CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA CUATRO (4) ESPECIAL DE DECISIÓN
Magistrada Ponente (E): ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021)
| Referencia: | CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD |
| Radicación: | 11001-03-15-000-2021-02190-00 |
| Entidad: | CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CHIVOR – CORPOCHIVOR |
| Objeto de control: | Resolución N°. 082 de 1° de marzo de 2021 |
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala Cuatro (4) Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con los artículos cuarto, quinto sexto y octavo de la Resolución N°. 082 de 1° de marzo de 2021, expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR “Por medio se establecen medidas en materia de prestación de los servicios a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR para dar cumplimiento al Decreto 206 del 06 de febrero de 2021 y garantizar la atención a los usuarios y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas”.
- ANTECEDENTES
- Decretos de declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan
- Primera declaratoria
- Segunda declaratoria
- Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y de policía, expedidas por el Presidente de la República
- Antecedentes y acto administrativo expedido por la Corporación Autónoma Regional de Chivor - CORPOCHIVOR
- Principales actuaciones procesales
- Auto por medio del cual se avocó el conocimiento del acto administrativo
- Intervención de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR
- Concepto del Ministerio Público
- Cambio de ponente
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
- Competencia
- Naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales
- Problemas jurídicos
- Razones jurídicas de la decisión
- Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico
- Medio de control inmediato de legalidad – principales características
- De la nulidad por consecuencia del artículo 6º de la Resolución 082 de 2021
- Estudio de los requisitos formales del acto administrativo
- Revisión del cumplimiento de los requisitos materiales de los artículos primer–, cuart––https://pqrd.corpochivor.gov.co, quint, noven–notificacionesactosadministrativos@corpochivor.gov.co, décim y décimo primer de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021
- Finalidad de las medidas
- Motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica
- Proporcionalidad
- Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad
- Vigencia de la norma
- Conclusiones
En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional, por medio del Decreto N°. 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida.
En el presupuesto fáctico se tuvieron en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo y la disminución por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia.
El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 201, dictada por la Corte Constitucional, en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar.
En consecuencia, se justificó la urgencia de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, como una de las principales recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento, “las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la salud y la vida de los colombianos.”
La Corte Constitucional, en la sentencia C-145 de 202, declaró exequible el Decreto N°. 417 de 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, no incurrió en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto y ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.
En desarrollo del Estado de emergencia económica, social y ecológica, se dictó, entre otros, el Decreto Legislativo N°. 491 de 28 de marzo de 202, en el que se impartieron a las autoridades las siguientes instrucciones: i) dar a conocer en su página web los canales de comunicación e información mediante los cuales prestarán sus servicios, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de peticiones; ii) que la notificación o comunicación de los actos administrativos se haga por medios electrónicos; y iii) se autorizó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
La constitucionalidad del Decreto Legislativo N°. 491 de 2020 fue revisada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 202, en la que declaró (i) la exequibilidad del artículos 3º que autoriza la suspensión temporal de la prestación de los servicios de la administración de manera presencial y permite el trabajo en casa, (ii) la constitucionalidad condicionada el artículo 4º que regula notificación y comunicación de los actos administrativos de forma electrónica y (iii) la inexequibilidad el artículo 12 relacionado con las reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público, entre otras.
Lo anterior, sobre la base de considerar que el artículo 3º resulta proporcional frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis, ya que (i) el Constituyente de 1991 no prohibió ninguna modalidad de trabajo en el sector público, ni estableció su preferencia sobre alguna de ellas, pero sí ordenó la necesidad de que se garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las distintas autoridades (ii) la suspensión de la prestación del servicio de forma presencial no podrá extenderse más allá de la vigencia de la emergencia sanitaria y (iii) las autoridades deben publicar en su página web la información sobre la modalidad a través de la cual prestarán sus servicios, así como los mecanismos tecnológicos mediante los cuales gestionarán las peticiones.
En relación con el artículo 4º indicó que teniendo en cuenta las circunstancias actuales derivadas de la pandemia, no es irrazonable utilizar la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos y que para facilitar la implementación de dicha directriz se requiere tener la información sobre la dirección de correo electrónico del usuario. Sin embargo, moduló la disposición a fin de evitar que la exigencia impuesta al usuario de la administración de indicar un medio electrónico para recibir notificaciones se convierta en una barrera de acceso a la administración pública para aquellas personas que no tienen acceso a los medios tecnológicos.
Para el efecto, citó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que autoriza el uso de medios electrónicos para los trámites y la gestión de peticiones y condiciona la habilitación a “permitir el uso de medios alternativos” para quienes no tengan acceso a las tecnologías. Por lo anterior, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4°, “bajo el entendido de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria.”
Finalmente, frente al artículo 12, manifestó que no se superaba el juicio de necesidad jurídica, también denominado como juicio de subsidiariedad y por ende, lo declaró inexequible.
Mediante el Decreto N°. 637 de 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, para lo cual señaló, entre otras razones, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”
La Corte Constitucional, en la sentencia C-307 de 202, declaró la exequibilidad de este decreto declarativo, por considerar que, “Ante una crisis de esta magnitud, como ya se dijo en la Sentencia C-145 de 2020, los medios ordinarios, que no han cambiado de manera significativa entre la primera y la segunda declaración de un estado de emergencia, pese a que se han usado, siguen siendo insuficientes.”
El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución N°. 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
Con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto N°. 457 del 22 de marzo de 2020, por medio del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando y reglamentando a través de decretos posteriore.
Por medio de la Resolución N°. 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener la pandemia del COVID-19. Lo anterior, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”.
La emergencia sanitaria fue prorrogada nuevamente por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante las Resoluciones N°. 1462 del 25 de agosto de 2020, 2230 del 27 de noviembre de 2020, 222 de 25 de febrero de 2021 y 738 de 26 de mayo de 2021. Esta última extendió los efectos hasta el 31 de agosto de 2021.
