Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 443 de 2010

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Redes de Telecomunicaciones del Estado - Concepto

El artículo 1º del Decreto Ley 1900 de 1990, "Por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines", define a las telecomunicaciones como toda emisión o recepción de señales, escritura, imágenes, signos, sonidos, datos o información de cualquier naturaleza, que se realice a través de hilo, radio u otros sistemas ópticos o electromagnéticos. Acorde con el artículo 14 ídem, la Red de Telecomunicaciones del Estado “es el conjunto de elementos que permite conexiones entre dos o más puntos definidos para establecer la telecomunicación entre ellos, y a través de los cuales se prestan los servicios al público”. Hacen parte de la misma aquellas redes cuya instalación, uso y explotación se autoriza a personas naturales o jurídicas para la operación de servicios de telecomunicaciones (art. 15).

FUENTE FORMAL: DECRETO 1900 DE 1990 – ARTICULO 1 / DECRETO 1900 DE 1990 – ARTICULO 14 / DECRETO 1900 DE 1990 – ARTICULO 15

Red de telefonIa pUblica conmutada RTPC - Concepto

Habida cuenta de que en el estatuto de telecomunicaciones no existe norma que defina en forma exacta la RTPC, es necesario remitirse a la Ley 142 de 1994 “por medio de la cual se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios”, toda vez que ésta regula lo concerniente al servicio público domiciliario que se presta a través de dicha red. Sea lo primero advertir que aunque los términos “red” y “conmutada” tienen una connotación material referente al conjunto de elementos físicos y a la forma como se transmite la señal entre los diferentes puntos físicos de la misma, según se desprende del artículo 14 del Decreto Ley 1900 de 1990 antes citado, tales elementos se hayan ligados al servicio que prestan dando a la red su verdadera naturaleza. Por ende, para la Sala resulta factible estarse a la definición del servicio que se presta a través de la RTPC, para definirla. Tal posición encuentra sustento en la regla de interpretación contenida en el artículo 30 del Código Civil, de conformidad con la cual "Los pasos oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto." (…) Se observa, entonces, que la ley (142 de 1994 artículo 14.26) define el servicio de telefonía pública básica conmutada, incluyendo en él (i) la telefonía local, (ii) la telefonía móvil rural y (iii) la telefonía de larga distancia nacional e internacional, y exceptuando explícitamente a la telefonía móvil celular, servicio que se rige por lo dispuesto en la Ley 37 de 1993 y sus decretos reglamentarios o las normas que los modifiquen, complementen o sustituyan, de donde se colige que la intención del legislador fue sustraer la telefonía móvil celular de todos los efectos legales aplicables a la telefonía pública básica conmutada. En consecuencia, la RTPC puede definirse como aquélla a través de la cual se lleva a cabo la transmisión conmutada de voz para la prestación de los servicios públicos de telefonía pública básica conmutada, que comprende los servicios de telefonía local, telefonía móvil rural y telefonía de larga distancia nacional e internacional.

FUENTE FORMAL: Ley 142 de 1994 – ARTICULO 14.26 / DECRETO 1900 DE 1990 – ARTICULO 14 / COdigo Civil - artIculo 30 / Ley 37 de 1993

Red de TelefonIa MOvil Celular RTMC - Definición

Según se deriva del artículo 14.26 de la Ley 142 de 1994, la telefonía móvil celular se rige para todos sus efectos, por la Ley 37 de 1993 en cuyos artículos 1º y 2º se define la RTMC y el servicio que se presta a través de ella. El texto de las normas en comento es el siguiente: "Artículo 1º. DEFINICIÓN DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL CELULAR. La telefonía móvil celular es un servicio público de telecomunicaciones, no domiciliario, de ámbito y cubrimiento nacional, que proporciona en si mismo capacidad completa para la comunicación telefónica entre usuarios móviles y a través de la interconexión con la red telefónica pública conmutada (RTPC), entre aquellos y usuarios fijos, haciendo uso de una red de telefonía móvil celular, en la que la parte del espectro radioeléctrico asignado constituye su elemento principal. Artículo 2º. REDES DE TELEFONÍA MÓVIL CELULAR. Las redes de telefonía móvil celular son las redes de telecomunicaciones, que interconectadas entre ellas o a través de la red telefónica pública conmutada, permiten un cubrimiento nacional destinadas principalmente a la prestación al público del servicio de telefonía móvil celular en las cuales el espectro radioeléctrico asignado se divide en canales discretos, los cuales a su vez son asignados en grupos de células geográficas para cubrir un área. Los canales discretos son susceptibles de ser reutilizados en diferentes células dentro del área de cubrimiento."

FUENTE FORMAL: Ley 142 de 1994 – ARTICULO 14.26 / Ley 37 de 1993 – articulo 1 / Ley 37 de 1993 – articulo 2

TELECOMUNICACIONES - Código de punto de señalización y de la interconexión entre redes de telecomunicaciones / COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES - Competencia

Desde el punto de vista técnico, la solicitud de asignación de código de punto de señalización presentada por AVANTEL S.A. ante la CRT, encuentra fundamento en las condiciones inherentes al servicio que presta dicha empresa, esto es, establecer comunicaciones en forma continua, uniforme y eficiente entre terminales fijos, móviles y/o portátiles, a nivel de usuario(s) o de grupo(s), que permitan, intra- (red propia) e inter- redes (TMC, PCS, RTPC, etc.), prestar servicios digitales de voz y/o datos en las modalidades de despacho (red trunking) y de acceso (RIFO), utilizando para ello la tecnología de canales radioeléctricos múltiples compartidos de selección automática. Ahora bien, la señalización atañe al medio por el cual se da el cruce de información entre componentes de llamada, siendo necesaria para entregar y mantener el servicio, mientras que el código de punto de señalización permite identificar la red con la cual se establece la interconexión, con miras a transportar y entregar la información en la otra red y, por ende, hacer posible la conexión con el usuario de la red a la cual se destina la llamada. Dicho código es individualizado para cada operador y para cada nodo, permitiendo señalizar el punto; de no asignarse el código, es imposible identificar la red con la que se intercambia información siendo necesario establecer la conexión en calidad de abonado, es decir, utilizando los recursos del operador al cual se pretende el acceso, procedimiento que es lento, costoso e ineficiente para los estándares que manejan las empresas operadoras de telecomunicaciones. Esto determina que la prestación del servicio del operador que carece del código de punto de señalización resulte menos competitiva frente al servicio que ofrecen las empresas que sí lo tienen, afectando así su desempeño en el mercado por hallarse en condiciones de desigualdad. Asimismo, se afecta a los usuarios de ambas redes que desean y tienen derecho a comunicarse entre sí en forma ágil, económica y eficiente. De otro lado, la Sala considera pertinente advertir que de acuerdo con el artículo 13 del Decreto 025 de 2002, “Por el cual se adoptan los Planes Técnicos Básicos y se dictan otras disposiciones”, corresponde a la CRT asignar los códigos de punto de señalización para la interconexión, de donde se sigue que, efectivamente, la Comisión es competente para decidir sobre la asignación que en dicho sentido eleven los distintos operadores de telecomunicaciones, incluidos los operadores trunking.

