrativos en ejercicio de sus funciones, como lo han reseñado la Corte Constitucional48 y esta Corporación en diversos pronunciamientos49.
De esta forma, se ha reconocido por la jurisprudencia que la figura de las comisiones de regulación no es homologa a lo que ocurre con sus similares en otros países, como en Estados Unidos de Norteamérica con las agencias independientes (independent agencies), por cuanto estas últimas gozan de amplias competencias en la producción de normas que las nacionales no tienen, y de "competencias parajudiciales", cuya intervención se trata de un verdadero arbitraje, y se deja a libre voluntad de las partes la decisión de acudir a estas instancias o a los tribunales o, como en Europa, donde dichas autoridades son competentes para arbitrar en los conflictos que se puedan suscitar entre operadores del sector.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 14250, las comisiones de regulación integran el sector central de la administración pública, como unidades administrativas especiales sin personería jurídica.
Así las cosas, la Sala advierte que la función de resolución de conflictos de las comisiones de regulación de servicios públicos es administrativa y no judicial, como lo afirmaron la parte demandada y el tercero con interés.
48 Corte Constitucional, sentencias C-1162 de 6 de septiembre de 2000, Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo y C-263 de 8 de mayo de 2013, Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 30 de abril de 2009; C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; número de radicación 11001-03-24-000-2004-00123-
01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 5 de marzo de 2008; C.P. Ramiro Saavedra Becerra; número de radicación 11001-03-26-000-2001-00029- 01(20409). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B; sentencia de 29 de marzo de 2012; C.P. Danilo Rojas Betancourth; número de radicación:11001-03- 26-000-2003-00060-01(25693).
50 "[...] Artículo 69. Organización y naturaleza. Créanse como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las siguientes comisiones de regulación:
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico.
Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones. [...]" (Negrilla fuera del texto).
En efecto, la Ley 142 establece, para la época de los hechos objeto del presente caso, las funciones y facultades generales de las comisiones de regulación, así:
"[...] ARTÍCULO 73. FUNCIONES Y FACULTADES
GENERALES. Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales:
[...]
73.8. Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, por razón de los contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas. La resolución que se adopte estará sujeta al control jurisdiccional de legalidad.
[...]
ARTÍCULO 74. FUNCIONES ESPECIALES DE LAS
COMISIONES DE REGULACIÓN. Con sujeción a lo dispuesto en esta ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes:
[...]
74.3. De la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones:
[...]
b) Resolver los conflictos que se presenten entre operadores en aquellos casos en los que se requiera la intervención de las autoridades para garantizar los principios de libre y leal competencia en el sector y de eficiencia en el servicio. [...]" (Negrilla fuera del texto).
La Corte Constitucional en sentencia C-1120 de 200551 declaró exequibles los artículos 73 (numerales 73.8 y 73.9) y 74 (numeral 74.3, literal b), de la Ley 142 de 1994 y específicamente sobre las funciones de resolución de conflictos a cargo de las Comisiones de Regulación previstas en los artículos 73.8, 73.9 y 74.3 literal b) de la ley supra, señaló que son funciones administrativas de regulación y las decisiones que se toman en la solución de los anotados conflictos son actos administrativos que finiquitan la actuación administrativa y se encuentran sometidos al control de legalidad por parte de la jurisdicción.
"[...] 9. Del examen de las funciones de resolución de conflictos entre las empresas de servicios públicos domiciliarios, a cargo de las Comisiones de Regulación, de que tratan las normas demandadas, resulta que:
Son funciones de regulación de la prestación de los mencionados servicios, conforme a los criterios expresados en las consideraciones generales de esta sentencia, y, más ampliamente, son funciones de intervención del Estado en las actividades económicas con fundamento en lo dispuesto en el Art. 334 de la Constitución.
En efecto, las facultades de resolver tanto los conflictos por razón de los contratos o servidumbres (Num. 73.8 del Art. 73) como los conflictos acerca de quién debe servir a usuarios específicos o en qué regiones deben prestar sus servicios (Num.
