TELEFONIA MOVIL CELULAR - Multas a operadores por no responder reclamos de usuarios son de naturaleza administrativa / MULTA DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA - Lo es la impuesta por Superintendencia de Industria y Comercio por no responder reclamos de usuarios de telefonía móvil celular: ejercicio del poder de policía / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Telefonía Móvil Celular
Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de consignar su pensamiento en torno a la naturaleza administrativa de la potestad que ejerce la SIC al sancionar con multas a los operadores de telefonía móvil por no responder oportunamente las reclamaciones presentadas por los usuarios del servicio. Así, en sentencias de 6 de agosto de 2004 y de 17 de febrero de 2005, se pronunció sobre ésta temática con ocasión de Acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que la actora entabló contra actos sancionatorios de la SIC por los mismos cargos. Por lo tanto, la multa es de naturaleza administrativa, y puede ser impuesta «en todo caso», ora de oficio, ora a petición de parte; y bien sea que el producto o servicio deficientes ya hayan sido adquiridos a virtud de la celebración del respectivo contrato, o bien que apenas esté siendo ofrecido al público. En todos estos eventos, la multa constituye ejercicio del poder de policía. De otra parte, en el Decreto 990 de 1998 Capítulo VI «Del procedimiento para las quejas y reclamos» se reconoció a los usuarios el derecho de reclamación y queja (art. 17), se estableció el trámite de éstas, especialmente el deber del operador de resolverlas en el término de quince días hábiles a partir de su recepción (art. 20), y se dispuso que «verificada la violación de las disposiciones establecidas en el presente decreto, el Ministerio de Comunicaciones podrá imponer las sanciones consagradas para el efecto en el Decreto 1900 de 1990 y las normas que lo modifiquen, adicionan o sustituyan» (art. 22). Esta facultad del Ministerio fue trasladada a la Superintendencia de Industria y Comercio por el artículo 40 del Decreto 1130 de 1999, «por el cual se reestructura el Ministerio de Comunicaciones y algunos organismos del sector administrativo de comunicaciones y se trasladan funciones a otras entidades públicas.», cuyo tenor es como sigue: […] No se remite a duda que esta potestad de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los operadores de la telefonía móvil celular por no responder en forma oportuna las reclamaciones, quejas o peticiones de sus suscriptores y usuarios, es una función administrativa y es parte de la facultad de regulación, control y vigilancia que competen al Estado respecto de los servicios públicos, según el inciso segundo del artículo 365 de la Constitución Política. La Sala encuentra en dicho planteamiento una contradicción irreductible. En efecto: si, como sostiene la Superintendencia, la omisión del operador en decidir oportunamente un reclamo constituye «silencio administrativo positivo», este silencio es, según el artículo 41 CCA, un verdadero acto administrativo (otorgamiento de lo reclamado) y, por lo tanto, las órdenes impartidas como consecuencia suya son meros actos de ejecución de dicho acto presunto, y como tales, también de naturaleza administrativa, y en ningún caso judicial. […] Concluye entonces la Sala que la SIC no ejerció en este caso ninguna facultad jurisdiccional. […]»
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Telefonía móvil celular: protección del consumidor / SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Facultades en protección al consumidor en relación a la telefonía móvil celular / SERVICIOS PUBLICOS NO DOMICILIARIOS DE TELECOMUNICACIONES - Facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio: multas de naturaleza administrativa / PROTECCION DEL CONSUMIDOR - Normas telefonía móvil celular
La Sala debe precisar cuales son las funciones de la SIC, y si entre ellas se encuentra reconocer al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo cuando sus reclamaciones no sean atendidas oportunamente por la empresa prestadora del servicio. Al efecto resulta relevante el artículo 40 del Decreto 1130 de 1999 que preceptúa: (…)Igualmente, corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio y en relación con los servicios no domiciliarios de comunicaciones, proteger los derechos de los usuarios, suscriptores y consumidores. Para el efecto, la Superintendencia, contará, en adición a las propias, con las facultades previstas para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (…)Esta Sala en sentencia de 28 de noviembre de 2002 avaló la legalidad del artículo 40 del Decreto 1130 de 1999 que confiere a «la Superintendencia de Industria y comercio las mismas atribuciones que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos respecto de los servicios públicos domiciliarios» De lo expuesto se concluye que la SIC cuenta con las facultades que le asignó el Decreto 2153 de 1992 en materia de protección al consumidor, y las que la Ley 142 de 1994 atribuye a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el fin de defender los derechos de los usuarios de los servicios no domiciliarios de comunicaciones. Por su parte el numeral 4° del artículo 80 de la Ley 142 de 1994, al referirse a las «funciones en relación con la participación de los usuarios» que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos, preceptúa: «[…] ARTÍCULO 80. FUNCIONES EN RELACIÓN CON LA PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS. La Superintendencia tendrá, además de las anteriores, las siguientes funciones para apoyar la participación de los usuarios: […] Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios. […]» El inciso segundo del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 lo dispuso así (. . .) «[…[ Artículo 158. […] Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto. […]» Fuerza es, entonces, concluir que la SIC no actuó por fuera de sus competencias pues según se vio, el numeral 4° del artículo 80 de la Ley 142 de 1994, que le resulta aplicable por disposición del artículo 80.4 de la Ley 142 de 1994, la habilita para imponer multas a las empresas prestadoras del servicio de telefonía móvil celular que no resuelvan oportunamente las reclamaciones formuladas por los usuarios.