Con fundamento en las facultades conferidas por la Ley 99 de 199, el Decreto 1076 de 201 y el Decreto Legislativo 491 de 202, el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR expidió la Resolución No. 082 de 1° de marzo de 2021 “Por medio se establecen medidas en materia de prestación de los servicios a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR para dar cumplimiento al Decreto 206 del 06 de febrero de 2021 y garantizar la atención a los usuarios y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas”.
Dicho acto fue enviado por el secretario general de la mentada autoridad el 19 de abril de 2021 a la Oficina de Reparto – Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, la cual, a su vez, el 21 de abril de los corrientes la remitió a la Oficina de Reparto Judicial del Tribunal Administrativo de Boyacá.
El 22 de abril de 2021, la magistrada del Tribunal Administrativo de Boyacá, Martha Isabel Piñeros Rivera, profirió auto en el que remitió por competencia el presente asunto a esta Corporación, el cual fue enviado el 3 de mayo de 2021 a la Secretaría General del Consejo de Estado.
Como sustento normativo del acto, la autoridad invocó el Decreto N°. 206 de 26 de febrero de 2021, dictado por el Presidente de la República y todos sus ministro, la Resolución 222 de 25 de febrero de 2021 por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de mayo de 2021 y el Decreto Legislativo N°. 491 del 28 de marzo de 202.
En relación con este último, precisó que el Presidente de la República estableció medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades del Estado, para prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio en forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin afectar la continuidad y efectividad del servicio.
En consecuencia, suspendió la atención al público de manera presencial desde el 1º de marzo al 1º de junio de 2021 –art. 1º–, adoptó medidas para implementar la asistencia remota –arts. 2º y 3º–, ordenó que la presentación de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales se realizara de manera virtual, indicando los canales dispuestos para ello –art. 4º–, reguló la presentación de solicitudes de trámites ambientales a través de medios virtuales –art. 5º–, autorizó la realización de reuniones no presenciales –art. 6º–, autorizó la realización de los trámites administrativos que permiten el funcionamiento de la Corporación a través de trabajo no presencial utilizando los medios tecnológicos y virtuales –art. 7º–, ordenó aplicar los protocolos de bioseguridad establecidos por el Ministerio de Salud y la entidad para las visitas técnicas relacionados con el cumplimiento de sentencias o requerimientos judiciales –art. 8º–, ordenó la notificación electrónica de los actos administrativos proferidos por la entidad –art. 9º– y se pronunció sobre la vigencia y publicidad del acto administrativo –art. 10 y 11–.
Mediante auto de 11 de mayo de 2021, la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez avocó conocimiento respecto de la Resolución N°. 082 de 1° de marzo de 2021 al encontrar que en ella concurrían los requisitos de i) tratarse de disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto; ii) haberse dictado con fundamento en la función administrativa asignada al director general de CORPOCHIVOR; y iii) haberse expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, dictado en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.
En la providencia con la que se inició el proceso se ordenó: i) notificar la decisión al Presidente de la República, al director general de CORPOCHIVOR y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; ii) correr traslado al Ministerio Público para que si a bien lo tenía, rindiera su concepto; iii) invitar tanto a las instituciones universitarias como a la comunidad general para que intervinieran; iv) solicitarle al director general de CORPOCHIVOR que suministrara los antecedentes administrativos que motivaron el acto objeto de control y publicara en la página web de la entidad la decisión avocatoria.
El secretario general de la entidad se pronunció para defender la legalidad de las disposiciones contenidas en la resolución indicando que el 17 de febrero de 2021, el Comité Directivo de la institución se reunió y encontró la necesidad de adoptar las medidas contentivas en el acto bajo control.
A modo de antecedentes invocó, por un lado, el Decreto Legislativo 491 de 2020 en lo atinente a “las medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas”, y por otro, al Decreto 206 de 2021, pues en él el Gobierno Nacional impartió, instrucciones para el mantenimiento del orden público, decretó el aislamiento selectivo con, distanciamiento individual responsable y la reactivación económica segura, en todo el territorio colombiano.
Por tanto, expuso que la situación de la emergencia sanitaria ha traído una serie de repercusiones tanto en la salubridad pública como en los aspectos social y económico, lo que conllevó a que la corporación trazara unos lineamientos necesarios, para minimizar el riego del contagio del mortal virus Covid-19 y preservar la salud y la vida de todos aquellos que surten sus actividades en su organización.
Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, el 31 de mayo de la presente anualidad se corrió traslado para que la procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el N°. 2021-06-CIL-124 de 15 de junio de 2021, en el que solicitó: i) condicionar la legalidad del artículo 4° de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021; ii) estarse a lo resuelto en el ordinal 8° de la sentencia C-242 de 2020 frente al artículo 6 del acto escrutado; iii) declarar la nulidad del primer inciso del artículo 9 para dar aplicación directa del artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020 y; iv) declarar que las restantes disposiciones de la resolución controlada se encuentran ajustadas a derecho.
En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos:
i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control.
ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo de carácter general, toda vez que fue expedido con la finalidad, entre otras, de permitir la suspensión – total o parcial – de las actuaciones administrativas, en todos o en algunos trámites, y está dirigida a todos los funcionarios, contratistas y usuarios de los servicios de la entidad, modificando situaciones jurídicas generales y abstractas.
iii) Fue expedido con fundamento en la función administrativa atribuida al director general de CORPOCHIVOR en el Decreto 1076 de 2015 y en la función asignada y contenida en el artículo 29 de la Ley 99 de 1993, siendo el funcionario encargado de dirigir, coordinar y controlar todas las actividades de la entidad y de ejecutar las actividades que se requieran para garantizar su funcionamiento, contando para ello con la posibilidad de expedir actos administrativos en el marco de la emergencia sanitaria.
La representante del Ministerio Público consideró que los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º y 9º del acto bajo estudio, se constata que CORPOCHIVOR dirige su voluntad a desarrollar el Decreto Legislativo 491 de 2020 en especial los artículos 3º y 4º, que en su orden, se refieren a la habilitación para ordenar la suspensión del servicio presencial, la posibilidad de determinar que la prestación del servicio se efectúe a través de la modalidad de trabajo en casa utilizando la tecnología de la información y las comunicaciones, que las autoridades darán a conocer en su página web; los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que empleen, la obligatoriedad en todo trámite o procedimiento administrativo, de indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones.