73.9 del Art. 73) son desarrollo de la función general prevista en el inciso 1º del mismo artículo, en virtud del cual a las comisiones de regulación corresponde regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.
En estas condiciones, tales funciones de resolución de conflictos quedan materialmente comprendidas en las de regulación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios a cargo de las comisiones de regulación, con el fin de señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los mismos, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 370 superior y de acuerdo con el contenido de las atribuciones de regulación señalado en repetidas ocasiones por esta corporación.
51 Corte Constitucional, sentencia C-1120 de1° de noviembre de 2005, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería.
Lo mismo puede afirmarse sobre los conflictos entre operadores en los casos en que se requiera garantizar los principios de libre y leal competencia en el sector y de eficiencia en el servicio, cuya resolución asigna el Art. 74, Num. 74.3, de la Ley 142 de 1994 como función especial a la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones.
Por otra parte, las decisiones que deben adoptar las Comisiones de Regulación en la solución de los mencionados conflictos tienen carácter de actos administrativos que ponen fin a la actuación administrativa y están sometidas al control de legalidad por parte de la jurisdicción, como expresamente lo señalan los numerales acusados 73.8 y 73.9 del Art. 73 de la Ley 142 de 1994, y aunque en el Art. 74, Num. 74.3, Lit. b), de la misma ley no se hace el mismo señalamiento, debe entenderse así conforme a las reglas generales contenidas en el Código Contencioso Administrativo.
De lo anterior se concluye que las funciones de resolución de conflictos de que tratan las normas acusadas son de naturaleza administrativa, no sólo desde el punto de vista formal u orgánico sino también material, y por ende no son de naturaleza judicial. Esta actividad de la Administración Pública o de órganos administrativos corresponde a la denominada función arbitral de los mismos, en cuyo ejercicio actúan como árbitros de los conflictos entre particulares o entre éstos y otro órgano administrativo.
Por consiguiente, los apartes normativos impugnados no establecen un trato diferente entre las empresas de servicios públicos domiciliarios y las demás personas, respecto de la administración de justicia, por no ser los conflictos entre las primeras objeto de una decisión judicial, sino de una decisión administrativa reguladora de la prestación de dichos servicios. Ello significa que el trato otorgado por el legislador a dichas empresas en relación con la resolución de los mencionados conflictos es distinto porque su situación es distinta de la de las personas que no prestan esos servicios, por lo cual no es procedente efectuar el examen de igualdad conforme a la jurisprudencia constitucional.
En este orden de ideas, tales disposiciones no vulneran tampoco el principio del juez natural, que forma parte integrante del principio del debido proceso judicial, ni el derecho de acceso a la administración de justicia. [...]". (Negrilla fuera del texto).
La Corte Constitucional mediante sentencia C-186 de 201152, estimó que el legislador tiene la potestad de restringir la autonomía y libertad que tienen los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones de acudir al arbitraje, para entregarle la función de resolver ciertos conflictos a un órgano administrativo, como una manifestación de la intervención del Estado en la economía, en los términos del artículo 334 de la Constitución Política.
"[...] Con fundamento en las reflexiones previamente consignadas pasarán a resolverse estos cargos. Respecto del primer cargo, como fue ampliamente expuesto en los acápites 6, 7 y 8 de esta providencia baste recordar que:
En el ordenamiento jurídico colombiano la autonomía de la voluntad privada debe entenderse como un principio que puede ser limitado por causa del interés social o público y el respeto de los derechos fundamentales derivados de la dignidad humana.
Los poderes de intervención del Estado en materia de servicios públicos en general llevan aparejados la facultad de restringir las libertades económicas de los particulares que concurren a su prestación. Esta facultad se desprende a su vez de la amplia libertad de configuración de legislador en materia económica y especialmente cuando se trata de la regulación de los servicios públicos, la cual ha sido puesta de relieve por la jurisprudencia constitucional.
[...]