QUEJAS Y RECLAMOS EN TELEFONIA MOVIL CELULAR - Falta de respuesta a usuarios; legalidad de la multa de la Superintendencia de Industria y Comercio a COMCEL / COMCEL S. A. - Multa administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio por desatender reclamos en telefonía móvil celular
Finalmente, para desvirtuar las acusaciones por violación del debido proceso, desconocimiento de pruebas y falta de análisis de cada situación particular, formulada contra el acto sancionatorio, basta con transcribir la relación que la SIC incorporó en Resolución 21522 de 2000 (31 de agosto), que detalla los datos que analizó en cada caso en particular para sustentar la multa impuesta a COMCEL S.A.: (…)La actora sostiene que respondió oportunamente a la mayoría de los usuarios las reclamaciones formuladas entre el 30 de diciembre de 1999 y el 22 junio de 2000, pero no especificó a cuales ni en que fecha lo hizo. Para la Sala, la actora, ni ante la SIC ni en el presente proceso, allegó prueba alguna que demostrase haber atendido de forma integral y oportuna las reclamaciones, lo que dio pie a que se le impusiera la sanción, y a que esta Sala la encuentre ajustada a ley. Con la relación transcrita se comprueba que, requeridas por la Superintendencia a COMCEL S.A. explicaciones sobre su omisión en responder a los reclamos de sus usuarios, esta operadora argumentó que los había respondido oportunamente, pero no lo demostró, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento de Usuarios (Decreto 990 de 1998) y dando lugar a la sanción correspondiente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-24-000-2002-90193-01
Actor: COMUNICACION CELULAR (COMCEL) S.A.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada, contra la sentencia de 6 de junio de 2003 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de las Resoluciones 21522 de 2000 (31 de agosto) y 19390 de 2001 (31 de mayo), con que la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC), en actuación adelantada para la protección del consumidor, sancionó a Comunicación Celular S.A. (en adelante COMCEL S.A.) con multa y ordenó la efectividad de unas garantías.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
COMCEL S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 25 de febrero de 2002 la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
Que es nula la Resolución 21522 de 2000 (31 de agosto), mediante la cual el Superintendente Delegado para la Protección al Consumidor impuso a COMCEL S.A. multa de cincuenta y dos (52) salarios mínimos mensuales legales, equivalentes a trece millones quinientos veinticinco mil doscientos pesos ($13'525.200.oo), y ordenó la efectividad de unas garantías.
Que es nula la Resolución 19390 de 2001 (31 de mayo), mediante la cual el mismo funcionario decidió el recurso de reposición, confirmó la Resolución 21522 de 2000 (31 de agosto) y aclaró su artículo 2° ordenando a COMCEL S.A. que a título de efectividad de la garantía reconociera el reajuste a «Auto Líneas Las Acacias Ltda.» y reactivara el servicio a las líneas telefónicas allí previstas.
Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene la devolución del valor indexado de la multa pagada por COMCEL S.A.
1.2. Hechos
En desarrollo de su objeto social COMCEL S.A. presta el servicio de telefonía celular, que factura mensualmente a sus usuarios, de acuerdo con los registros de contadores individuales.
Cuando los usuarios están inconformes con la facturación mensual por consumo u otros servicios, presentan solicitudes que estudia y responde la Oficina de Atención al Cliente, Quejas y Reclamos.
Los trece (13) usuarios, relacionados en la Resolución 21522 de 2000 (31 de agosto), formularon ante la SIC reclamaciones contra COMCEL S.A., por no haber atendido oportunamente las quejas que presentaron entre el 30 de diciembre de 1999 y el 22 junio de 2000.
Pese a haber respondido oportunamente a la mayoría de los usuarios las reclamaciones formuladas en el período indicado y alegando la ocurrencia del silencio administrativo positivo, mediante Resolución 21522 de 2000 (31 de agosto), el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor de la SIC impuso a la actora multa equivalente a cincuenta y dos (52) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por valor de trece millones quinientos veinticinco mil doscientos pesos ($13'525.200.oo). Así mismo, a título de efectividad de las garantías de idoneidad en la prestación del servicio le ordenó acceder a lo solicitado por los reclamantes.
Mediante Resolución 19390 de 2001 (31 de mayo) el mismo funcionario, al resolver el recurso de reposición, confirmó la Resolución 21522 de 2000 (31 de agosto) y aclaró su artículo 2° ordenando a COMCEL S.A. que a título de efectividad de la garantía reconociera el reajuste a «Auto Líneas Las Acacias Ltda.» y reactivara el servicio a las líneas telefónicas allí indicadas. Por último, rechazó el recurso de apelación, quedando así agotada la vía gubernativa.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
La actora señala que las Resoluciones acusadas violan los artículos 29 y 121 de la Constitución Política, 41 del Código Contencioso Administrativo, 28 y 42 del Decreto Ley 3466 de 1982, 158 de la Ley 142 de 1994, 145 de la Ley 446 de 1998 y 40 del Decreto 1130 de 1999, por «inexistencia de los presupuestos legales para la operancia del silencio administrativo positivo», violación del debido proceso y del derecho de defensa, «desconocimiento de pruebas y falta de análisis de cada situación particular por parte de la SIC».