La Procuradora advirtió que el artículo 4º relacionado con la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales, al prever que las mismas sólo puedan realizarse de manera virtual por los canales dispuestos para ello por CORPOCHIVOR y que en todas las solicitudes o tramites deberán los usuarios aportar la dirección electrónica para su respectiva notificación, no se ajusta al condicionamiento efectuado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-242 de 2020, respecto del artículo 4º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en donde el Alto Tribunal consideró que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, siendo menester condicionar esta disposición en ese sentido.
Con relación al artículo 6º, expuso que este regula las reuniones no presenciales, reiterando, en gran medida el contenido del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020 sobre las reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. No obstante, mencionó que tal artículo fue declarado inexequible por el ordinal 8º de la Sentencia C-242 de 2020 expedida por la Corte Constitucional, básicamente, por no superar el juicio de necesidad o subsidiariedad, como quiera que dicha regla existe en el ordenamiento jurídico, por tanto, aduce que existe cosa juzgada material, dado su contenido normativo, ante la identidad entre ambos artículos.
Finalmente, en lo que respecta al artículo 9º del acto enjuiciado, indicó que, no obstante que hace referencia expresa al artículo 4º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el sentido que la notificación de los actos debe realizarse a través de los correos de los diferentes interesados que figura en el registro mercantil o en el expediente, o en la dirección electrónica suministrada por el usuario para recibir notificaciones o comunicaciones, en principio, se adecúa al precitado artículo; empero, la normatividad subyacente omite señalar que ante la ausencia de medios electrónicos se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, debiéndose declarar la nulidad del primer inciso del precitado artículo y, en su lugar, ordenar la aplicación directa de la norma excepcional.
Con ocasión a que la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez culminó su periodo constitucional el 20 de junio de 2021, por disposición de la Sala Plena del Consejo de Estado se designó en encargo a la Magistrada Rocío Araújo Oñate, quien, por Secretaría General, desde el 23 de junio de los corrientes funge como ponente del proceso de la referencia.
La Sala Especial de Decisión No. 4 adoptará una decisión en ejercicio del control inmediato de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 199 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA, sobre la Resolución 082 del 1º de marzo de 2021. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las Salas Especiales de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 2, 29. y 4 del Acuerdo No. 80 de 2019 y la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.
Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR, circunstancia que torna imperativo analizar la naturaleza jurídica de estas corporaciones con fundamento en las normas de creación y transformación y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas Regionales son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.”
Por su parte, el artículo 1º del Decreto 1768 del 3 de agosto de 199, reiteró el contenido normativo del 23 de la Ley 99 de 199 y, en el parágrafo segundo, señaló que “Las corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente decreto y las que las sustituyan o reglamenten. En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional”.
Sobre su naturaleza, la Corte Constitucional, en la sentencia C-593 de 199, señaló que: “son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo”.
Con posterioridad, en la Sentencia C-275 de 199 la Corte reiteró la naturaleza especial, reconocida constitucionalmente y señaló que se trata de “personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que, con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía” Finalmente, la Corte unificó su posición en torno a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el Auto No. 089 A de 200, en el que precisó que “son entidades públicas del orden nacional.”
El Consejo de Estado, con fundamento en lo señalado por la Corte Constitucional, en sentencia del 9 de junio de 200precisó que son entidades administrativas del orden nacional, “que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, y que con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía; que por los atributos que les asignó la Ley 99 de 1993 son entidades descentralizadas por servicios”, advirtiendo que “... con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos del orden nacional.”
La Sección Primera del Consejo de Estado, igualmente, les ha reconocido el carácter de entidades del orden nacional, como se evidencia, entre otros pronunciamientos, en la sentencia del 25 de marzo de 2010 en la que se señaló que “son establecimientos públicos del orden nacional de carácter especial en virtud del objeto específico y la autonomía que les otorgó el artículo 150-7 constitucional.
En conclusión, al tratarse de una autoridad del orden nacional y de conformidad con el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 en virtud del cual corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas por las autoridades nacionales, esta Corporación es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución 082 de 2021.
Con fundamento en el contenido del acto administrativo objeto de examen, el concepto del Ministerio Público y la finalidad del medio de control inmediato de legalidad, los problemas que subyacen al caso concreto son:
¿Si la declaratoria de inexequibilidad, por parte de la Corte Constituciona, del artículo 12 del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, que fue replicado por la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR en el artículo 6º de la Resolución que es materia de estudio, conlleva a que ésta última es nula por consecuencia?
¿Las disposiciones establecidas en la Resolución N°. 082 de 1° de marzo de 2021, dictada por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR cumplen con los requisitos, formales para ser estudiadas por esta Corporación bajo el medio de control inmediato de legalidad porque fueron expedidas i) en ejercicio de facultades administrativas, ii) contiene medidas de carácter general y iii) desarrollan un decreto legislativo durante el estado de excepción?
Frente a las disposiciones que superen el anterior estudio, la Sala analizará si cumplen con los requisitos materiales consagrados en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, referidos a la finalidad, motivación de incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación y carencia de arbitrariedad.
En consecuencia, se examinará si las disposiciones objeto de control se ajustan a las normas constitucionales, legales y a los artículo 3º y 4º del Decreto Legislativo N°. 491 de 2020, dictado por el Gobierno Nacional, en virtud del Estado de excepción y de la legislación extraordinaria que es objeto de desarrollo.
Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; ii) de la nulidad por consecuencia del artículo 6º de la Resolución 082 de 2021 iii) examen de los presupuestos formales; iv) cumplimiento de los requisitos materiales de las disposiciones que superen el estudio formal, a fin de establecer si superan los juicios de finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad fáctica y jurídica, esto es de subsidiariedad, proporcionalidad y, de no discriminación, previstos en la Ley 137 de 1994.