La intervención del órgano regulador en ciertos casos supone una restricción de la autonomía privada y de las libertades económicas de los particulares que intervienen en la prestación de los servicios públicos, sin embargo, tal limitación se justifica porque va dirigida a conseguir fines constitucionalmente legítimos y se realiza dentro del marco fijado por la ley.
La intervención estatal en el ámbito de la autonomía de la voluntad privada y de las libertades económicas no tiene que hacerse directamente por medio de la ley, pues precisamente el artículo 334 constitucional señala que el Estado intervendrá "por mandato de la ley (...) en los servicios públicos y privados", en esa medida corresponde a la ley definir las finalidades, los instrumentos y las facultades de la intervención del órgano regulador.
[...]
52 Corte Constitucional, sentencia C-186 de 16 de marzo de 2011, Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.
[...]
Ahora bien, como antes se precisó la ley también puede establecer límites a la autonomía de la voluntad privada para acceder a mecanismos de solución de conflictos tales como el arbitramento, y en este caso concreto lo que habría que indagar es si la limitación establecida en el precepto acusado se ajusta a la Constitución.
"Cabe recordar que en la sentencia C-1120 de 2005 se indicó que la facultad de resolver conflictos debe entenderse como una función de regulación y de intervención en la economía, que supone la expedición de actos administrativos pues no tiene naturaleza jurisdiccional. [...]" (Negrilla fuera del texto).
En criterio de la Corte Constitucional, la facultad de las comisiones de regulación, como lo es la parte demandada, para dirimir los conflictos sobre asuntos de interconexión entre operadores, a solicitud de parte, es una función administrativa, que conforme a los preceptos superiores, como expresión de las funciones de intervención del Estado en las actividades económicas, según lo establecido en el artículo 334 de la Constitución53, aplicable a este caso, y, por lo mismo, no es de naturaleza judicial.
El legislador deslindó claramente las funciones contenidas en los numerales 73.8 y 73.9 del artículo 73 de la Ley 142, que señalan que dicha atribución de resolver conflictos que surjan entre las empresas deben ser de aquellos "[...] que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas [...]", ratificando que se trata de una función administrativa y no judicial.
Por su parte, los artículos 14 y 15 de la Ley 555 de 2 de febrero de 200054 determinan:
53 "[...] Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. [...]".
54 "[...] Por la cual se regula la prestación de los Servicios de Comunicación Personal, PCS y se dictan otras disposiciones. [...]".
"[...] ARTICULO 14. REGIMEN DE INTERCONEXION,
ACCESO Y USO. Todos los operadores de telecomunicaciones deberán permitir la interconexión de sus redes y el acceso y uso a sus instalaciones esenciales a cualquier otro operador de telecomunicaciones que lo solicite, de acuerdo con los términos y condiciones establecidos por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, para asegurar los siguientes objetivos:
Trato no discriminatorio;
Transparencia;
Precios basados en costos más una utilidad razonable;
Promoción de la libre y leal competencia.
PARAGRAFO. Las contravenciones a lo dispuesto en este artículo serán sancionadas por el Ministro de Comunicaciones, sin perjuicio de las competencias legales asignadas a otras autoridades.
[...]".
ARTICULO 15. COMISION DE REGULACION DE
TELECOMUNICACIONES. La CRT será el organismo competente para promover y regular la competencia entre los operadores de los Servicios de Comunicación Personal, PCS, entre sí y con otros operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, fijar el régimen tarifario, regular el régimen de interconexión, ordenar servidumbres en los casos que sea necesario, expedir el régimen de protección al usuario y dirimir en vía administrativa los conflictos que se presenten entre los operadores de PCS, o entre estos y otros operadores de servicios de telecomunicaciones.
La CRT expedirá las normas que regulan la interconexión teniendo en cuenta los principios de neutralidad y acceso igual- cargo igual.