Inexistencia de los presupuestos legales para la operancia del silencio administrativo positivo.
El artículo 41 CCA dispone que el silencio administrativo positivo sólo opera en los «casos expresamente previstos en disposiciones especiales».
El silencio administrativo positivo fue instituido para el servicio de telefonía móvil celular en virtud de la remisión que el artículo 114 del Decreto 266 de 2000 hizo a la Ley 142 de 1994.
En materia de telefonía móvil celular, el silencio administrativo positivo sólo opera para los procedimientos iniciados con posterioridad al 22 de febrero de 2000, fecha en que entró en vigencia el Decreto 266. Su aplicación retroactiva carece de sustento legal, pues según el numeral 8° del artículo 114 ídem «los trámites ya iniciados al entrar en vigencia se adelantarán y terminarán según la norma vigente al momento de su iniciación».
En sentencia C-1316 de 2000, la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 266 de 2000 «a partir de su promulgación» con lo cual, a partir del 22 de febrero de 2000 desaparecieron del ordenamiento jurídico los fundamentos normativos de la aplicación del silencio administrativo positivo a las reclamaciones presentadas por los usuarios del servicio de telefonía móvil celular que no fueran respondidas oportunamente.
Pese a que el Decreto 1130 de 1999, no faculta al Superintendente de Industria y Comercio para decidir en qué casos opera el silencio administrativo positivo, el Superintendente dispuso en la Circular Externa No. 3 de 2000 (4 de febrero) que operaría cuando las peticiones, quejas y reclamos presentadas por los usuarios del servicio no fueran resueltas oportunamente. La Circular no es aplicable a las reclamaciones por las cuales sancionó a COMCEL S.A., pues no se encontraba vigente cuando estas se radicaron.
- Violación del debido proceso y del derecho de defensa.
Los actos acusados violan el artículo 29 de la Constitución Política porque la Superintendencia privó a COMCEL S.A. de la oportunidad de solicitar, allegar y controvertir pruebas.
No es admisible que respecto de las reclamaciones de trece (13) usuarios la SIC sostenga en forma simplista que COMCEL S.A. omitió responderlas oportunamente, cuando no adelantó una investigación individual para cada uno de los casos, como es razón, ya que sus circunstancias son diferentes.
2. LA CONTESTACIÓN
El apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio propuso la excepción de falta de jurisdicción y competencia pues las decisiones judiciales que profiere en materia de protección al consumidor, tales como «ordenar de efectividad de las garantías» corresponden al ejercicio de función jurisdiccional, tal como lo dispone el artículo 116 de la Constitución en concordancia con los artículos 147 y 148 de la Ley 446 de 1998, y no son susceptibles de acción o recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En torno a la multa sostuvo que fue impuesta fue en ejercicio de funciones administrativas otorgadas por el Decreto 1130 de 1999 a la SIC en materia de protección al usuario del servicio público de telefonía móvil celular, ya que el Estado por mandato del artículo 78 CP debe garantizar la calidad de los servicios que se ofrecen y se prestan a la comunidad.
La SIC, al imponer multa en los actos acusados ejerció las funciones administrativas previstas en los artículos 23, 24, 25, 29 y 43 del Decreto 3466 de 1982, 2º numerales 5 y 17 del Decreto 2153 de 1992, 1º del Decreto 1986 de 1998 y 40 del Decreto 1130 de 1999.
El Decreto 2153 de 1992 reestructuró la Superintendencia de Industria y Comercio y le confirió facultades sancionatorias (artículo 2º), asignándolas específicamente al Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor (artículo 3º).
El artículo 158 de la Ley 142 de 1994, aplicable a los servicios de telefonía celular, dispuso que la empresa responderá las peticiones, quejas, reclamos y recursos, dentro de los quince días hábiles siguientes a de la fecha de su presentación, y que vencido este término se entenderá que la petición, reclamo o recurso han sido resueltos en forma favorable al usuario, estableciendo así el silencio administrativo positivo.
No puede considerarse que la resolución impugnada, que se ha ajustado a derecho y es el resultado de una investigación administrativa, carezca de motivación. Para que una motivación pueda ser calificada de falsa, es necesario que los motivos alegados no hayan existido en realidad o no tengan el carácter jurídico que su autor les ha atribuido.
El artículo 43 del Decreto 3466 de 1982 (Estatuto de Protección al Consumidor) asignó a la SIC la facultad de imponer sanciones administrativas por incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad. Según el Decreto 2153 de 1992 la SIC debe velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre protección al consumidor, y conocer de las reclamaciones que se formulen a causa de su incumplimiento.
Según el artículo 2° del Decreto 3466 de 1982 «todo productor de bienes o servicios es libre de adoptar la tecnología de producción que estime más adecuada para asegurar la calidad y la absoluta idoneidad de aquellos». Esto no excluye a los prestadores del servicio público de telefonía móvil celular.