FUENTE FORMAL: Decreto 025 de 2002 - artIculo 13 / Decreto 2343 de 1996 – ARTICULO 2 / Decreto 2343 de 1996 – ARTICULO 3 / Decreto 2343 de 1996 – ARTICULO 26

AVANTEL - Naturaleza del servicio / sistemas de telecomunicaciOn de acceso troncalizado trunking - Concepto

Según se expuso en el acápite de hechos de la demanda, AVANTEL S.A. es una sociedad anónima cuyo objeto social consiste, esencialmente, en la operación de sistemas de telecomunicación de acceso troncalizado (trunking). De conformidad, con el artículo 2º del Decreto 2343 de 1996, un sistema de acceso troncalizado es un “(…) sistema fijo-móvil terrestre, que proporciona en sí mismo la capacidad completa para comunicación entre usuarios y grupos de usuarios, mediante tecnología de canales radioeléctricos múltiples compartidos de selección automática.” De acuerdo con el artículo 3º ídem, los sistemas de acceso troncalizado pueden utilizarse tanto en el desarrollo de actividades como en la prestación de servicios de telecomunicaciones que tengan por objeto cursar comunicaciones de voz y/o datos en las modalidades de (i) despacho, entendiendo por éste la transmisión de mensajes cortos de control, de operación o de comunicación entre los abonados al sistema, sin acceso a la RTPC y (ii) acceso telefónico, esto es, la modalidad a través de la cual se permite a un sistema de acceso troncalizado, como el de AVANTEL, el acceso a la RTPC.

FUENTE FORMAL: Decreto 2343 de 1996 - artIculo 2 / Decreto 2343 de 1996 – artIculo 3

legitimaciOn en la causa por pasiva - Se configura respecto del Ministerio de Comunicaciones / COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES - Competencia: Asignación del código de punto de señalización

Entendida la legitimación en la causa como la “condición sustancial, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”, que desde el punto de vista material, “alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no”, advierte la Sala que la independencia administrativa, técnica y patrimonial de que goza la CRT le permite comparecer en juicio, a fin de defender la legalidad de los actos administrativos que expida en ejercicio de sus competencias, sin que para ello requiera intervención o autorización por parte del Ministerio de Comunicaciones. Ahora bien, aunque la CRT no tiene personería jurídica, como quiera que la presente controversia carece de cuantía y las pretensiones están encaminadas a que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por dicha Comisión y a que se expida uno nuevo por medio del cual se asigne el código de punto de señalización necesario para llevar a cabo la interconexión de AVANTEL S.A. con la RTMC, asunto de competencia exclusiva y autónoma de la CRT, la Sala considera que el Ministerio de Comunicaciones carece de legitimación en la causa por pasiva y, por tanto, declarará probada le excepción propuesta.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva sentencia consejo de Estado, Sección Primera, del 9 de marzo de 2006, Expediente Nº 2004-00078, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

operadores de sistemas de acceso troncalizado trunking - Derecho de interconexión con otras redes de telecomunicación / AVANTEL - Operador trunking

Según quedó expuesto en el acápite 5.2 de las consideraciones de este fallo, los artículos 35 del Decreto 2343 de 1996 y 14 de la Ley 555 de 2000, establecen el derecho de los operadores trunking a acceder a la RTPC y a interconectarse con otras redes de telecomunicaciones, de acuerdo con los términos y condiciones dispuestos por la CRT. Como se consignó, el artículo 14 de la Ley 555 de 2000 menciona en términos generales que todos los operadores de telecomunicaciones (incluidos los operadores de RTMC) deben permitir la interconexión de sus redes y el acceso y uso a sus instalaciones, a cualquier operador de telecomunicaciones (incluidos los operadores trunking) que lo solicite. En el mismo sentido, el artículo 35 del Decreto 2343 de 1996 dispone que, específicamente, los operadores de sistemas de acceso troncalizado como AVANTEL S.A., tienen derecho a acceder a la RTPC y a interconectarse con otras redes públicas de telecomunicaciones. De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro el derecho que asiste a AVANTEL S.A., en tanto operador trunking, de interconectarse y acceder tanto a la RTPC como a las demás redes de telecomunicaciones. En este punto, resulta oportuno precisar que la interconexión de redes entre los distintos operadores de telecomunicaciones, es un derecho de rango legal cuyo ejercicio no requiere autorización alguna. Distinto es que, para que material y técnicamente sea posible realizar la interconexión entre dos redes, sea necesario contar con un código de punto de señalización, cuya asignación es competencia de la CRT, según el artículo 13 del Decreto 025 de 2002 al que se hizo referencia en el literal d) del capítulo 5.2.1.

FUENTE FORMAL: Decreto 2343 de 1996 – articulo 35 / Ley 555 de 2000 – articulo 14 / Decreto 025 de 2002 - artIculo 13

OPERADOR DE SISTEMAS DE ACCESO TRONCALIZADO - Acceso a la Red de Telefonía Pública Conmutada o Básica Conmutada - RTPC O RTPBC / DECRETO 2343 DE 1996 - Artículo 35

La norma (artículo 35 del Decreto 2343 de 1996) contiene, entonces, tres elementos resaltables: - Primero, el operador trunking, sobre cuyas actividades y servicios versa la totalidad del decreto, - Segundo, la "Red Telefónica Pública Conmutada" (expresión del título), que dentro del texto del artículo se denomina "Red de Telefonía Pública Básica conmutada", dando un uso de sinónimos a las dos expresiones, y - Tercero, "otras redes" o como se indica en el texto de la norma "otras redes públicas de telecomunicaciones", asumiendo así la existencia de otras redes diferentes a las dos primeros sujetos mencionados. Así pues, de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 2343 de 1996, el operador trunking sólo puede acceder a la “Red de Telefonía Pública Conmutada” -RTPC o “Red de Telefonía Pública Básica Conmutada” –en adelante RTPBC (según el uso como sinónimos que da la norma a las dos expresiones), a través de la red de abonados. Sin embargo, tratándose de otras redes públicas de telecomunicaciones, la norma no prevé ningún tipo de restricción para efectos de interconexión.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2343 DE 1996 – ARTICULO 35

Red de TelefonIa MOvil Celular - Puede interconectarse con la Red de Telefonía Pública Conmutada / Red de TelefonIa PUblica Conmutada / OPERADORES TRUNKING - Derecho de interconexión / AVANTEL

Ahora bien, de acuerdo con las definiciones de RTPC y RTMC, puede concluirse que para el legislador tanto el servicio de telefonía pública básica conmutada como la RTPC son diferentes del servicio de telefonía móvil celular y de la RTMC, máxime cuando las normas no dan pie a entender que ésta sea una especie de aquélla; de hecho, sólo en ese sentido interpretativo, resulta coherente la dispuesto en el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 37 de 1993, acerca de que la RTMC puede interconectarse con la RTPC. En consecuencia, para la Sala, tanto en el Decreto 2343 de 1996 como en las Leyes 37 de 1993 y 142 de 1994, la RTPC y la RTMC son diferentes, de modo que la restricción de acceso para los operadores trunking contenida en el inciso 2º del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996 únicamente se refiere a la interconexión con la red de telefonía pública conmutada –RTPC, puesto que frente las demás redes, incluida la RTMC, no se fijó ninguna restricción o limitación de acceso. Adicionalmente, lo cierto es que en forma expresa el inciso 1º del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996, garantizó a los operadores trunking el derecho a accesar a la RTPC a través de la red de abonados, así como el derecho a interconectarse con otras redes de telecomunicaciones sin restricción alguna, de donde la Sala colige que en estricto sentido, fue la CRT quien unilateralmente amplió el concepto de RTPC, dándole una interpretación que no se compagina con la normatividad sobre telecomunicaciones vigente en el país. Es más, sin perjuicio de lo anteriormente concluido, el inciso 1º del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996 distingue entre la red de telefonía pública conmutada local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional y las demás redes públicas de telecomunicaciones, a partir de lo cual puede inferirse que sólo respecto de aquéllas se predica la restricción para los operadores trunking de interconectarse a nivel de abonados. Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que sería una posición excepcional y carente de fundamento, sostener que sólo tratándose de la aplicación del Decreto 2343 de 1996 y, particularmente, de la interconexión de los operadores trunking con la RTPC, la RTMC debe entenderse incluida en la RTPC, pues tal asimilación no existe en ninguna otra parte del ordenamiento legal y antes bien, las Leyes 37 de 1993 y 142 de 1994 tienden a diferenciarlas entre sí.