Los artículos citados supra se desarrollan en el artículo 37 (numerales 3 y 7) del Decreto 1130 de 29 de junio de 199955:
"[...] ARTÍCULO 37. Funciones de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Las siguientes funciones conferidas a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones por la Ley 142 de 1994 y el Decreto 2167 de 1992, o atribuidas al Ministerio
55 "[...] Por el cual se reestructuran el Ministerio de Comunicaciones y algunos organismos del sector
administrativo de comunicaciones y se trasladan funciones a otras entidades públicas. [...]".
de Comunicaciones por normas anteriores al presente Decreto, serán ejercidas por dicha Comisión:
[...]
3. Expedir toda la regulación de carácter general y particular en las materias relacionadas con el régimen de competencia; el régimen tarifario; el régimen de interconexión; el régimen de protección al usuario; los parámetros de calidad de los servicios; criterios de eficiencia e indicadores de control de resultados; y las inherentes a la resolución de conflictos entre operadores y comercializadores de redes y servicios.
[...]
7. Regular los aspectos técnicos y económicos relacionados con la obligación de interconexión de redes y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes lógicos necesarios para la efectividad de interconexiones y conexiones, así como con la imposición de servidumbres de interconexión o de acceso y uso de tales bienes, respecto de aquellos servicios que la Comisión determine.
[...]".
De esta forma, la facultad que tiene la parte demandada para dirimir conflictos sobre asuntos de interconexión es una función administrativa, habida cuenta de que no le está dado arrogarse funciones jurisdiccionales que no estén expresamente autorizadas por la Constitución Política y la Ley, de conformidad con el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución.
En este orden de ideas, el ordenamiento jurídico vigente al momento de expedir los actos administrativos demandados le confirió competencias a la parte demandada para resolver, en ejercicio de funciones administrativas (no jurisdiccionales), los conflictos entre operadores derivados de sus contratos de interconexión, siempre y cuando no corresponda decidir a otras autoridades administrativas.56
56 Se reitera criterio acogido por esta Sección en las siguientes sentencias: i) 24 de mayo de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2004-00684-01. ii) 19 de julio de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2005- 001152-01. iii) 6 de septiembre de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2003-01005-02. iv) 20 de noviembre de 2020, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2004-00310-01.
Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta la naturaleza del contrato de interconexión57, que, como lo ha indicado la parte demandada y el tercero con interés, no es un contrato de disposición de bienes propios, sino que de por medio esta la garantía del servicio público de telecomunicaciones, en especial, la regulación que ha expedido la parte demandada en ejercicio de sus funciones reglamentarias técnicas - económicas, en materia de cobros de cargos de acceso para el Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local, en adelante TPBCL, que restringe la libertad negocial de los operadores para pactar libremente el valor de dicho cobro y, por ende, las metodologías o fórmulas aplicables para establecer el respectivo valor.
El artículo 39.4 de la Ley 142 establece entre los contratos especiales autorizados para efectos de la gestión de los servicios públicos, aquellos en virtud de los cuales dos o más entidades prestadoras de servicios públicos o éstas con grandes proveedores o usuarios, regulan el acceso compartido o de interconexión de bienes indispensables para la prestación de servicios públicos, mediante el pago de remuneración o peaje razonable.
El artículo 1.2. de la Resolución CRT núm. 087 de 5 de septiembre de 1997 definió el Contrato de Acceso, Uso e Interconexión:
57 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 19 de febrero de 2015, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2002- 00194-01, indicó: "[...] De lo anterior resulta que si bien dichos contratos, por mandato legal, se rigen por regla general por el derecho privado, por mandato expreso del legislador están exceptuados del régimen general de derecho privado en virtud de la intervención del Estado en la economía, especialmente en el campo de los servicios públicos, por lo cual no se genera la inmutabilidad propia de los contratos en el derecho privado.
Por consiguiente, el marco general del régimen de la interconexión forma parte de la ley del contrato, pues corresponde a aspectos que son de la misma naturaleza de este contrato especial, por lo que los contratos que celebran los operadores de los servicios de telecomunicaciones para regular las condiciones de interconexión, en virtud del ordenamiento jurídico, no solo se gobiernan por el derecho privado sino que corresponden en su naturaleza al régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios.