En la sentencia C-1141 de 2000, la Corte Constitucional precisó que al tenor del artículo 25 del Decreto 3466 de 1982, en ejercicio del poder de policía la SIC podrá imponer las «sanciones administrativas por incumplimiento de condiciones de calidad e idoneidad» al productor de bienes o servicios registrados o no, sometidos o no a norma técnica oficial obligatoria.
La efectividad de la garantía se ordenó por no haber respondido COMCEL S.A. oportunamente las reclamaciones de usuarios por razones que evidencian deficiencias en la prestación del servicio.
El cargo de violación de los artículos 1º, 2º, 6º, 29 y 209 de la Constitución Política es infundado, pues con estricta sujeción a las facultades conferidas por los artículos 23, 24, 25, 29 y 43 del Decreto 3466 de 1982, 2º numerales 5 y 17 del Decreto 2153 de 1992, 1º del Decreto 1986 de 1998 y 40 del Decreto 1130 de 1999 la Superintendencia inició las actuaciones administrativas que culminaron con la expedición de los actos acusados, en aras de reconocer y brindar protección a los derechos de los usuarios, ante la inobservancia por parte de la empresa investigada de las disposiciones en materia de protección al consumidor.
Para desvirtuar el cargo de violación del debido proceso puso de presente que la Superintendencia adelantó en forma individual las trece (13) investigaciones administrativas originadas en sendas reclamaciones de los usuarios, y que carecería de toda lógica proferir una sanción y ordenar la efectividad de una garantía sin la existencia de una actuación previa. A la actora se le comunicó la apertura y motivos de cada una de ellas, y se le garantizó el derecho de allegar y controvertir pruebas. Cosa distinta es que se la sancionara al demostrarse en todas ellas que no respondió oportunamente.
El artículo 148 de la Ley 446 de 1998 no establece término de caducidad para la potestad sancionatoria de la Administración, por ello, la multa impuesta a COMCEL S.A. no fue extemporánea.
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
3.1. El apoderado de la SIC reiteró los argumentos expuestos en su contestación.
3.2. El apoderado de la actora sostuvo que la excepción de falta de jurisdicción y competencia propuesta por el apoderado de la SIC es improcedente, pues la demanda no contiene pretensión relacionada con la efectividad de las garantías, que son competencia de la jurisdicción ordinaria.
Insistió en que la SIC no podía sancionar a COMCEL S.A. con fundamento en la ocurrencia del silencio administrativo positivo pues carecía de sustento para hacerlo.
Reafirmó que los actos administrativos fueron expedidos con vicios de nulidad y violación del derecho de defensa y del debido proceso, pues la SIC desatendió las particularidades de cada una de las reclamaciones por las cuales sancionó a COMCEL S.A.
II. LA SENTENCIA APELADA
En sentencia de 6 de junio de 2003, el Tribunal declaró la nulidad de las Resoluciones 21522 de 2000 (31 de agosto) y 19390 de 2001 (31 de mayo) proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio.
Citó en extenso la sentencia de 5 de diciembre de 2002 en que se pronunció sobre esta misma temática y consideró sobre actos de contenido análogo a los acusados, que los fundamentos legales para declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo habían desaparecido del ordenamiento jurídico. En esa oportunidad el Tribunal sostuvo:
«[…]
Los elementos anteriores permiten concluir a la Sala que el Decreto 3466 de 1982, que sirvió como uno de los fundamentos jurídicos para la expedición del acto acusado, si bien es cierto tiene como una de sus finalidades la protección al consumidor frente a la idoneidad y calidad de los bienes y servicios ofrecidos por los productores y proveedores, ocurre que esas dos condiciones tienen un significado específico en cuanto hacen referencia a aspectos técnicos y de la naturaleza del bien o servicio, a la aptitud de ellos para satisfacer las necesidades para las cuales han sido producidos, al conjunto total de propiedades o componentes que lo individualizan y no como lo ha entendido la administración, confundiendo con la obligación constitucional y legal que tienen las autoridades y los particulares de resolver oportunamente las peticiones que en interés general o particular les presente toda persona.
De acuerdo con las precisiones anteriores la Sala llega a la conclusión de que el acto administrativo objeto de la revisión de legalidad no tiene carácter de acto jurisdiccional lo que de suyo le da competencia al Tribunal de ejercer su atribución.
[…]
Así las cosas, es competente el juez contencioso para revisar la legalidad del acto acusado, pues como anteriormente se expuso, fue expedido por la Superintendecia de Industria y Comercio en ejercicio de funciones administrativas de control y vigilancia. No prosperará la excepción propuesta.
[…]
De manera que, teniendo en cuenta las jurisprudencias transcritas, el derecho de petición vincula a las organizaciones privadas que prestan servicios públicos como es el caso de la sociedad demandante CELUMOVIL. Pero ahora la pregunta que surge es ¿cuál es el régimen que gobierna esa eventualidad?.