FUENTE FORMAL: LEY 37 DE 1993 – ARTICULO 1 / DECRETO 2343 DE 1996 – ARTICULO 35 / LEY 142 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá D C., dos (02) de diciembre de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00443-01

Actor: AVANTEL S.A.

Demandado: COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Se decide en única instancia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por AVANTEL S.A. contra las Resoluciones 583 de 2002 (17 de diciembre) y 731 de 2003 (28 de mayo) expedidas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones – en adelante CRT, mediante las cuales negó a la demandante la asignación de código de punto de señalización para la interconexión de su red con la de Telefonía Móvil Celular.

1. LA DEMANDA

La sociedad actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y por medio de apoderado, presentó la siguiente demanda:

1.1. Pretensiones

1.1.1. Que se declare la nulidad del acápite II de la parte motiva y del artículo 3º de la Resolución 583 de 2002 (17 de diciembre), mediante la cual la CRT negó la asignación del punto de código de señalización indispensable para la interconexión de su red con otras de redes de telecomunicación, entre ellas, la red de telefonía móvil celular (en adelante RTMC).

1.1.2. Que se declare la nulidad de la Resolución 731 de 2003 (28 de mayo), mediante la cual la CRT confirmó la Resolución 583 de 2002. (fl. 99).

1.1.3 Que en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la CRT asignar el código de punto de señalización para la interconexión de la red de telecomunicaciones de AVANTEL S.A., con la RTMC y con otras redes de telecomunicaciones de uso público (fl.99).

1.2. Hechos

Como fundamento de la acción, la demandante señala los siguientes hechos:

1.2.1. AVANTEL S.A. es una sociedad anónima constituida mediante escritura pública 751 del 29 de marzo de 1996 de la Notaría 16 del Círculo de Bogotá, domiciliada en esa ciudad, cuyo objeto social consiste esencialmente en la operación de sistemas de telecomunicación de acceso troncalizado (trunking).

1.2.2. El 1º de abril de 2002, AVANTEL S.A. solicitó ante la CRT la asignación de un código de punto de señalización para la interconexión de su red con otras redes públicas de telecomunicación. Dicho escrito fue radicado en esa entidad con el número 301025.

El 5 de agosto siguiente, AVANTEL S.A. adicionó su petición, solicitando a la CRT la interconexión de su red con la RTMC; a dicho escrito se le asignó el número 302434.

1.2.3. Mediante Resolución 533 de 2002 (20 de agosto), la CRT se pronunció acerca de la petición radicada con el número 301025, negando la solicitud de asignación de punto de señalización presentada por AVANTEL S.A.; no obstante, guardó silencio respecto de la solicitud radicada con el número 302434 presentada el 5 de agosto de 2002, en la que se requería la interconexión con la RTMC.

1.2.4. Inconforme con la decisión, el 4 de noviembre de 2002, AVANTEL S.A. interpuso recurso de reposición contra la Resolución 533 de 2002, el cual fue desatado por la CRT mediante Resolución 583 de 2002 (17 de diciembre) confirmando la Resolución 533 de 2002. En cuanto a la solicitud presentada por AVANTEL S.A. el 5 de agosto de 2002, en el artículo 3º de la Resolución 583 de 2002, la CRT negó la asignación de código de punto de señalización para la interconexión con la RTMC.

Como fundamento de su decisión, la CRT indicó que de acuerdo con la definición de “Red de Telefonía Pública Conmutada” – en adelante RTPC, contenida en las Recomendaciones G100 (01), 1.2

de la Unión Internacional de Telecomunicaciones –en adelante UIT, "(…) el acceso a nivel de abonado indicado por el Decreto 2343 de 1996 también tiene aplicación para interconexión del sistema de acceso troncalizado con la red de TMC (telefonía móvil celular), puesto que dicha condición se predica de todas las redes telefónicas públicas conmutadas, dentro de las cuales, como ya se indicó, se encuentran (sic) incluida la red celular”. (fl. 17).

1.2.5. Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2003, la demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución 583 de 2002, en particular contra el "... artículo tercero de su parte resolutiva y motivaciones relacionadas..." aduciendo que a la luz de la regulación nacional, de algunas recomendaciones de la UIT y de previos actos administrativos de la misma CRT, la RTMC es diferente e independiente de la RTPC y, por ende, es improcedente hacerle extensiva la restricción contenida en el artículo 35 del Decreto 2343 de 199

1.2.6. Por Resolución 731 de 2003 (28 de mayo), la CRT resolvió el recurso de apelación confirmando la Resolución 583 de 2002 (17 de diciembre) en todas sus partes.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

Estima la actora que con los actos demandados se violan las siguientes normas:

1.3.1. Los artículos 35 y 36 del Decreto 2343 de 1996 “por el cual se reglamentan las actividades y servicios de telecomunicaciones que utilizan sistemas de acceso troncalizado (trunking)”, puesto que éstos señalan expresamente la posibilidad de interconexión de los sistemas de acceso troncalizado con redes de telecomunicaciones diferentes a la RTPC, siendo ésta la única para la cual se exige al operador trunking acceder exclusivamente a través de la red de abonados.

Añade que la interconexión de los operadores de “trunking” con la RTMC, la red de servicios de comunicaciones personales –PCS, las redes de valor agregado portadoras de otros tele-servicios y, en general, con todas aquellas redes que no hacen parte de la Red de Telefonía Pública Básica Conmutada –RTPBC, se encuentra excluida de la restricción contemplada en el artículo 35 del decreto antes citado.

Así, como quiera que la RTMC no hace parte de la RTPBC, no es factible que la CRT imponga a AVANTEL S.A. la obligación de acceder a dicha red (RTMC) exclusivamente a nivel de abonados.

1.3.2 El artículo 13 del Decreto 025 de 2002

, “por el cual se adoptan los Planes Técnicos Básicos”, por cuanto atribuye a la CRT la función de asignar códigos de punto de señalización de los puntos de interconexión, siendo dicha asignación un derecho de todos los operadores de servicios de telecomunicaciones, sin distinción respecto de los operadores de servicios troncalizados.

1.3.3. El artículo 14.26 de la Ley 142 de 199

, a cuyo tenor la red telefónica conmutada es aquella a través de la cual se presta el servicio público domiciliario de telefonía básica conmutada y, por extensión, la actividad complementaria de telefonía móvil rural y el servicio de larga distancia nacional e internacional, de donde se sigue que la RTMC no está comprendida en la RTPC, puesto que fue excluida de la definición de telefonía básica conmutada.

Al respecto, añade que mediante Resoluciones 087 de 1997, 469 y 575 de 2002 (todas de carácter general), la CRT restringió el concepto de RTPC a las redes de los operadores de Telefonía Pública Básica Conmutada Local –TPBCL, Telefonía Pública Básica Conmutada Local Extendida –TPBCLE, Telefonía Móvil Rural –TMR y Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga Distancia –TPBCLD, excluyendo a la RTMC de dicho concepto (fls.108-109).

1.3.4. La Ley 37 de 1993 “por la cual se regula la prestación del servicio de telefonía móvil celular, la celebración de contratos de sociedad y de asociación en el ámbito de las telecomunicaciones y se dictan otras disposiciones” y su Decreto Reglamentario 741 de 1993 “por el cual se reglamenta la Telefonía Móvil Celular”, mediante los cuales se ha determinado en el régimen colombiano el alcance y contenido de la red de telefonía móvil celular, de manera independiente y autónoma respecto de otras redes de telecomunicaciones de uso público, en especial diferenciándola de la red telefónica pública conmutada.