En consecuencia, las partes del contrato de interconexión, no solo están ligadas por lo que han pactado, sino por lo que se deriva de la naturaleza de estos contratos especiales, en la medida en que la disponibilidad de las partes contratantes depende no solamente de su voluntad sino de su naturaleza y del marco jurídico del acuerdo, que debe establecer la previa existencia de limitaciones a la capacidad negocial de los contratantes y de eventuales posibilidades de alteración de las condiciones pactadas en los mismos.
Corolario de lo expuesto es que si bien la relación contractual regula derechos y obligaciones particulares de los operadores, que se rigen particularmente por el derecho privado, la interconexión se ha considerado dentro del marco jurídico que rige este tipo de contratos como indispensable en garantía de los principios de interés general con efectos directos e inmediatos en la prestación del servicio y en el costo de los usuarios. [...]". (Negrilla y subrayado fuera del texto).
"[...] ARTICULO 1.2 DEFINICIONES. Para los efectos de la interpretación de la presente resolución, se adoptan las siguientes definiciones, las contenidas en las demás normas legales reglamentarias y regulatorias, y las que señale la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT):
[...]
Contrato de Acceso, Uso e Interconexión: Es el negocio jurídico que establece los derechos y obligaciones de los operadores solicitante e interconectante con respecto al acceso, uso e interconexión de sus redes de telecomunicaciones y las condiciones de carácter legal, técnico, comercial, operativo y económico que gobiernan el acceso, uso e interconexión. Hacen parte del contrato de acceso, uso e interconexión sus anexos, adiciones, modificaciones o aclaraciones".
Al respecto, esta Sección58al decidir la demanda contra la Resolución 463 de 27 de diciembre de 2001 "por medio de la cual se modifica el Título IV y el Título V de la Resolución 087 de 1997 y se dictan otras disposiciones" expedida por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, expresó lo siguiente:
"[...] Para finalizar, considera la Sala que los cargos de acceso que se encontraban previstos en los contratos vigentes al momento de expedirse el acto acusado y que habían sido fijados por la CRT en actos anteriores, fueron redefinidos con plena competencia por esa entidad, la que no puede ver mermada ni perder la competencia asignada legalmente para modificar o actualizar los valores que ella había fijado, por la existencia de un contrato entre particulares, puesto que son tales contratos de interconexión los que deben acogerse a las normas que dicte el ente regulador y no el regulador quien encuentre limitada su competencia a los acuerdos entre las empresas. [...]" (Negrilla fuera del texto).
Ahora bien, en el contrato de acceso, uso e interconexión allegado como prueba documental al presente proceso59, se evidencia que es un contrato que se rige por el derecho privado60 suscrito entre la parte demandante y el tercero con interés, en adelante los suscriptores.
58 Ibidem.
59 Cfr. Folios 159 a 196 cuaderno principal No. 1.
60 Cláusula "[...] VIGÉSIMA TERCERA. Régimen legal. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del art. 39 de la Ley 142 de 1994, el presente contrato se regirá por las normas del derecho privado en lo no regulado específicamente por las disposiciones establecidas en la citada ley, y por las demás normas emanadas de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones o demás autoridades competentes. [...]".
Asimismo, se observa que, en dicho contrato, los suscriptores hicieron distinción entre las modificaciones contractuales que podían realizarse por acuerdo entre ellas y aquellas modificaciones que no se podían efectuar por su voluntad porque dependían de lo dispuesto por la autoridad competente, como es el caso de los cargos de acceso que los operadores cobran, los cuales no están sometidos a su arbitrio, como en efecto lo dispuso el contrato, cuya modificación por parte de la CRT, mediante los actos administrativos acusados, es el motivo de conflicto en el presente asunto, porque la parte demandante considera que se alteraron las condiciones del contrato y no se cumplió el procedimiento contractual establecido.