[…]
En respuesta al interrogante formulado anteriormente y teniendo en cuenta las normas citadas, la Sala llega a la conclusión de que el régimen aplicable a las peticiones, quejas y reclamos de los servicios públicos no domiciliarios, como es el caso de la telefonía móvil celular, están en las disposiciones contenidas en el artículo 23 de la Constitución Nacional y los artículos 5° y siguientes del Código Contencioso Administrativo, pues a esa conclusión llega la Sala de las jurisprudencias transcritas, por cuanto el Decreto 990 de 1998 deja al usuario a la voluntad de los acuerdos que sobre el particular realice el operador de la telefonía pública básica conmutada y el operador de la telefonía celular, y además porque si bien es cierto el artículo 45 del Decreto 266 del 22 de febrero de 2000, remitía para tal cosa a la Ley 142 de 1994, no lo es menos que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1316 del 26 de septiembre del 2000, lo declaró inexequible en su integridad a partir de su promulgación, esto es, a partir del 22 de febrero de 2000 (Diario Oficial 4906), y llegado el momento de decidir esta demanda el estatuto no tiene vigencia por pérdida de fuerza ejecutoria. Además, es la misma Ley 142 de 1994, la que en su artículo 14-26, exceptúa la aplicación de esa normatividad (sic) en lo concerniente a los servicios de telefonía móvil celular.
[…]
De otra parte, si también tuvo como razones para expedirlo los fundamentos de derecho derivados del derecho de petición y el fenómeno del silencio administrativo positivo que consagra la Ley 142 de 1994, tampoco es de recibo pues al haber sido declarado inexequible desde su promulgación el Decreto 266 de 2000. Los fundamentos de derecho que sostuvo en un momento el acto acusado desaparecieron del mundo jurídico […]»
III. EL RECURSO DE APELACIÓN
El apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio reitera la excepción propuesta y reafirmó los argumentos de la contestación.
Sostiene que la sentencia de 5 de diciembre de 2002, en que el Tribunal sustentó su decisión, trata de una situación fáctica diferente y sólo produce efectos inter partes.
Los actos acusados no se fundamentaron exclusivamente en el Decreto 266 de 2000. En sus considerandos también se citan los artículos 23, 24, 25, 29 y 43 del Decreto 3466 de 1982, 2º numerales 5 y 17 del Decreto 2153 de 1992, 1º del Decreto 1986 de 1998 y 40 del Decreto 1130 de 1999. También se sustentaron en el artículo 145 de la Ley 446 de 1998. Estas normas confieren a la SIC facultades en materia de protección al consumidor, a las que se suman las mismas que la Ley 142 de 1994 asigna a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el fin de defender los derechos de los usuarios de los servicios no domiciliarios de comunicaciones, cuya constitucionalidad avaló esta Sala en sentencia de 28 de noviembre de 2002, en que precisó los alcance del artículo 40 del Decreto 1130 de 1999 en los siguientes términos: «la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las mismas atribuciones que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos respecto de los servicios públicos domiciliarios».
Los actos acusados, se fundamentan además, en la Circular Externa No. 12 de 2001 en que la SIC precisó que «la protección al consumidor incluye la atención de los reclamos, peticiones y quejas».
IV. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA
4.1. El apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio se ratificó en lo expuesto en la contestación, los alegatos en primera instancia y en el recurso de apelación.
El artículo 145 de la Ley 446 de 1998 le asignó a la SIC funciones jurisdiccionales, en los términos del inciso 3° del artículo 148, los actos expedidos en su ejercicio «no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales». Infiere del artículo 116 C.P. que «la decisión jurisdiccional de la Superintendencia respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada».
4.2. El apoderado del COMCEL S.A. sostiene que la SIC reitera en el recurso de apelación y en los alegatos en segunda instancia los argumentos expuestos ante el Tribunal, que no fueron acogidos.
Cuando la SIC impone multas en materia de protección al consumidor ejerce función administrativa, y no jurisdiccional. Respalda su argumento en las sentencias C-415 y C-1071 de 2002, y en la C-649 de 2001 donde precisó que atribuciones tales como las de imponer las sanciones pecuniarias y las multas que contemplan los artículos 4.15 y 4.16 del D.2153/92, mantener un registro de las instrucciones adelantadas, abstenerse de dar curso a las quejas que no sean significativas o dar por terminada la investigación si se otorgan garantías de suspensión o modificación de la conducta investigada, no corresponden al ejercicio de funciones jurisdiccionales, sino a manifestaciones de la función típicamente administrativa de inspección, vigilancia y control de la transparencia del mercado.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Debe la Sala determinar si las resoluciones 21522 de 2000 (31 de agosto) y 19390 de 2001 (31 de mayo), mediante las cuales la Superintendencia sancionó a COMCEL S.A. con multa y ordenó la efectividad de unas garantías, en actuación adelantada para la protección del consumidor, corresponden al ejercicio de funciones administrativas o jurisdiccionales.
Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de consignar su pensamiento en torno a la naturaleza administrativa de la potestad que ejerce la SIC al sancionar con multas a los operadores de telefonía móvil por no responder oportunamente las reclamaciones presentadas por los usuarios del servicio. Así, en sentencias de 6 de agosto de 2004 y de 17 de febrero de 2005, se pronunció sobre ésta temática con ocasión de Acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que la actora entabló contra actos sancionatorios de la SIC por los mismos cargos. Sostuvo la Sala :
«[…]
La naturaleza jurídica de una y otra decisión debe definirse a la luz del ordenamiento general en materia de protección al consumidor, contenido en el Decreto Ley 3466 de 1982 en cuanto a la idoneidad, calidad y garantía de bienes y servicios y la responsabilidad de productores, expendedores y proveedores, como también del Decreto 990 de 1998, que establece el Reglamento de Usuarios del Servicio de Telefonía Móvil Celular (TMC).