La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella….
Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción.
Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C-179 de 1994, en la que consideró que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 201, al señalar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales.
La jurisprudencia ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto de los cuales la Corte Constitucional debe ejercer un control automático e integral en el que se realice una confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior que guarden relación con el tema objeto de reglamentación.
Por su parte, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce un control de legalidad en relación a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si mientras el acto administrativo produjo efectos se ajustó al ordenamiento jurídico.
Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del Estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”
El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 200, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo.
Al respecto consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.
El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad
Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativo. Del principio de autonomía se deriva igualmente que la competencia del Consejo de Estado no se encuentra supeditada, para conocer del asunto, a la previa decisión de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida examinada.
El artículo 6º de la Resolución 082 de 2021, reprodujo casi de manera textual, el artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que permitió las reuniones no presenciales, como se observa en el siguiente cuadro comparativo:
| DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 | RESOLUCIÓN 082 DE 2021 |
| Artículo 12. Reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del poder público y en todos los órdenes territoriales, podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva. En este último caso, la sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio empleado. Las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las decisiones deberán adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los respectivos reglamentos, de todo lo cual deberá quedar constancia en las actas correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a cargo de sus secretarios. Excepto los asuntos y deliberaciones sujetas a reserva, como las de los órganos colegiados de la rama judicial, las sesiones no presenciales deberán ser públicas, para lo cual se deberá utilizar únicamente los medios o canales habilitados para el efecto en el reglamento. Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. | ARTÍCULO 6. DE LAS REUNIONES NO PRESENCIALES. Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos de dirección y administración de la Corporación Autónoma Regional de Chivor-CORPOCHIVOR, podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva. En este último caso, la sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio empleado, en todo caso, el respectivo registro de la comunicación deberá materializarse antes de terminada la sesión. Las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las decisiones deberán adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los respectivos estatutos, de todo lo cual deberá quedar constancia en las actas correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a cargo de la Secretaría General de la Entidad. |
Concretamente, CORPOCHIVOR adicionó una parte al inciso segundo del artículo 6º, al indicar que el registro de la comunicación virtual debía materializarse antes de terminada la sesión y en el inciso tercero cambió el término “reglamentos” –del texto original- por “estatutos”, circunstancias que no implican una modificación sustancial del decreto legislativo, así como tampoco un desarrollo del mismo, pues se trata de precisiones para la aplicación concreta de la norma a la funcionalidad y organización propia de la entidad.
La Corte Constitucional en la sentencia C-242 del 7 de julio de 2020, es decir, proferida con anterioridad a la resolución aquí analizada, evaluó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020 y, al estudiar el artículo 12 ejusdem concluyó que aquel era inexequible.
Como sustento de su decisión señaló que, en primer lugar, al revisar la necesidad jurídica de la disposición, es decir, la existencia de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, encontró que dicha regla ya existía en el ordenamiento jurídico, por lo cual no era jurídicamente necesario que para la convocatoria de dichos órganos a sesiones no presenciales, el Ejecutivo los autorizara mediante decreto legislativo.
En segundo lugar, advirtió que tal medida no resulta compatible con el principio de separación de poderes y, en dicho orden, con la autonomía de la rama Legislativa y de los órganos autónomos del Estado que prevé la Carta Política, por lo que “la autorización de que trata el artículo 12 en examen excede la colaboración armónica entre las ramas del poder público por la que propende el modelo de división del poder por el que optó el Constituyente de 1991 y, de este modo, rompe con el principio de separación de poderes y de autonomía que funda el sistema democrático. Y a lo anterior se suma que, al invadir las competencias del Congreso, el Ejecutivo podría dificultar la función de control que le corresponde, en evidente detrimento de los derechos de las minorías políticas que son, precisamente, las naturalmente interesadas en ejercer un control político sobre el Gobierno que eligieron las mayorías.”
Las anteriores consideraciones fueron extendidas a los órganos autónomos y a las corporaciones públicas territoriales y recordó que los órganos constitucionalmente autónomos están llamados a darse su propio reglamento para efectos de su funcionamiento interno.
Finalmente, puso de presente que la virtualidad es ultima ratio, esto es, que se trata de una forma de deliberación subsidiaria y excepcional, pues si bien la posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a la Constitución en situaciones excepcionales como las actuales, lo cierto es que, la presencialidad en las sesiones garantiza el ejercicio de la democracia.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala manifiesta que, debido a que el artículo 6º de la Resolución 082 de 2021 es una reproducción literal del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020, salvo lo aclarado inicialmente, opera la nulidad por consecuencia de la disposición en su integridad, en los términos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020.
En efecto, si bien la Corporación Autónoma Regional de Chivor tiene competencias ordinarias para darse su propio reglamento y decidir si alguna sesión se lleva a cabo de manera virtual, lo cierto es que la presencialidad es la regla general para el desarrollo de las sesiones de los órganos de la entidad y la virtualidad la excepción a dicha regla, motivo por el cual, una disposición contraria desconoce la Constitución.
Así las cosas, la Sala declarará la nulidad por consecuencia del artículo 6º de la Resolución 082 del 1º de marzo de 2021 y previene a la entidad para que, en lo sucesivo se abstenga de reproducir disposiciones que fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.
El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 201, encontrando en el sub examine lo siguiente:
2.4.4.1. Disposiciones que no superan el primer requisito formal
En cuanto al primer requisito, la Sala observa que los artículos 2º, 3º, 7º y 8º no deben ser objeto de control porque no son disposiciones de carácter general que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas de sus destinatarios, esto es, los servidores de CORPOCHIVOR y la ciudadanía usuaria de la institución.
Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estad ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos y medidas de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración, que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los individuos, porque sólo esta clase de actos son administrativos.
Esto significa que, únicamente los actos o disposiciones que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial.