Los suscriptores eran conscientes de que el contrato de interconexión se suscribió en desarrollo de la Ley 142 de 1994 y de la Resolución CRT núm. 087 de 5 de septiembre de 1997, que regulan la interconexión entre las redes de telecomunicaciones y que el cargo de acceso había sido fijado por esta última disposición61.
61 La Resolución CRT 087 de 1997, definió los cargos de acceso y uso de las redes como:
"[...] el peaje pagado a los operadores de TPBCL, TPBCLE y TMR, por parte de otros operadores de los servicios de TPBC y TMC, por concepto de la utilización de sus redes, en sentido entrante o saliente, por minuto o proporcionalmente por fracción de llamada completada. [...]". (Negrilla fuera del texto).
Igualmente, esta resolución dispuso:
"[...] ARTICULO 4.4.12. MODIFICACION FORZADA DE LOS CONTRATOS.
La CRT puede obligar a las partes firmantes de un contrato de interconexión a la modificación del mismo, cuando contenga acuerdos o prácticas contrarios a la libre competencia, implique discriminación o cuando la modificación sea precisa para garantizar el interfuncionamiento de las redes y la interoperabilidad de los servicios.
ARTICULO 4.4.13. INTERVENCION DE LA CRT EN LA EJECUCION Y MODIFICACION DE LA INTERCONEXION.
Durante el período de ejecución de los contratos de acceso, uso e interconexión o la vigencia del acto administrativo que impuso la servidumbre, previa petición de parte interesada, la CRT puede revisar o modificar las condiciones existentes e imponer nuevas obligaciones a las partes, previo cumplimiento del trámite previsto para la negociación directa.
[...]
ARTICULO 4.4.15 COMITE MIXTO DE INTERCONEXION -CMI. En los contratos de interconexión o en los actos administrativos de imposición de servidumbre de acceso, uso e interconexión, se establecerá la conformación de un comité Mixto de interconexión que tendrá la función de vigilar el desarrollo de la interconexión y de servir de mecanismo de arreglo directo de conflictos. El Comité Mixto de interconexión estará compuesto paritariamente por representantes de ambos operadores.
Sólo cuando dicho Comité no llegue a acuerdos directos, los cuales deben discutirse dentro de un plazo de treinta (30) días calendario, los representantes legales de los operadores pueden solicitar la
El conflicto entre los suscriptores se presentó con motivo de la expedición de la Resolución CRT núm. 463 de 27 de diciembre de 2001, que a su vez motivó los actos administrativos acusados, que en materia de cargos de acceso dispuso que los operadores telefónicos debían ofrecer a los operadores que les demandaran interconexión, por lo menos dos opciones de cargos de acceso: máximos por minuto o máximos por capacidad.
Con la expedición de la Resolución núm. 463 de 27 de diciembre de 2001, se modificaron los Títulos IV y V de la Resolución núm. 087 de 1997, en el sentido de adicionar a la sección II del capítulo II del Título IV de la Resolución 87 de 1997, (Obligaciones tipo B), los artículos 4.2.2.19. a 4.2.2.26.
Por lo anterior, el tercero con interés informó a la parte demandante que, de acuerdo con la Resolución núm. 463 de 2001, se acogía a la opción de cargos de acceso por capacidad, a lo cual respondió esta última que se debía adelantar el proceso de negociación y las modificaciones contractuales derivadas de la aplicación de la norma, según lo relatan los actos administrativos demandados.
Entonces, es claro que el conflicto sometido por parte del tercero con interés a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones giró principalmente sobre el régimen jurídico aplicable a la forma y/o metodología como debe determinarse la cuantía de esta obligación contractual (respecto del cual las partes contratantes no tienen la libre disposición) y, de manera subsiguiente, los efectos económicos que la aplicación de la misma genera respecto de los operadores durante la ejecución del contrato de interconexión.