Indica la demandante que del análisis armónico de la regulación nacional se deducen claramente las diferencias entre la telefonía pública conmutada y la telefonía móvil celular así:

La primera se destina a la prestación de un servicio público domiciliario y la segunda a uno no domiciliario
Se gobiernan por normativas diferentes, y
Se prestan en áreas geográficas diversas (fl.111)

De otra parte, indica que la obligación de dar aplicación al principio de acceso igual – cargo igual contenida en los artículos 7º y 8º de la Ley 37 de 199

, sería innecesaria si se tratara de la misma red.

1.3.5. Los artículos 11 de la Ley 72 de 1989 y 24, 25 y 26 del Decreto Ley 1900 de 1990, en concordancia con los artículos 4º de la Ley 212 de 1995 y 14 de la Ley 555 de 2000; los cuales contemplan la garantía para todo operador de interconectarse con otras redes de telecomunicaciones del Estado y de asegurar dicha interconexión.

1.3.6. El artículo 64 del Decreto 1900 de 199

por indebida aplicación, toda vez que la CRT dio aplicación a la definición técnica de RTPC contenida en la Recomendación G.100 (01), 1.24 de la UIT, pasando por alto las definiciones técnicas contenidas en la legislación interna, las cuales son, en virtud del carácter soberano de la reglamentación de cada país, de obligatoria observancia y excluyen de plano la posibilidad de aplicar las definiciones técnicas adoptadas por la UlT.

1.3.7. Los artículos 6º, 13, 209 y 365 de {}{}}{}{}}la Constitución Política, ya que AVANTEL S.A. ha recibido un trato discriminatorio y desigual respecto de otros operadores a quienes les han concedido códigos de punto de señalización, conculcando así los principios que rigen la función administrativa y la responsabilidad de los servidores públicos, así como el régimen jurídico aplicable a los servicios públicos domiciliarios, de telefonía móvil celular y troncalizados.

1.3.8. Los artículos 35, 36 y 84 del Código Contencioso Administrativo, pues la CRT incurrió en falsa motivación del acto administrativo demandado, por interpretación y aplicación indebida de las normas legales y reglamentarias antes enunciadas.

1.3.9. El artículo 58 del Código Contencioso Administrativo, puesto que en la Resolución 731 de 2003, la CRT omitió resolver todas las cuestiones planteadas por el recurrente.

II. LAS CONTESTACIONES

2.1. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones –CRT.

La Comisión dio respuesta a cada uno de los planteamientos de la demandante en los siguientes términos:

2.1.1. Advirtió que la legislación interna no define en forma inequívoca qué constituye o comprende la RTPC, siendo necesario remitirse a las definiciones técnicas dadas por los organismos internacionales, en particular aquellas dictadas por la UIT, en tanto éstas son aplicables por orden expresa del ordenamiento jurídico interno (artículo 64 del Decreto 1900 de 1990).

Tales definiciones otorgan a la Red Móvil Terrestre Pública –en adelante RMTP (dentro de la cual se encuentra la RTMC) y a la Red de Telefonía Pública Básica Conmutada – RTPBC, la calidad de especies dentro del género Red de Telefonía Pública Conmutada.

2.1.2. Agregó que la CRT no cuestionó el derecho de interconexión de AVANTEL S.A., sino que negó la asignación de un código de punto de señalización, por cuanto de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2343 de 1996, el sistema de acceso troncalizado se restringe a las modalidades de (i) despach

, en la que no se permite el acceso a la RTPC y (ii) acceso telefónico, en la que se permite el acceso del sistema trunking a la RTP

Por consiguiente, la única posibilidad que tienen los operadores trunking para acceder a la RTPC es la prestación de servicio telefónico a sus usuarios, nivel de interconexión que no requiere la asignación de código de señalización, ya que en tal caso el acceso a la RTPC sólo puede realizarse mediante red de abonados, según lo dispuesto en los artículos 35 del Decreto 2343 de 1996 y 4.2.2.3 de la Decisión 489 de 2002 de la Comunidad Andina de Naciones.

2.1.3. Sostuvo que de conformidad con el artículo 1º del Decreto 25 de 2002, corresponde a la CRT otorgar a los operadores asignación numérica y códigos de puntos de señalización para la prestación de servicios, con arreglo a la regulación y a las normas técnicas y nacionales e internacionales sobre la materia, así como modificar tal asignación por razones técnicas y para promover la competencia.

Por consiguiente, las facultades otorgadas a la CRT pueden entenderse discrecionales, dado que le exigen efectuar juicios de valor para el cumplimiento de los fines y principios que rigen la administración de los planes técnicos básicos.

2.1.4. Alegó que el artículo 14.26 de la Ley 142 de 1994, no contiene la definición de RTPC sino del servicio domiciliario de telefonía pública básica conmutada, independientemente de la red utilizada para su prestación y agregó que la lista de redes comprendidas dentro de la RTPC, contenida en el artículo 12 de la Resolución 575 de 2002 (CAN), no es taxativa.

2.1.5. Por último, afirmó que las definiciones técnicas de la UIT son de obligatorio cumplimiento e implican el traslado de competencias internas al organismo internacional, conservando los órganos internos una facultad residual a la luz del artículo 64 del Decreto 1900 de 1996.

2.2. Ministerio de Comunicaciones

El Ministerio, mediante apoderado, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, solicitó ser excluido del proceso de la referencia. Argumentó que no está obligado a responder por los hechos o las omisiones objeto de debate, dado que los actos demandados fueron expedidos por la CRT, unidad administrativa que pese a estar adscrita a ese Ministerio, goza de independencia administrativa, técnica y patrimonial, de conformidad con el artículo 69 de la Ley 142 de 199

Agregó que de acuerdo con el inciso 2º del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, la CRT tiene capacidad para comparecer en juicio y, subsidiariamente, solicitó que se absolviera al Ministerio de cualquier condena.

III. LOS ALEGATOS

3.1. La demandante reitera los argumentos expuestos en la demanda.

3.2. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones

Insiste en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y agrega que, mediante la expedición del Decreto 4239 de 2004 (16 de diciembre

, la CRT modificó la restricción que sólo le permitía a los operadores de sistemas de acceso troncalizado acceder a la RTPC a nivel de abonado, de donde se sigue que, efectivamente, era el régimen jurídico aplicable a los operadores trunking el que impedía la asignación de un código de punto de señalización, mas no la decisión adoptada por la Comisión a través de los actos administrativos acusados.

3.3. Ministerio de Comunicaciones

Reitera lo expuesto en la contestación a la demanda y plantea la excepción de falta de competencia, pues a la luz del artículo 237 de la Constitución Política de 1991, el Consejo de Estado sólo puede conocer en segunda instancia la demanda de nulidad presentada contra los actos administrativos demandados.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación sostuvo que las decisiones controvertibles por vía de acción de nulidad y restablecimiento del derecho son aquellas contenidas en la parte resolutiva de las Resoluciones 583 de 2002 y 731 de 2003, como quiera que la parte motiva de las mismas no constituye acto administrativo. Asimismo, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:

De acuerdo con la definición de RTPC dada por la UIT (aplicable al ordenamiento jurídico interno en virtud del artículo 64 del Decreto Ley 1900 de 1990) y con la definición de “red” contenida en el mismo decreto, la RTMC debe considerarse como una especie dentro de concepto genérico de RTPC, de manera que aunque cuentan con regulaciones diferentes, no son servicios excluyentes e independientes.