Sobre éste aspecto, la Corporación ha sostenid que aún cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En el caso concreto las disposiciones mencionadas anteriormente de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021, no cumplen con este requisito formal para que sean objeto de control por cuanto, por medio de ellas el director general de CORPOCHIVOR: i) adoptó medidas con relación al trabajo presencial y a las medidas de asistencia remota (artículo 2ºsubadministrativa@corpochivor.gov.co; ii) impartió órdenes a la dependencia de Gestión de Tecnologías y Seguridad de Información para la aplicación del trabajo remoto –detallándole las obligaciones que tiene a cargo– (artículo 3º; iii) delimitó los trámites administrativos de funcionamiento de la Corporación para que sean adelantados de manera no presencial (artículo 7º– y; v) adujo que las visitas técnicas para el cumplimiento de las sentencias o requerimientos judiciales deben estar sujetas a los protocolos de bioseguridad fijados por el Ministerio de Salud y Protección Social (artículo 8º.
De suyo, ninguna de estas previsiones tiene la capacidad de crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de ninguno de sus destinatarios, misma razón por la que no constituyen un acto regla del decreto declaratorio del Estado de excepción ni tampoco de otros decretos legislativos. En consecuencia, corresponde declarar la improcedencia del medio de control inmediato de legalidad frente a los artículos mencionados.
En efecto, se trata en este caso de recomendaciones, informaciones, instrucciones y directrices brindadas por el director de la entidad a los funcionarios y usuarios, referidas a novedades que presenta la prestación del servicio de manera presencial o virtual, indicaciones sobre el aforo, ejercicio de las funciones de personas con afectaciones de salud, solicitud de vacaciones, identificación de las conexiones remotas y soporte técnico para las mismas. Disposiciones que responden a la organización del trabajo de la entidad y su funcionamiento, sin que puedan considerarse actos administrativos de carácter general en los términos indicados anteriormente.
2.4.4.2. Estudio formal de las demás disposiciones de la Resolución 082 de 2021
En relación con los artículos 1º, 4º 5º y 9º, la Sala advierte que se trata de medidas administrativas de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que (i) suspendió la atención al usuario de manera presencial, (ii) reguló la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales, así como la presentación de solicitudes de trámites ambientales y (iv) ordenó la notificación electrónica de los actos administrativos.
Desarrollan un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción, esto es, el Decreto Legislativo No. 491 de 2020, particularmente los artículos 3º y 4º que facultaron a las entidades para suspender la prestación presencial del servicio, hacer uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, informar los canales virtuales, así como para la comunicación y notificación electrónica de los actos administrativos proferidos por la entidad.
De otra parte, se advierte que la Resolución 082 de 2021 fue expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR, en uso de las funciones y potestades asignadas a él en los artículos 2 y 2 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015, lo que impone concluir que el acto administrativo se dictó por el funcionario competente, en este caso, el director general de CORPOCHIVOR, servidor público que los suscribió.
En cuanto a las formalidades para la expedición del acto administrativo, se advierte su cumplimiento porque se encuentra debidamente numerado, fechado – 082 del 1º de marzo de 2021- y firmado por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR.
En lo relativo a la temporalidad en la que se expidió, cumple estrictamente con el criterio fijado por el legislador, porque: i) fue expedida el 1º de marzo de 2021, en vigencia del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que limitó su duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social ii) para la fecha de expedición del acto administrativo la emergencia sanitaria se encontraba vigente por virtud de la Resolución No. 222 del 25 de febrero de 2021, que la prorrogó hasta el 31 de mayo de la misma anualida.
De esta manera, la Sala encuentra que los requisitos formales para que proceda el control inmediato de legalidad se cumplen de manera concurrente en relación con las medidas dictadas en los artículos 1º, 4º, 5º y 9º de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021; por ende, estudiará de fondo esas normas, a efectos de establecer si superan el juicio material que corresponde a este medio de control.
Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 082 del 1º de marzo de 2021, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación.
Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de las materias reguladas en los actos administrativos, para efectos de verificar la validez de estos, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. Al respecto, se advierten los siguientes preceptos de la Constitución Política:
El artículo 2º, en virtud del cual son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, consagrando el deber de las autoridades de la vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de los ciudadanos.
El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos;
Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad; (ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus
Es pertinente resaltar que el derecho fundamental al debido proceso también está protegido por normas de derecho internacional, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 10 y11), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículos XVIII y XXVI), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 14 y 15) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 8º).
Finalmente, son de imperativa aplicación en este caso los artículos 48 y 49 de la Carta, que garantizan el derecho a la salud y el saneamiento ambiental, como fundamentales e indispensables para el ejercicio de los demás derechos.
El artículo 53 que consagra el derecho al trabajo en condiciones dignas.
El artículo 79 de la Carta que garantiza el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, así como la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Los preceptos anteriores se deben interpretar en forma armónica y, concretamente, cuando se trata de actuaciones de entidades públicas haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la Corte Constitucional ha precisado que:
“el margen de configuración del legislador para expedir normas que habiliten el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público encuentra límites en: (i) la prohibición de crear barreras de acceso a las autoridades que resulten insuperables para los destinatarios; (ii) la satisfacción de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, seguridad jurídica, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad propios del ejercicio de las funciones públicas; (iii) la salvaguarda de las prerrogativas laborales y sociales de los trabajadores y contratistas, y, en general, (iv) el respeto de los principios esenciales del Estado Social de Derecho y de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Dentro de las normas legales de superior jerarquía deben tenerse en cuenta la Ley 99 de 1993, el Decreto Reglamentario 1076 de 2013 y, especialmente el Decreto 206 de 26 de febrero de 202.
En virtud de las normas y principios expuestos, la Sala considera que únicamente una medida administrativa que respete los principios y valores constitucionales consagrados en las normas objeto de análisis puede declararse ajustada al ordenamiento jurídico superior y mantenerse en el mismo, dada la categoría de los derechos que se pretenden proteger y, particularmente, la existencia de sujetos de especial protección constitucional, vinculados a los efectos jurídicos de la disposición.
De acuerdo con los artículos 10 y 11 de la Ley 137 de 1994, el acto administrativo se ajusta al principio de finalidad cuando la(s) medida(s) adoptada(s) está(n) “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, y cumple con el de necesidad, cuando expresa claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.