Por las razones expuestas, la Sala no comparte el fundamento del a quo en la sentencia impugnada para declarar la nulidad de los actos demandados por falta de competencia de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, puesto que la Sala prohíja y reitera lo expresado en las sentencias de 24 de
intervención de la CRT. En cada reunión del Comité Mixto de que trata el presente artículo, se
levantarán actas sobre los temas tratados. [...]".
mayo62, 19 de julio63 y 6 de septiembre de 201864, 20 de noviembre de 202065 y por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en las interpretaciones prejudiciales acogidas en las providencias indicadas, en cuanto la parte demandada es la competente para dirimir, en sede administrativa, este tipo de controversias y, en tal virtud, es la competente para expedir los actos demandados.
En consecuencia, la Sala procederá a revocar la sentencia de 13 de agosto de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Garantía de la doble instancia
La Sala considera que, de manera especial en el presente caso, se deberá devolver el expediente al Tribunal con el fin de que se pronuncie sobre los demás cargos de la demanda y que fueron objeto del debate procesal durante el trámite en primera instancia, en atención a que la sentencia se centró exclusivamente en uno de ellos, sin analizar los restantes, para con ello garantizar el derecho fundamental de las partes al debido proceso y a la segunda instancia respecto de tales cargos.
La Sala hace extensivo, en lo pertinente, al caso sub examine lo señalado por esta Sección en sentencia de 26 de abril de 201366:
"[...] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de
62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2004- 00684-01.
63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de julio de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2005-001152- 01.
64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de septiembre de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 25000-23-24-000- 2003-01005-02.
65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de noviembre de 2020, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación: 25000-23-24- 000-2004-00310-01.
66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2013, C.P.: María Elizabeth García González, núm. único de radicación: 50001-23-31-000-2006- 01004-01.
mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé:
"Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante".
Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia.
Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó:
"... 6.3. De la doble instancia, del debido proceso y del
acceso a la administración de justicia.
4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a "... impugnar la sentencia condenatoria...".
Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).
Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: "Garantías judiciales. (...) 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior". A su vez, el artículo
14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: " (...)5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que
se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley (...).
Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: "Artículo 25. Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso;
A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso".
Es claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados.
En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario1
- La doble instancia surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este propósito, el citado principio - según lo expuesto -, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.
- Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.
- Por otra parte, el citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que éste por su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley3. Así mismo, la doble instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal4.
La Corte, en relación con el tema, ha determinado que: "[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo..."2
Por consiguiente, mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana (artículo 2 C.P.)...".
Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[...]" (Negrilla y subrayado fuera del texto).
De conformidad con lo anterior y para garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se impone la revocatoria de la sentencia recurrida y se dispone, además, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los cargos que no analizó. Para tales fines, teniendo en cuenta la fecha de radicación de la demanda y la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, la decisión de fondo deberá emitirse juntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.
Finalmente, la Sala advierte, que como regla general, los tribunales administrativos deberán, en casos similares al sub lite, analizar y pronunciarse sobre todos los cargos de la demanda que fueron debatidos en el trámite en primera instancia, para que en los eventos en que se interponga recurso de apelación, de los cuales conoce el Consejo de Estado, se garantice la doble instancia a las partes procesales.
Conclusión
La Sala concluye que, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia, la parte demandada es competente para expedir los actos administrativos acusados, y procederá a revocar la sentencia de 13 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "C" en Descongestión.
La Sala procederá a devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, teniendo en cuenta la fecha de radicación de la demanda y la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, profiera la decisión de fondo respecto de los otros cargos de la demanda que no fueron objeto de la sentencia que se revoca en la presente providencia. Esta decisión de fondo deberá proferirse, juntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 13 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "C" en Descongestión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que, teniendo en cuenta la fecha de radicación de la demanda y la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, profiera la decisión de fondo respecto de los otros cargos de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Esta decisión de fondo deberá proferirse, juntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Salva parcialmente el voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
NUBIAMARGOTH PEÑAGARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejera de Estado Consejero de Estado
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