Por tanto, de acuerdo con el Decreto 2343 de 1996, la interconexión de los sistemas de acceso troncalizado a la RTMC debe realizarse a nivel de abonados, por cuanto esa red hace parte de la RTPC para la cual se contempla en forma explícita dicha exigencia.

Afirma que las resoluciones acusadas no desconocen el derecho de interconexión de AVANTEL S.A. con la RTMC, como quiera que para acceder a tales redes no requiere la asignación de código de punto de señalización, máxime cuando ésta obedece a una serie de regulaciones nacionales (Decreto 025 de 2002) e internacionales que deben ser estrictamente cumplidas por la Comisión.

Por último, puso de presente que negar la asignación del código de punto de señalización a AVANTEL S.A. no constituye trato discriminatorio, toda vez que la Comisión se limitó a aplicar los conceptos expuestos en la ley y el régimen jurídico vigente. De este modo, no es cierto que los actos administrativos cuestionados por esta vía, hayan sido expedidos con falsa motivación o indebida aplicación de las normas.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

5.1. Planteamiento del problema jurídico

De conformidad con los argumentos expuestos por las partes en la demanda, su contestación y los alegatos de conclusión, la Sala observa que la controversia se circunscribe a determinar si, para la época en que fueron expedidos los actos administrativos acusados, AVANTEL S.A. tenía derecho a solicitar la asignación de código de punto de señalización para lograr la interconexión de la red a través de la cual opera, con la red de telefonía móvil celular – RTMC.

La Sala comenzará por abordar cuestiones preliminares relativas a: (i) los conceptos técnicos indispensables para la cabal comprensión de la controversia, (ii) la normativa vigente atinente a la controversia planteada, vigente para cuando la CRT negó a AVANTEL S.A. la asignación del código de punto de señalización y (iii) la naturaleza del servicio prestado por AVANTEL.

5.2. Cuestiones preliminares

5.2.1. Definiciones y precisiones técnicas sobre modalidades de redes de fdsfafftelecomunicaciones y los códigos de punto de señalización.

Previo el examen de los cargos propuestos en la demanda y dado el eminente carácter técnico del asunto objeto de estudio, resulta pertinente definir lo que se entiende por red de telecomunicaciones del estado, red de telefonía pública conmutada –RTPC y red de telefonía móvil celular – RTMC y realizar unas precisiones en torno al código de punto de señalización.

a) Redes de Telecomunicaciones del Estado

Acorde con el artículo 14 ídem, la Red de Telecomunicaciones del Estado “es el conjunto de elementos que permite conexiones entre dos o más puntos definidos para establecer la telecomunicación entre ellos, y a través de los cuales se prestan los servicios al público”. Hacen parte de la misma aquellas redes cuya instalación, uso y explotación se autoriza a personas naturales o jurídicas para la operación de servicios de telecomunicaciones (art. 15).

b) Red de telefonía pública conmutada - RTPC

Sea lo primero advertir que aunque los términos “red” y “conmutada” tienen una connotación material referente al conjunto de elementos físicos y a la forma como se transmite la señal entre los diferentes puntos físicos de la misma, según se desprende del artículo 14 del Decreto Ley 1900 de 1990 antes citado, tales elementos se hayan ligados al servicio que prestan dando a la red su verdadera naturaleza. Por ende, para la Sala resulta factible estarse a la definición del servicio que se presta a través de la RTPC, para definirla.

Tal posición encuentra sustento en la regla de interpretación contenida en el artículo 30 del Código Civil, de conformidad con la cual "Los pasos oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto."

Ahora bien, el artículo 14.26 de la Ley 142 de 1994 define el servicio público domiciliario de telefonía pública básica conmutada en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…)

14.26. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE TELEFONÍA PÚBLICA BÁSICA CONMUTADA. � Es el servicio básico de telecomunicaciones, uno de cuyos objetos es la transmisión conmutada de voz a través de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio. También se aplicará esta ley a la actividad complementaria de telefonía móvil rural y al servicio de larga distancia nacional e internacional. Exceptúase la telefonía móvil celular, la cual se regirá, en todos sus aspectos por la ley 37 de 1993 y sus decretos reglamentarios o las normas que los modifiquen, complementen o sustituyen.”

Se observa, entonces, que la ley define el servicio de telefonía pública básica conmutada, incluyendo en él (i) la telefonía local, (ii) la telefonía móvil rural y (iii) la telefonía de larga distancia nacional e internacional, y exceptuando explícitamente a la telefonía móvil celular, servicio que se rige por lo dispuesto en la Ley 37 de 1993 y sus decretos reglamentarios o las normas que los modifiquen, complementen o sustituyan, de donde se colige que la intención del legislador fue sustraer la telefonía móvil celular de todos los efectos legales aplicables a la telefonía pública básica conmutada.

En consecuencia, la RTPC puede definirse como aquélla a través de la cual se lleva a cabo la transmisión conmutada de voz para la prestación de los servicios públicos de telefonía pública básica conmutada, que comprende los servicios de telefonía local, telefonía móvil rural y telefonía de larga distancia nacional e internacional.

c) Red de Telefonía Móvil Celular – RTMC

"Artículo 1º. DEFINICIÓN DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL CELULAR. La telefonía móvil celular es un servicio público de telecomunicaciones, no domiciliario, de ámbito y cubrimiento nacional, que proporciona en si mismo capacidad completa para la comunicación telefónica entre usuarios móviles y a través de la interconexión con la red telefónica pública conmutada (RTPC), entre aquellos y usuarios fijos, haciendo uso de una red de telefonía móvil celular, en la que la parte del espectro radioeléctrico asignado constituye su elemento principal.

Artículo 2º. REDES DE TELEFONÍA MÓVIL CELULAR. Las redes de telefonía móvil celular son las redes de telecomunicaciones, que interconectadas entre ellas o a través de la red telefónica pública conmutada, permiten un cubrimiento nacional destinadas principalmente a la prestación al público del servicio de telefonía móvil celular en las cuales el espectro radioeléctrico asignado se divide en canales discretos, los cuales a su vez son asignados en grupos de células geográficas para cubrir un área. Los canales discretos son susceptibles de ser reutilizados en diferentes células dentro del área de cubrimiento."

d) De la solicitud de asignación de código de punto de señalización y de la ffffinterconexión entre redes de telecomunicaciones.

- Desde el punto de vista técnico, la solicitud de asignación de código de punto de señalización presentada por AVANTEL S.A. ante la CRT, encuentra fundamento en las condiciones inherentes al servicio que presta dicha empresa, esto es, establecer comunicaciones en forma continua, uniforme y eficiente entre terminales fijos, móviles y/o portátiles, a nivel de usuario(s) o de grupo(s), que permitan, intra- (red propia) e inter- redes (TMC, PCS, RTPC, etc.), prestar servicios digitales de voz y/o datos en las modalidades de despacho (red trunking) y de acceso (RIFO), utilizando para ello la tecnología de canales radioeléctricos múltiples compartidos de selección automática

Ahora bien, la señalización atañe al medio por el cual se da el cruce de información entre componentes de llamada, siendo necesaria para entregar y mantener el servicio, mientras que el código de punto de señalización permite identificar la red con la cual se establece la interconexión, con miras a transportar y entregar la información en la otra red y, por ende, hacer posible la conexión con el usuario de la red a la cual se destina la llamada.

Dicho código es individualizado para cada operador y para cada nodo, permitiendo señalizar el punto; de no asignarse el código, es imposible identificar la red con la que se intercambia información siendo necesario establecer la conexión en calidad de abonado, es decir, utilizando los recursos del operador al cual se pretende el acceso, procedimiento que es lento, costoso e ineficiente para los estándares que manejan las empresas operadoras de telecomunicaciones.