Del contenido material de las normas controladas, se verifica lo siguiente:
La suspensión de atención al público de manera presencial en las instalaciones de CORPOCHIVOR, la recepción de PQRS incluyendo aquellas que versan sobre trámites ambientales a través de canales virtuales y el proceso de notificación electrónica, (i) cobran especial relevancia en conexidad con los presupuestos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción, uno de los cuales lo constituye la necesidad de contener la propagación del virus y (ii) guardan relación directa con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica realizada en los Decretos 417 y 637 de 2020, porque la contención y control del coronavirus COVID-19 implicó, para toda la población colombiana y la institucionalidad del país, modificar sorpresivamente los esquemas de trabajo, la manera en que se realizan las actividades económicas, sociales e institucionales, y con ello, la forma en que se solicitan, brindan y reciben los servicios públicos y privados.
En efecto, las medidas sanitarias de emergencia, necesarias para hacer frente a la pandemia por Covid-19 como fundamento fáctico de la declaratoria de los Estados de excepción, requirió la modificación abrupta de los modelos de servicio basados en la presencialidad de los usuarios en la sedes donde ellos se brindan, con el fin de asegurar la continuidad de los servicios públicos a cargo del Estado y a la vez, garantizar los derechos fundamentales de la población, particularmente la salud y la vida.
A su turno, también guardan una relación directa con la finalidad contentiva en el Decreto Legislativo 491 de 2020 al adoptar medidas de urgencia pretendientes a garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de COPROCHIVOR como autoridad, y en pro de la salud y bienestar tanto de los usuarios como de los colaboradores de la entidad.
Por ello, las medidas en cita contribuyen eficaz y directamente a conjurar la causa de las declaratorias del Estado de excepción y a mitigar sus efectos, que era necesaria, entre otras razones, porque:
Evita el contacto físico entre los usuarios y los funcionarios de la entidad, así como el desplazamiento de los primeros a la sede de la Corporación, medida que contribuye al distanciamiento social y al confinamiento recomendado por las autoridades sanitarias para prevenir, controlar y contener el contagio del Covid-19.
Garantiza la recepción de PQRs y la respuesta a estos dentro de un plazo legalmente establecido en aras de proteger el derecho fundamental de petició
, así como de los procedimientos de índole ambiental al habilitar canales virtuales para dichos trámites.
Contribuye en la salvaguarda del derecho de debido proceso al suministrar herramientas tecnológicas para surtir la notificación de los actos que expida la administración.
Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto y sobre él cabe destacar que las medidas se adoptaron sin suspender la vigencia de las normas ordinarias, pues es claro que la entidad no está suspendiendo la prestación de sus servicios, por lo que no se afecta el ejercicio de las funciones misionales de la Corporación Autónoma Regional de Chivor señaladas en la Ley 99 de 1993, ni tampoco para el cumplimiento de sus objetivos relacionados con la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables.
Además, las normas controladas no restringen derechos o libertades pues, por el contrario, la medida está dirigida a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política, y, como se indicó anteriormente, guardan absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, si se tiene en cuenta que aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, supuesto de hecho que igualmente sirvió de base para la declaratoria de la emergencia sanitaria.
Sobre el cumplimiento de estos requisitos, que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia.
La Sala evidencia que la entidad incluyó las razones por las cuales era necesario la suspensión de la prestación presencial de los servicios y la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en virtud de las cuales se crearon canales virtuales para la atención de PQR y solicitudes ambientales, así como la implementación de la notificación electrónica de los actos administrativos de la entidad.
Al respecto, en el acto escrutado citó los antecedentes que llevaron, por un lado, al ministro de Salud y Protección Social a la fijación de la emergencia sanitaria, y por otro, al Presidente de la República a declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, para adoptar medidas para detener la transmisión y evitar la propagación del virus, teniendo una clara incidencia en decisiones como la aquí resuelta por el director general de CORPOCHIVOR quien hizo referencia a la necesidad de desarrollar el artículo 10º del Decreto Legislativo 491 de 2020, atendiendo el criterio, entre otros, de adoptar un modelo de trabajo remoto con apoyo en las tecnologías de la información.
Concretamente advirtió que, además, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 206 del 26 de febrero de 2021, así como en virtud del Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras dure la emergencia sanitaria, las entidades deben procurar que sus empleados y contratistas desarrollen sus funciones bajo la modalidad de teletrabajo, trabajo remoto y trabajo en casa, siempre y cuando su presencia no sea necesaria en las instalaciones de la institución.
En cuanto a la necesidad fáctica, en el acto administrativo se manifestó que, es “es indispensable adoptar medidas para hacer frente a la crisis actual, en pro de la salud de los servidores públicos de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR y de los usuarios, la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales y el cumplimiento de las demás funciones administrativas a cargo de la Corporación, haciendo uso de los medios tecnológicos y de telecomunicaciones, sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarios con el fin de prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del COVID-19.”
Finalmente, puso de presente que las medidas se adoptaban, en aras de prevenir cualquier situación que pueda aumentar la propagación de la pandemia, motivo por el cual, CORPOCHIVOR prestaría sus servicios de manera virtual y solo en casos excepcionales, se autorizarían reuniones con usuarios de manera presencial, garantizando el distanciamiento social y el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad.
Como en este caso no se suspendió la legislación ordinaria, no se vislumbra la necesidad de que la entidad efectuara la motivación de incompatibilidad a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se limita o suspende la aplicación de normas del ordenamiento ordinario que resulten opuestos al Estado de excepción y/o a las medidas extraordinarias que se adoptaron en desarrollo de éste.
Sobre el juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiarieda, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, la Sala advierte que se cumple en el caso concreto.
Lo anterior por cuanto las facultades ordinarias de regulación y organización del trabajo para las entidades no le permitían expedir las medidas indicadas en el acto administrativo objeto de control, en tanto que las mismas, dado su contenido, están sujetas a reserva de ley.