[…]
Por lo tanto, la multa es de naturaleza administrativa, y puede ser impuesta «en todo caso», ora de oficio, ora a petición de parte; y bien sea que el producto o servicio deficientes ya hayan sido adquiridos a virtud de la celebración del respectivo contrato, o bien que apenas esté siendo ofrecido al público. En todos estos eventos, la multa constituye ejercicio del poder de policía.
[…]
El objeto de la garantía son, según el artículo 11 del Decreto Ley 3466 de 1982, las condiciones de calidad e idoneidad, ya sean las registradas por el productor, ya las contenidas en las normas técnicas oficializadas. El producto o servicio debe tener tales condiciones de calidad durante un término específico. Y la garantía se establece a favor del consumidor, esto es, del comprador o adquirente efectivo.
[…]
De manera que la garantía mínima presunta se extiende a las obligaciones de «proporcionar la asistencia técnica indispensable para la utilización», de «reparar y de suministrar los repuestos necesarios para este último efecto» con derecho, en caso de repetirse la falla tras la reparación, «al cambio del bien por otro de la misma especie» si lo solicitare el consumidor, salvo convención expresa en contrario y «a condición de que la solicitud se haga estando aún vigente el plazo mencionado.»
Finalmente, según el artículo 29 ibídem, el incumplimiento de la garantía mínima presunta da derecho al consumidor afectado para solicitar a las autoridades jurisdiccionales, de conformidad con las reglas propias del proceso verbal previsto en el Título XXIII del Libro 3.° del Código de Procedimiento Civil las siguientes medidas:
«Artículo 29. – Procedimiento para asegurar la efectividad de las garantías. […] el consumidor afectado podrá solicitar que se obligue al proveedor o expendedor respectivo a hacer efectiva la garantía o garantías o, si fuere procedente de acuerdo con el artículo 13 del presente decreto, a cambiar el bien por otro, o si se manifestare que se desea desistir de la compraventa del bien o de la obtención del servicio, a reintegrar el precio pagado por el bien o servicio. […]
En síntesis, hacer efectiva la garantía es obligar al productor a entregar un bien o a prestar un servicio que llene las condiciones de idoneidad y calidad registradas ante la SIC o contenidas en las normas técnicas oficializadas, proporcionar la asistencia técnica y reparar el bien, y reemplazarlo si se repitiere su falla.
Estas fueron las facultades jurisdiccionales conferidas a la SIC, a prevención con los jueces, en virtud del artículo 145, literal b) de la Ley 446.
[…]
De otra parte, en el Decreto 990 de 1998 Capítulo VI «Del procedimiento para las quejas y reclamos» se reconoció a los usuarios el derecho de reclamación y queja (art. 17), se estableció el trámite de éstas, especialmente el deber del operador de resolverlas en el término de quince días hábiles a partir de su recepción (art. 20), y se dispuso que «verificada la violación de las disposiciones establecidas en el presente decreto, el Ministerio de Comunicaciones podrá imponer las sanciones consagradas para el efecto en el Decreto 1900 de 1990 y las normas que lo modifiquen, adicionan o sustituyan» (art. 22). Esta facultad del Ministerio fue trasladada a la Superintendencia de Industria y Comercio por el artículo 40 del Decreto 1130 de 1999, «por el cual se reestructura el Ministerio de Comunicaciones y algunos organismos del sector administrativo de comunicaciones y se trasladan funciones a otras entidades públicas.», cuyo tenor es como sigue:
[…]
No se remite a duda que esta potestad de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los operadores de la telefonía móvil celular por no responder en forma oportuna las reclamaciones, quejas o peticiones de sus suscriptores y usuarios, es una función administrativa y es parte de la facultad de regulación, control y vigilancia que competen al Estado respecto de los servicios públicos, según el inciso segundo del artículo 365 de la Constitución Política.
[…]
La Superintendencia de Industria y Comercio, en su acto sancionatorio, entendió que la atención oportuna a las reclamaciones de los usuarios es parte de la calidad del servicio de TMC.
En consecuencia, estimó que al declarar ocurrido el silencio administrativo positivo por la falta de respuesta a tales reclamaciones, estaba haciendo efectiva la garantía mínima presunta de calidad e idoneidad del servicio, «atendiendo a lo dispuesto en los artículos 11, 13 y 29 del Decreto 3466 de 1982»; y que esta decisión constituye ejercicio de la facultad jurisdiccional que le otorga el artículo 145 de la Ley 446.
[…]
La Sala encuentra en dicho planteamiento una contradicción irreductible. En efecto: si, como sostiene la Superintendencia, la omisión del operador en decidir oportunamente un reclamo constituye «silencio administrativo positivo», este silencio es, según el artículo 41 CCA, un verdadero acto administrativo (otorgamiento de lo reclamado) y, por lo tanto, las órdenes impartidas como consecuencia suya son meros actos de ejecución de dicho acto presunto, y como tales, también de naturaleza administrativa, y en ningún caso judicial.
[…]
Concluye entonces la Sala que la SIC no ejerció en este caso ninguna facultad jurisdiccional.