Esto determina que la prestación del servicio del operador que carece del código de punto de señalización resulte menos competitiva frente al servicio que ofrecen las empresas que sí lo tienen, afectando así su desempeño en el mercado por hallarse en condiciones de desigualdad. Asimismo, se afecta a los usuarios de ambas redes que desean y tienen derecho a comunicarse entre sí en forma ágil, económica y eficiente.

- De otro lado, la Sala considera pertinente advertir que de acuerdo con el artículo 13 del Decreto 025 de 2002, “Por el cual se adoptan los Planes Técnicos Básicos y se dictan otras disposiciones”, corresponde a la CRT asignar los códigos de punto de señalización para la interconexión, de donde se sigue que, efectivamente, la Comisión es competente para decidir sobre la asignación que en dicho sentido eleven los distintos operadores de telecomunicaciones, incluidos los operadores trunking. El artículo en comento establece:

“ARTÍCULO 13. ADMINISTRACIÓN DE LOS CÓDIGOS DE LOS PUNTOS DE SEÑALIZACIÓN. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones es la entidad encargada de asignar los códigos de puntos de señalización de los puntos de interconexión, los códigos de puntos de señalización internacionales, los códigos de puntos de señalización de centrales en la frontera entre la red de señalización internacional y las redes de señalización nacionales y los códigos de puntos de señalización de los operadores que no opten por la separación de su red que utilicen la norma de señalización por canal común número 7, así como los códigos de cualquier otro sistema de señalización necesario para el funcionamiento de las redes de telecomunicaciones.

Para efectos de la administración, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones llevará el registro de códigos de puntos de señalización nacionales e internacionales y la información relacionada que considere relevante, en un documento denominado <Mapa de Señalización>.

5.2.2. Normativa sobre interconexión de redes vigente a la fecha de dfadfaexpedición de los actos administrativos acusados.

a) Decreto Ley 1900 de 1990, “Por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines”

En sus artículos 24, 25 y 26, el Decreto Ley 1900 de 1990 dispone que es deber del Estado, a través del Ministerio de Comunicaciones, formular y adoptar las políticas necesarias para asegurar la interconexión de las distintas redes y el funcionamiento armónico de los servicios de telecomunicaciones, así como la compatibilidad entre de la red de telefonía móvil celular y las demás redes.

“ARTICULO 24. REGLAMENTOS - TELECOMUNICACIONES. El Ministerio de Comunicaciones formulará y dictará reglamentos de normalización, homologación y adquisición de equipos y soporte lógico de telecomunicaciones, acordes con los avances tecnológicos, que aseguren la interconexión de las redes y el funcionamiento armónico de los servicios de telecomunicaciones.

PARAGRAFO. Para su conexión a la red de telecomunicaciones del Estado, los terminales deberán ser previamente homologados, en forma genérica o específica, por el Ministerio de Comunicaciones o las entidades o laboratorios que dicho organismo autorice para este efecto.”

“ARTICULO 25. MODERNIZACION DE LA RED DE TELECOMUNICACIONES. El Gobierno Nacional, de acuerdo con los planes y políticas establecidos, procurará por la expansión, modernización y optimización de la red de telecomunicaciones del Estado y la compatibilidad entre sus partes, para permitir el acceso y uso de la misma, conforme a lo determinado en el presente decreto, los tratados y convenios internacionales y los reglamentos de los servicios y actividades.”

“ARTICULO 26. COMPATIBILIDAD DE LAS REDES DE TELEFONÍA MOVIL CELULAR. El Ministerio de Comunicaciones dictará las normas para asegurar que las redes de telefonía móvil celular que se autoricen en el territorio nacional sean totalmente compatibles entre sí y con las otras redes a las cuales se van a conectar, de tal forma que se comporten como una red única de cubrimiento nacional y su uso sea transparente para cualquier usuario.”

b) Decreto 2343 de 1996, “Por el cual se reglamentan las actividades y servicios de telecomunicaciones que utilicen sistemas de acceso troncalizado (Trunking), se atribuyen las bandas de frecuencias de operación y se dictan otras disposiciones.”

Los artículos 35 y 36 del Decreto 2343 de 1996, establecen el derecho de los operadores trunking de acceder a la RTPC y de interconectarse con otras redes, así como la obligación de los operadores de RTPC de permitir a los operadores trunking el acceso a sus redes.

A continuación, se citan textualmente las normas en comento:

“ARTICULO 35. ACCESO A LA RED TELEFONICA PUBLICA CONMUTADA E

INTERCONEXION CON OTRAS REDES. Los operadores de servicios de telecomunicaciones que utilicen sistemas de acceso troncalizado, podrán accesar la red de telefonía pública básica conmutada, local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional, o interconectarse con otras redes públicas de telecomunicaciones.

El acceso a la red telefónica pública conmutada sólo podrá hacerse a través de la red de abonados, y no habilita al operador de servicios que utiliza sistemas de acceso troncalizado para cursar comunicaciones distintas a las previstas en este decreto, caso en el cual, requerirá del otorgamiento del correspondiente título habilitante, ni lo constituye en operador de telefonía pública básica conmutada.

(…)”

“ARTICULO 36. OBLIGACION DE PERMITIR EL ACCESO. Los operadores de la red de telefonía pública básica conmutada local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional, están obligados a permitir a los operadores de servicios de telecomunicaciones que utilicen sistemas de acceso troncalizado que así lo soliciten, el acceso a sus redes, en condiciones técnicas y económicas iguales.

(…)”

De conformidad con lo anterior, es claro que los operadores trunking tiene derecho a acceder a la RTPC y a interconectarse con otro tipo de redes de telecomunicación, quedando claro que la restricción de acceso mediante red de abonados, sólo resulta aplicable a la RTPC y no a la interconexión con las demás redes. Del mismo modo, los operadores de RTPC están obligados a permitir a los operadores que accedan a sus redes en igualdad de condiciones técnicas y económicas.

c) Ley 555 de 2000, “Por la cual se regula la prestación de los Servicios de Comunicación Personal, PCS y se dictan otras disposiciones.”

De conformidad con el artículo 2º de la mencionada ley, los PCS son servicios públicos de telecomunicaciones, no domiciliarios, móviles o fijos de cubrimiento nacional que, haciendo uso de redes terrestres de telecomunicaciones y del espectro radioeléctrico asignado, proporcionan capacidad completa para la comunicación entre usuarios PCS y con usuarios de otras redes, a través de la interconexión de las mismas.

La Ley 555 de 2000, reviste especial importancia en tratándose del derecho a la interconexión entre las distintas redes, como quiera que en su artículo 14 establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 14. RÉGIMEN DE INTERCONEXIÓN, ACCESO Y USO. Todos los operadores de telecomunicaciones deberán permitir la interconexión de sus redes y el acceso y uso a sus instalaciones esenciales a cualquier otro operador de telecomunicaciones que lo solicite, de acuerdo con los términos y condiciones establecidos por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, para asegurar los siguientes objetivos:

a) Trato no discriminatorio;

b) Transparencia;

c) Precios basados en costos más una utilidad razonable;

d) Promoción de la libre y leal competencia.

PARÁGRAFO. Las contravenciones a lo dispuesto en este artículo serán sancionadas por el Ministro de Comunicaciones, sin perjuicio de las competencias legales asignadas a otras autoridades.

Las sanciones consistirán en multas diarias hasta por 250 salarios mínimos legales mensuales, por cada día en que incurra en la infracción y por cada infracción, según la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión, sin perjuicio de las acciones judiciales que adelanten las partes.”