Concretamente, la suspensión de la presencialidad y la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa –artículo1º–, así como la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones, –art. 4º, 5º y 9º –son asuntos con reserva legal según lo dispuesto en los artículos 12
y 150.2 de la Constitución Política, como lo concluyó la Corte Constitucional en la Sentencia C-242 de 2020.
De igual manera, para la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos es una competencia del legislador contemplada en el artículo 150. de la Constitución, motivo por el cual, la entidad requería desarrollar el Decreto Legislativo 491 de 2020, norma con fuerza de ley, para: (i) modificar la forma de notificación y comunicación de los actos administrativos y (ii) regular la atención de las nuevas solicitudes ambientales.
En consecuencia, se cumple el requisito de necesidad jurídica porque las previsiones del ordenamiento ordinario no resultaban suficientes para adoptar las medidas indicadas en los artículo 1º, 4º, 5º y 9º de la Resolución 082 de 2021, en esas precisas condiciones y de manera generalizada.
La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que la proporcionalidad 'es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos'”
Este presupuesto se encuentra contenido para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.”
Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medid.
Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que los artículos primero y quinto de la Resolución 082 de 2021 superan el juicio de proporcionalidad, porque las medidas adoptadas no limitan o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, la primera de ellas implica la suspensión de la atención al público de manera presencial, lo cierto es que esto no se traduce en la suspensión de la prestación del servicio, en cumplimiento de su misión, pues la entidad, en desarrollo del artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, ordenó la implementación de otras modalidades de trabajo.
Teniendo en cuenta lo anterior, la medida de suspensión de atención al público de manera presencial resulta proporcional a los fines que persigue, pues se garantiza la prestación adecuada y efectiva de los servicios a cargo de CORPOCHIVOR , así como la materialización de los derechos fundamentales de sus usuarios, al restringir el contacto físico entre aquellos y evitar la propagación del virus COVID-19.
En ese sentido, es claro que no se suspenden las funciones esenciales para el cumplimiento de los fines y objetivos de la entidad, como son la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables en el departamento de Boyacá.
Por su parte, el artículo quinto, permite el acceso a la administración por parte de los ciudadanos ante la suspensión de la atención presencial, sin desconocer que las visitas técnicas necesarias para la adopción de decisiones relacionadas con los trámites ambientales puedan realizarse, en cumplimiento de los protocolos de bioseguridad, garantizando así los derechos al debido proceso y a la salud tanto de los funcionarios de CORPOCHIVOR, como de los solicitantes, asegurando además que en ese marco, las actuaciones requeridas para garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano, continúen realizándose.
En esta perspectiva, las medidas resultan proporcionales para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma, a lo que se suma el hecho de que no son indefinidas, porque cuentan con un término de duración que coincide con el de la emergencia sanitaria y ello se ajusta plenamente a lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 que se desarrolla, pues la mencionada disposición autorizó (i) a las entidades a que, por razones sanitarias, ordenen la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente y (ii) condicionó la vigencia de la suspensión a la duración de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Adicionalmente, al advertirse que las medidas controladas no limitan o afectan derechos fundamentales sino que fueron expedidas en garantía de los derecho a la salud, a la vida y al debido proceso, no es necesario realizar un test estricto de proporcionalidad, pues no existen otros derechos fundamentales que deben ser objeto de ponderación en el sub examine.
En consecuencia, se trata de medidas razonables y legítimas para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificadas, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte del director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor - CORPOCHIVOR; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.
Ahora en relación con las disposiciones de los artículos 4º y 9º, la Sala advierte que las medidas allí adoptadas, atinentes a la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes y a la notificación electrónica no están ajustadas al condicionamiento efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, con relación al estudio realizado sobre el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Como en el artículo 4º del Decreto Legislativo 491 de 2020, objeto de desarrollo por los artículos 4º y 9º de la Resolución 082 de 2021, se indicó:
“Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización.
En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones. Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo.
El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración.
En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” (Resaltado por la Sala)
Y en relación con el aparte subrayado de la norma transcrita, la Corte Constitucional manifestó, en la referida sentencia C-242 de 2020, lo siguiente:
“6.92. Sin embargo, esta Corporación observa que a pesar de que la regulación en torno a la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos satisface el criterio de proporcionalidad, pues establece el uso de mecanismos ordinarios de forma subsidiaria, las medidas contempladas para implementarla revisten de problemas de constitucionalidad.
6.93. En concreto, un análisis de la parte final del inciso primero y de la primera parte del inciso segundo, permite evidenciar que, a efectos de implementar las notificaciones y comunicaciones electrónicas, se exige a los usuarios, sin ninguna excepción, suministrar una dirección de correo electrónico para iniciar las actuaciones administrativas o para continuar con las mismas, con lo cual se establece una barrera de acceso a las autoridades.
6.94. En consecuencia, teniendo en cuenta que en las circunstancias actuales derivadas de la pandemia no es irrazonable utilizar la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos y que para facilitar la implementación de dicha directriz se requiere tener la información sobre la dirección de correo electrónico del usuario, este Tribunal considera necesario modular el artículo 4° a fin de evitar que dicha exigencia se convierta en una barrera de acceso a la administración pública para aquellas personas que no tienen acceso a los medios tecnológicos.
6.95. Para el efecto, la Sala toma nota de que cuando en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se autoriza el uso de medios electrónicos para los trámites y la gestión de peticiones, se condiciona la habilitación a “permitir el uso de medios alternativos” para quienes no tengan acceso a las tecnologías” (Destacado de la Sala).
Es imperativo concluir que las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional, arriba transcritas, son predicables de las disposiciones que las desarrollan en trámites concretos, como lo es el que ocupa la atención de la Sala, con lo cual, las reglas temporales contenidas en los artículo 4° y 9º del acto controlado, que privilegian la notificación y comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos, resultan, en principio, proporcionales en las actuales condiciones, porque i) tienen una finalidad constitucional y legalmente legítima, ya que satisfacen el principio de publicidad a pesar de las restricciones sanitarias y las medidas de aislamiento selectivo y ii) el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones permiten a los usuarios conocer las decisiones de la administración, a través del envío digital del acto, respetando el distanciamiento social y sin que exista contacto físico entre los funcionarios y los ciudadanos.