[…]»
Ahora debe la Sala hacer precisiones al caso en concreto y analizar los cargos en particular.
Sea lo primero definir la operancia o no del silencio administrativo positivo y su establecimiento legal cuando no sean atendidas oportunamente por las empresas de prestadoras del servicio de telefonía móvil celular las solicitudes, quejas o reclamos de los usuarios y/o suscriptores.
Es cierto que en sentencia C-1316 de 2000, la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 266 de 2000 «a partir de su promulgación», con lo cual podría pensarse que desde el 22 de febrero de 2000 desaparecieron del ordenamiento jurídico los fundamentos normativos en que se sustentaba la aplicación del silencio administrativo positivo a las reclamaciones presentadas por los usuarios del servicio de telefonía móvil celular que no fueran respondidas oportunamente. Empero, la Sala considera que la aplicación del silencio administrativo positivo en estos casos se fundamenta en otras normas jurídicas vigentes. En efecto:
El artículo 41 CCA preceptúa:
«[…[ Artículo 41. Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Se entiende que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la actuación.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74.
[…]»
La Sala debe precisar cuales son las funciones de la SIC, y si entre ellas se encuentra reconocer al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo cuando sus reclamaciones no sean atendidas oportunamente por la empresa prestadora del servicio. Al efecto resulta relevante el artículo 40 del Decreto 1130 de 1999 que preceptúa:
«[...] Artículo 40. La Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad de inspección, vigilancia y control de los regímenes de libre y leal competencia en los servicios no domiciliarios de comunicaciones. En tal calidad, la Superintendencia aplicará y velará por la observancia de las disposiciones contenidas en la ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y la Ley 256 de 1996, contando para ello con sus facultades ordinarias y siguiendo para el efecto el procedimiento general aplicable, sin perjuicio de las atribuciones regulatorias de la Comisión de regulación de telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Televisión.
Igualmente, corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio y en relación con los servicios no domiciliarios de comunicaciones, proteger los derechos de los usuarios, suscriptores y consumidores. Para el efecto, la Superintendencia, contará, en adición a las propias, con las facultades previstas para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y podrá ordenar modificaciones a los contratos entre operadores y comercializadores de redes y servicios de telecomunicaciones o entre estos y sus usuarios, cuando sus estipulaciones sean contrarias al régimen de telecomunicaciones o afecten los derechos de estos últimos.
La Superintendencia de Industria y Comercio continuará ejerciendo respecto de estos servicios las funciones jurisdiccionales que le fueron otorgadas en la Ley 446 de 1998 en materia de competencia desleal y protección del consumidor.
[…]»
Esta Sala en sentencia de 28 de noviembre de 2002 avaló la legalidad del artículo 40 del Decreto 1130 de 1999 que confiere a «la Superintendencia de Industria y comercio las mismas atribuciones que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos respecto de los servicios públicos domiciliarios»; y además en relación con los servicios no domiciliarios de comunicaciones, proteger los derechos de los usuarios, suscriptores y consumidores. Para el efecto, la Superintendencia, contará, en adición a las propias, con las facultades previstas para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y podrá ordenar modificaciones a los contratos entre operadores y comercializadores de redes y servicios de telecomunicaciones o entre estos y sus usuarios, cuando sus estipulaciones sean contrarias al régimen de telecomunicaciones o afecten los derechos de estos últimos.
De lo expuesto se concluye que la SIC cuenta con las facultades que le asignó el Decreto 2153 de 1992 en materia de protección al consumidor, y las que la Ley 142 de 1994 atribuye a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el fin de defender los derechos de los usuarios de los servicios no domiciliarios de comunicaciones.
Por su parte el numeral 4° del artículo 80 de la Ley 142 de 1994, al referirse a las «funciones en relación con la participación de los usuarios» que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos, preceptúa:
«[…] ARTÍCULO 80. FUNCIONES EN RELACIÓN CON LA PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS. La Superintendencia tendrá, además de las anteriores, las siguientes funciones para apoyar la participación de los usuarios:
[…]
Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.
[…]»
El inciso segundo del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 lo dispuso así:
«[…[ Artículo 158. […]
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
[…]»
Fuerza es, entonces, concluir que la SIC no actuó por fuera de sus competencias pues según se vio, el numeral 4° del artículo 80 de la Ley 142 de 1994, que le resulta aplicable por disposición del artículo 80.4 de la Ley 142 de 1994, la habilita para imponer multas a las empresas prestadoras del servicio de telefonía móvil celular que no resuelvan oportunamente las reclamaciones formuladas por los usuarios.
En cuanto al término de respuesta oportuna el artículo 20 del Decreto 990 de 1998 dispone:
«[…] Artículo 20. Del término para dar respuesta a las quejas y reclamos, las quejas y reclamos deberán resolverse o contestarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su recepción. Cuando no fuere posible resolver la queja o reclamo en dicho plazo, se informará asi al interesado, indicando los motivos de la demora y señalando la fecha en la que se resolverá o dará respuesta. […]»
Así lo estimó la SIC, pues consideró que COMCEL S.A. incumplió su deber legal de atender oportunamente las reclamaciones presentadas por sus usuarios.