Así pues, la Ley 555 de 2000 explícitamente establece el derecho y el deber que asiste a todos los operadores de telecomunicaciones (sin distinguir entre el servicio específico que prestan) de interconectar sus redes y de permitir la interconexión con aquellos operadores que lo soliciten, con miras a evitar tratos discriminatorios y a promover la libre y leal competencia, entre otros.

5.2.3. Naturaleza del servicio prestado por AVANTEL

De acuerdo con el artículo 3º ídem, los sistemas de acceso troncalizado pueden utilizarse tanto en el desarrollo de actividades como en la prestación de servicios de telecomunicaciones que tengan por objeto cursar comunicaciones de voz y/o datos en las modalidades de (i) despacho, entendiendo por éste la transmisión de mensajes cortos de control, de operación o de comunicación entre los abonados al sistema, sin acceso a la RTPC y (ii) acceso telefónico, esto es, la modalidad a través de la cual se permite a un sistema de acceso troncalizado, como el de AVANTEL, el acceso a la RTPC.

5.3. El examen de fondo

5.3.1 Excepciones propuestas por el Ministerio de Telecomunicaciones

Según lo dispuesto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, antes de entrar a considerar el asunto de fondo se decidirán las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de falta de competencia, propuestas por el Ministerio de Comunicaciones.

5.3.1.1. Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

Afirma el Ministerio de Comunicaciones que carece de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no expidió los actos administrativo acusados, pues tal responsabilidad recae exclusivamente en la CRT, entidad con independencia administrativa, técnica y patrimonial y que, por ende, es la habilitada para comparecer dentro del proceso de la referencia.

Entendida la legitimación en la causa como la “condición sustancial, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado–, que desde el punto de vista material, “alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no”, advierte la Sala que la independencia administrativa, técnica y patrimonial de que goza la CRT le permite comparecer en juicio, a fin de defender la legalidad de los actos administrativos que expida en ejercicio de sus competencias, sin que para ello requiera intervención o autorización por parte del Ministerio de Comunicaciones.

Ahora bien, aunque la CRT no tiene personería jurídica, como quiera que la presente controversia carece de cuantía y las pretensiones están encaminadas a que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por dicha Comisión y a que se expida uno nuevo por medio del cual se asigne el código de punto de señalización necesario para llevar a cabo la interconexión de AVANTEL S.A. con la RTMC, asunto de competencia exclusiva y autónoma de la CRT, la Sala considera que el Ministerio de Comunicaciones carece de legitimación en la causa por pasiva y, por tanto, declarará probada le excepción propuesta.

No está por demás advertir que tal decisión no afecta el trámite del proceso, en tanto la CRT intervino en cada una de las etapas procesales.

5.3.1.2. Excepción de falta de competencia

El Ministerio de Comunicaciones alegó que de acuerdo con el artículo 237 de la Constitución Política que establece las funciones del Consejo de Estado, esta Corporación carece de competencia para conocer la demanda de la referencia.

Sobre el asunto, es menester traer a colación lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto es el siguiente:

"El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (...) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controvierten actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral. No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia” (subrayado fuera del texto).

Así pues, puesto que, de un lado, el asunto objeto de controversia carece de cuantía y, de otro, los actos administrativos acusados han sido expedidos por la CRT, autoridad del orden nacional (art. 1º del Decreto 2934 de 2002), ésta Corporación es competente para conocer en única instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia y, por tanto, la excepción no prospera.

5.3.2. Examen de los cargos propuestos

Pese a que la demandante escindió los cargos, estos son coincidentes al fundamentar la ilegalidad de las Resoluciones 583 de 2002 y 731 de 2003, a través de las cuales la CRT negó la asignación de código de punto de señalización para lograr la interconexión de la red trunking con la RTMC, en la violación de los Decretos 1900 de 1990 y 2343 de 1996 y de la Ley 555 de 2000, normativa a cuyo tenor los operadores de telecomunicaciones tienen derecho a interconectar sus redes.

Adicionalmente, la demandante indica que no existe norma jurídica que exija que el acceso de los operadores trunking a la RTMC, debe hacerse exclusivamente mediante red de abonados, en tanto dicha restricción sólo está prevista para el acceso a la RTPC, de la cual no hace parte la RTMC.

5.3.2.1. Del derecho de interconexión de los operadores de sistemas de gsdfgsgacceso troncalizado (trunking) con otras redes de telecomunicación

Como se consignó, el artículo 14 de la Ley 555 de 2000 menciona en términos generales que todos los operadores de telecomunicaciones (incluidos los operadores de RTMC) deben permitir la interconexión de sus redes y el acceso y uso a sus instalaciones, a cualquier operador de telecomunicaciones (incluidos los operadores trunking) que lo solicite. En el mismo sentido, el artículo 35 del Decreto 2343 de 1996 dispone que, específicamente, los operadores de sistemas de acceso troncalizado como AVANTEL S.A., tienen derecho a acceder a la RTPC y a interconectarse con otras redes públicas de telecomunicaciones.

De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro el derecho que asiste a AVANTEL S.A., en tanto operador trunking, de interconectarse y acceder tanto a la RTPC como a las demás redes de telecomunicaciones.

En este punto, resulta oportuno precisar que la interconexión de redes entre los distintos operadores de telecomunicaciones, es un derecho de rango legal cuyo ejercicio no requiere autorización alguna. Distinto es que, para que material y técnicamente sea posible realizar la interconexión entre dos redes, sea necesario contar con un código de punto de señalización, cuya asignación es competencia de la CRT, según el artículo 13 del Decreto 025 de 2002 al que se hizo referencia en el literal d) del capítulo 5.2.1.

5.3.2.2. Alcance del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996

La demandante asevera que la RTMC no hace parte de la RTPC, de modo que la CRT no puede limitar su interconexión al nivel de abonados, pues de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 2343 de 1996, tal restricción sólo está prevista para el acceso de los sistemas de trunking a la RTPC. Por su parte, la CRT alega que la RTMC hace parte de la RTPC y, por ende, los operadores trunking sólo pueden acceder a ella a través de la red de abonados, ya que así lo dispone el régimen jurídico aplicable al a fecha de expedición de los actos acusados.

Así las cosas, el debate gira en torno a si la RTMC debe considerarse como elemento o componente de la RTPC o si, por el contrario, se trata de redes diferentes e independientes entre sí. Ello, con miras a determinar si los operadores de sistemas de acceso troncalizado sólo pueden acceder a la RTMC por medio de la red de abonados o si, por el contrario, se admite la posibilidad de interconexión mediante la asignación de código de punto de señalización.

a) La norma en comento

Los incisos 1º y 2º del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996 establecen:

"ACCESO A LA RED TELEFÓNICA PÚBLICA CONMUTADA E INTERCONEXIÓN CON OTRAS REDES. Los operadores de servicios de telecomunicaciones que utilicen sistemas de acceso troncalizado, podrán accesar la red de telefonía pública básica conmutada, local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional, o interconectarse con otras redes públicas de telecomunicaciones.

El acceso a la red telefónica pública conmutada sólo podrá hacerse a través de la red de abonados...."

La norma contiene, entonces, tres elementos resaltables:

Primero, el operador trunking, sobre cuyas actividades y servicios versa la totalidad del decreto,

Segundo, la "Red Telefónica Pública Conmutada" (expresión del título), que dentro del texto del artículo se denomina "Red de Telefonía Pública Básica conmutada", dando un uso de sinónimos a las dos expresiones, y

Tercero, "otras redes" o como se indica en el texto de la norma "otras redes públicas de telecomunicaciones", asumiendo así la existencia de otras redes diferentes a las dos primeros sujetos mencionados.