No obstante, para que garanticen los derechos de acceso a la administración y al debido proceso, esas disposiciones deben entenderse conforme con la declaratoria de exequibilidad condicionada ordenada por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, según la cual “ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria.”
En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7. , 5
de la Ley 1437 de 2011, cuando las autoridades realizan las notificaciones de sus actos de manera electrónica, deben “asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos”.
En lo demás, las medidas allí establecidas resultan proporcionales a la gravedad de los hechos y a la crisis que se pretende conjurar, garantizando el debido proceso de los administrados y cumplen con el criterio de conexidad, debido a que (i) junto con la notificación se ordena la remisión de una copia electrónica del acto administrativo que resuelve las peticiones, quejas, reclamos o solicitudes ambientales o en general de todas las decisiones de la entidad, (ii) se remite la información relacionada con los recursos que proceden contra la decisión notificada, (iii) se indican las vías a través de las cuales los ciudadanos pueden tener acceso virtual a la Corporación Autónoma Regional de Chivor, así como el correo electrónico desde el cual la entidad notificará sus decisiones y (iv) la presentación virtual de las peticiones, quejas reclamos y solicitudes ambientales, como regla general, está limitada a la duración de la emergencia sanitaria.
En conclusión y por razones del principio de conservación del ordenamiento, la Sala considera necesario condicionar los artículos 4° y 9° de la Resolución 082 de 2021, en los mismos términos de la declaratoria de exequibilidad condicionada realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 frente al artículo 4º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el entendido de que, tratándose de la notificación de los actos que produzca CORPOCHIVOR, estos deberán contemplar medidas alternativas para aquellos usuarios que carezcan de medios tecnológicos para tal fin, máxime si se tiene que la segunda disposición normativa objeto de control remite expresamente al artículo 4° del Decreto Legislativo 491 de 2020, debiéndose alinear con lo reseñado en los artículos 67 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, requiriendo a la autoridad administrativa para que mantenga los canales de notificación fijados en la mentada disposición.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacida.
En el caso concreto los preceptos no resultan discriminatorios frente a ningún grupo especialmente protegido, por lo que carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de las potestades que le confirió el Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto suspende la atención presencial al público, regula la presentación de PQRS (incluyendo las concernientes a los trámites ambientales) y ordena la notificación electrónica de sus actos, teniendo en cuenta el término establecido para la emergencia sanitaria decretado en el Decreto 206 de 2021, esto es, hasta el 1º de junio de 2021, el cual se encontraba vigente al momento de la expedición de la Resolución 082 de 2021.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno durante un Estado de emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente".
El artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 establece que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
Ahora, en el caso concreto se advierte que el artículo décimo de la Resolución 082 de 2021 establece que rige a partir de la fecha de su expedición y publicación, lo cual no implica una contradicción con el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, motivo por el cual, en el subjudice no se observa una afectación material al principio de publicidad y transparencia, al establecerse la vigencia del acto a partir de la fecha de expedición y publicación, pues se entiende que la publicación del acto es requisito necesario e indispensable para que el acto entre en vigor.
Adicionalmente, cada precepto puede establecer una vigencia. Como se indicó anteriormente, en la Resolución 082 de 2021, el artículo 10º dispuso que el acto administrativo surte efectos a partir de la fecha de su expedición y publicación, y los artículos 1º y 4º , expresamente regularon la vigencia de las medidas allí adoptadas, indicando que aquellas regían hasta el día 1º de junio de 2021, en concordancia con lo establecido en el Decreto 206 de 2021 que declaró la emergencia sanitaria hasta dicha fecha y que se encontraba vigente al momento de la expedición de la Resolución 082 de 2021, circunstancia que se adecua plenamente a la necesidad de la misma, a la garantía de los derechos fundamentales que busca proteger y a los fundamentos fácticos y jurídicos analizados.
Debido a que el artículo 6º de la Resolución 082 de 2021 es una reproducción literal del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020, frente a dicha disposición opera la nulidad por consecuencia, en los términos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 que declaró la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020 objeto de desarrollo por el artículo 6º del acto objeto de control.
En segundo lugar, frente a los artículos segundo, tercero, séptimo y octavo de la Resolución N°. 082 de 1° de marzo de 2021, al no fijar éstos medidas de orden general por cuanto no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de sus destinatarios, será declarada la improcedencia de este medio de control frente a ellas, por no concurrir la totalidad de los requisitos de procedencia exigidos en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011.
Del examen de los demás artículos, se advierte que cumplen con los requisitos formales y materiales, pues superaron el test realizado por la Sala y, por ende, son respetuosos del ordenamiento jurídico superior.
Finalmente, atendiendo al efecto de cosa juzgada relativa propio del control inmediato de legalidad, nada impide que cualquier persona ejerza acciones ante el juez de lo contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.
En mérito a lo expuesto, la Sala Cuatro (4) Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD POR CONSECUENCIA del artículo 6º de la Resolución 082 del 1º de marzo de 2021, en los términos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 frente al artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del medio de control inmediato de legalidad en relación con los artículos 2, 3, 7 y 8 de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021, expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR, de acuerdo con lo motivado en este proveído.
TERCERO: DECLARAR LA LEGALIDAD CONDICIONADA de los artículos 4º y 9º de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021, expedidas por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR atendiendo lo señalado en esta providencia.
CUARTO: DECLARAR la validez de las demás disposiciones de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021, expedidas por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR, conforme con los motivos expuestos en esta sentencia.
CÓPIESE, PUBLÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y ARCHÍVESE.
ROCÍO ARAÚJO OÑATE (E) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
(firma electrónica) (firma electrónica)
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA
(firma electrónica) (firma electrónica)
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
(firma electrónica)
Esta decisión fue discutida y aprobada en sesión virtual de la fecha y firmada electrónicamente mediante el aplicativo de firma digital del sistema Samai del Consejo de Estado.