En conclusión si la Superintendencia de Industria y Comercio tiene las mismas facultades para sancionar que la Superintendencia de Servicios Públicos, también posee las atribuciones para reconocer a los usuarios afectados los efectos del silencio administrativo positivo.
El cargo no prospera.
Finalmente, para desvirtuar las acusaciones por violación del debido proceso, desconocimiento de pruebas y falta de análisis de cada situación particular, formulada contra el acto sancionatorio, basta con transcribir la relación que la SIC incorporó en Resolución 21522 de 2000 (31 de agosto), que detalla los datos que analizó en cada caso en particular para sustentar la multa impuesta a COMCEL S.A.:
Radicación | Fecha | Reclamante | Teléfono celular o fijo | Objeto de la petición | Fecha de la petición, queja o recuso no respondido |
99081530 | 99-12-30 | MINI PARK S.A. – Carlos Augusto Pachón | 3481926 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 99-11-24 |
00007859 | 00-02-08 | María Dolores Garnica de Peña | 7173370 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 99-10-13 |
00009363 | 00-02-14 | Ana Cecilia Bejarano Chitiva | 7760044 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 00-01-12 |
00013871 | 00-02-28 | Sandra Torres Serrano | (033) 2117144 | Facturación indebida. | 99-11-22 |
00204019 | 00-04-07 | VIDA SANA PRODUCTOS NATURALES – Diana Elizabeth Núñez Ruiz | (033) 4026513 | Facturación indebida. | 00-02-16 |
00029682 | 00-04-25 | Olga Marina Heredia de Caldas | 6724276 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 00-03-28 |
00209047 | 00-05-05 | Bárbara Torres | 2605714 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 00-02-29 |
00038647 | 00-05-25 | Jairo Olano Perdomo | 2022772 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 00-04-07 |
00007822 | 00-06-06 | LÍNEAS LAS ACACIAS LTDA. – Carlos Eduardo Montaño | 4150743 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 99-10-19 |
00043704 | 00-06-13 | María del Rosario Stella | 2491254 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 00-05-11 |
00043766 | 00-06-13 | Luz Marina Vidal | 7123439 | Llamadas no realizadas de fijo a celular. | 00-03-29 |
00216405 | 00-0614 | Paul Gutiérrez Correa | (033) 4487236 | Terminación de contrato. | 00-03-14 |
00046813 | 00-06-22 | Marco Aurelio Castilblanco | (033) 3155314 | Facturación indebida. | 00-03-01 00-04-11 00-05-19 |
Número de orden | Radicación | Fecha | Reclamante | Teléfono celular o fijo | Folios |
1 | 99081530 | 99-12-30 | MINI PARK S.A. – Carlos Augusto Pachón | 3481926 | 10 |
2 | 00007859 | 00-02-08 | María Dolores Garnica de Peña | 7173370 | 17 |
3 | 00009363 | 00-02-14 | Ana Cecilia Bejarano Chitiva | 7760044 | 19 |
4 | 00013871 | 00-02-28 | Sandra Torres Serrano | (033) 2117144 | 32 |
5 | 00204019 | 00-04-07 | VIDA SANA PRODUCTOS NATURALES – Diana Elizabeth Núñez Ruiz | (033) 4026513 | 16 |
6 | 00029682 | 00-04-25 | Olga Marina Heredia de Caldas | 6724276 | 16 |
7 | 00209047 | 00-05-05 | Bárbara Torres | 2605714 | 13 |
8 | 00038647 | 00-05-25 | Jairo Olano Perdomo | 2022772 | 35 |
9 | 00007822 | 00-06-06 | LÍNEAS LAS ACACIAS LTDA. – Carlos Eduardo Montaño | 4150743 | 28 |
10 | 00043704 | 00-06-13 | María del Rosario Stella | 2491254 | 17 |
11 | 00043766 | 00-06-13 | Luz Marina Vidal | 7123439 | 41 |
12 | 00216405 | 00-0614 | Paul Gutiérrez Correa | (033) 4487236 | 13 |
13 | 00046813 | 00-06-22 | Marco Aurelio Castilblanco | (033) 3155314 | 13 |
La actora sostiene que respondió oportunamente a la mayoría de los usuarios las reclamaciones formuladas entre el 30 de diciembre de 1999 y el 22 junio de 2000, pero no especificó a cuales ni en que fecha lo hizo.
Para la Sala, la actora, ni ante la SIC ni en el presente proceso, allegó prueba alguna que demostrase haber atendido de forma integral y oportuna las reclamaciones, lo que dio pie a que se le impusiera la sanción, y a que esta Sala la encuentre ajustada a ley.
Con la relación transcrita se comprueba que, requeridas por la Superintendencia a COMCEL S.A. explicaciones sobre su omisión en responder a los reclamos de sus usuarios, esta operadora argumentó que los había respondido oportunamente, pero no lo demostró, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento de Usuarios (Decreto 990 de 1998) y dando lugar a la sanción correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
REVÓCASE la sentencia de 6 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –(Sección Primera – Subsección B).
En su lugar DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 3 de mayo de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Con salvamento parcial de voto
CONSTANCIA DE RELATORIA.- Junio 22 de 2007.- Se hace constar que hasta la fecha no se ha recibido el salvamento parcial de voto anunciado por el doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