Así pues, de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 2343 de 1996, el operador trunking sólo puede acceder a la “Red de Telefonía Pública Conmutada” -RTPC o “Red de Telefonía Pública Básica Conmutada” –en adelante RTPBC (según el uso como sinónimos que da la norma a las dos expresiones), a través de la red de abonados. Sin embargo, tratándose de otras redes públicas de telecomunicaciones, la norma no prevé ningún tipo de restricción para efectos de interconexión.

b) Ahora bien, de acuerdo con las definiciones de RTPC y RTMC, puede concluirse que para el legislador tanto el servicio de telefonía pública básica conmutada como la RTPC son diferentes del servicio de telefonía móvil celular y de la RTMC, máxime cuando las normas no dan pie a entender que ésta sea una especie de aquélla; de hecho, sólo en ese sentido interpretativo, resulta coherente la dispuesto en el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 37 de 1993, acerca de que la RTMC puede interconectarse con la RTPC.

En consecuencia, para la Sala, tanto en el Decreto 2343 de 1996 como en las Leyes 37 de 1993 y 142 de 1994, la RTPC y la RTMC son diferentes, de modo que la restricción de acceso para los operadores trunking contenida en el inciso 2º del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996 únicamente se refiere a la interconexión con la red de telefonía pública conmutada –RTPC, puesto que frente las demás redes, incluida la RTMC, no se fijó ninguna restricción o limitación de acceso.

Adicionalmente, lo cierto es que en forma expresa el inciso 1º del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996, garantizó a los operadores trunking el derecho a accesar a la RTPC a través de la red de abonados, así como el derecho a interconectarse con otras redes de telecomunicaciones sin restricción alguna, de donde la Sala colige que en estricto sentido, fue la CRT quien unilateralmente amplió el concepto de RTPC, dándole una interpretación que no se compagina con la normatividad sobre telecomunicaciones vigente en el país.

Es más, sin perjuicio de lo anteriormente concluido, el inciso 1º del artículo 35 del Decreto 2343 de 1996 distingue entre la red de telefonía pública conmutada local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional y las demás redes públicas de telecomunicaciones, a partir de lo cual puede inferirse que sólo respecto de aquéllas se predica la restricción para los operadores trunking de interconectarse a nivel de abonados.

Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que sería una posición excepcional y carente de fundamento, sostener que sólo tratándose de la aplicación del Decreto 2343 de 1996 y, particularmente, de la interconexión de los operadores trunking con la RTPC, la RTMC debe entenderse incluida en la RTPC, pues tal asimilación no existe en ninguna otra parte del ordenamiento legal y antes bien, las Leyes 37 de 1993 y 142 de 1994 tienden a diferenciarlas entre sí.

5.3.2.3. Conclusiones

Habiéndose constatado que (i) AVANTEL S.A. tiene derecho a solicitar la interconexión de la red que opera con las demás redes de telecomunicación y que (ii) no existe norma legal que exija que la interconexión con la RTMC deba realizarse mediante red de abonados, la Sala considera que asiste razón a la demandante en cuanto a la ilegalidad de los actos administrativos que negaron la asignación de código de punto de señalización necesaria para materializar la interconexión con la RTMC.

Por consiguiente, los cargos propuestos prosperan, luego se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados.

5.3.2.4. Del restablecimiento del derecho

AVANTEL S.A. solicitó que, como restablecimiento del derecho, se ordenara a la CRT expedir un nuevo acto administrativo, por medio del cual le asignara un código de punto de señalización para la interconexión con la RTMC.

Previo al pronunciamiento sobre este punto, resulta pertinente realizar unas breves consideraciones acerca del Decreto 4239 de 2004 y sus implicaciones en el fallo de la referencia.

5.3.2.4.1. El Decreto 4239 de 2004, “Por el cual se reglamenta el artículo 14 de la dfasdfffflllLey 555 de 2000 y se modifica el Decreto Reglamentario 2343 de 1996.”

El Ministerio de Comunicaciones considerando que era necesario “reglamentar el artículo 14 de la Ley 555 de 2000, en lo que respecta a la obligación de interconexión entre las redes dispuestas para la prestación de servicios de telecomunicaciones en general y específicamente las de aquellos que utilizan sistema de acceso troncalizado, así como modificar el Decreto Reglamentario 2343 de 1996 para cumplir con los anteriores objetivos y promover la competencia en las actividades y servicios de telecomunicaciones que utilicen sistemas de acceso troncalizado, trunking”, expidió el Decreto 4239 de 2004 en cuyos artículos 1º y 2º estableció lo siguiente:

“ARTÍCULO 1o. INTERCONEXIÓN, ACCESO Y USO POR PARTE DE LOS OPERADORES DE TRUNKING. Los operadores de trunking tendrán derecho a la interconexión, en las condiciones que defina la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, entidad que deberá introducir los cambios correspondientes al Régimen Unificado de Interconexión, los planes técnicos básicos y demás normas pertinentes, y lo establecido en el presente decreto.”

“ARTÍCULO 2o. EJERCICIO DEL DERECHO A LA INTERCONEXIÓN. Los operadores de servicios de telecomunicaciones prestados a través de sistemas de acceso troncalizado (Trunking) que deseen ejercer el derecho consagrado en el artículo anterior, deberán:

a) Manifestar por escrito su decisión al Ministerio de Comunicaciones;

b) Pagar el valor que determine el Ministerio de Comunicaciones el cual será fijado con base en un estudio.”

Observa la Sala que, contrario a lo aseverado por la CRT, no fue el Decreto 4239 de 2004 el que estableció el derecho de interconexión para los operadores trunking, pues como se analizó en detalle el mismo fue consagrado en la Ley 555 de 2000 y en el Decreto 2343 de 1996. El Decreto 4239 de 2004 vino a corroborar que la CRT definiría la interconexión y haría las modificaciones necesarias para hacer efectivo el derecho.

5.3.2.4.2. Los sucesos posteriores a la expedición de los actos administrativoslacusados

Es menester poner de presente que con la expedición del Decreto 4239 de 2004, AVANTEL S.A. ejerció directamente su derecho de interconexión frente a los operadores COMCEL y MOVISTAR. No obstante, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, la demandante solicitó la intervención de la CRT para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Resolución 432 de 1999 (CAN

, dirimiera en forma definitiva el conflicto de interconexión surgido entre AVANTEL y los citados operadores de telefonía móvil celular.

Mediante Resoluciones 1516 y 1517 de 2006, la CRT resolvió la solicitud de definición de las condiciones de interconexión con las RTMC operadas por COMCEL y MOVISTAR, respectivamente, fijando dentro de tales condiciones, los códigos de punto de señalización de COMCEL - AVANTEL y MOVISTAR – AVANTEL.

Así pues, pese a que habiéndose declarado la nulidad de los actos administrativos acusados, habría lugar a ordenar el restablecimiento del derecho, como la CRT ya asignó a AVANTEL S.A. códigos de punto de señalización para interconectarse con la RTMC operada por COMCEL y MOVISTAR, no hay lugar a declarar procedente la pretensión encaminada al restablecimiento del derecho, si bien ésta ya se satisfizo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- DECLÁRASE probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Comunicaciones.

SEGUNDO.- DECLÁRASE no probada la excepción de falta de competencia propuesta por el Ministerio de Comunicaciones.

TERCERO.- DECLÁRASE la nulidad del artículo 3 de la Resolución 583 de 17 de diciembre de 2002 y la Resolución 731 de 28 de mayo de 2003, mediante las cuales la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones negó a AVANTEL S.A. la solicitud de asignación de código de punto de señalización para la interconexión con la red de Telefonía Móvil Celular.

CUARTA.- DECLÁRASE satisfecha la pretensión encaminada al restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de dos (02) de diciembre de dos mil diez (2010).

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 443 de 2010

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