Radicado: 11001-03-15-000-2020-02587-00
Demandante: MARGARITA POVEDA DE JIMÉNEZ
ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO - Procedente / ELEMENTOS DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inminente y grave, urgente, e impostergable / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Acreditado / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO
La Sala concluye que se debe amparar el derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los actores por haberse desatendido la exigencia prevista en el parágrafo del artículo 318 del CGP, por lo que se dejará sin efectos la providencia del 9 de diciembre de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y se le ordenará al Tribunal Administrativo del Chocó tramitar la apelación por el recurso que fuere procedente, a saber, la reposición. Lo anterior, en consonancia con el principio de economía procesal y teniendo en cuenta que el expediente ordinario a la fecha se encuentra en el Tribunal Administrativo del Chocó, tal y como consta en la página web de la Rama Judicial.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 8
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02587-00(AC)
Actor: MARGARITA POVEDA DE JIMÉNEZ
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO
Temas: Amparo transitorio – derechos pensionales – protección especial adulto mayor
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
OBJETO DE LA DECISIÓN
Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida por la señora Margarita Poveda de Jiménez contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP.
ANTECEDENTES
1.1. Solicitud de amparo
1. Con escrito enviado por correo electrónico el 9 de junio de 2020[1], al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado[2], la señora Margarita Poveda de Jiménez, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y la UGPP con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, "en especial al respeto del principio de cosa juzgada, al derecho de petición, al derecho a una vida digna, a la salud y a un trato diferenciado dado su condición de persona mayor."
2. La accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la Resolución RDP-012619 del 11 de abril de 2018, proferida por el señor Juan David Gómez Barragán, en su calidad de subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, mediante la cual se le ordenó devolver la suma de $362.662.655.00, "por concepto de todas las mesadas a ella pagadas" y la Resolución RCC-26002 del 30 de julio de 2019, por medio de la cual el señor Néstor Humberto Ovalle Durán, quien funge como subdirector de cobranzas de la UGPP, libró mandamiento de pago en su contra por la referida suma.
3. De otra parte, indicó que el 4 de octubre de 2019 elevó una petición al Tribunal Administrativo de Bolívar "a fin de que informase si ella había sido condena devolver (sic) suma alguna y si se le había señalado que había actuado de mala fe", pero a la fecha no ha recibido una respuesta de fondo al escrito presentado.
4. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y pidió lo siguiente:
"2. Como consecuencia se ordene dejar sin efectos el acto administrativo contenido en la Resolución Nº RDP 012619 del 11 de abril de 2018, por violación clara del debido proceso al violentar el principio de cosa juzgada, y por ello ordenar la terminación del proceso coactivo iniciado en contra de la accionante con base en tal acto administrativo, por la clara inexistencia de condena alguna por parte de la administración que la obligue a devolver las sumas recibidas por pensión, se orden (sic) la devolución de las sumas embargadas y descontadas y se orden (sic) dar respuesta de fondo al derecho de petición de información de fecha 4 de octubre de 2019
3. (...) condenar en costas a los señores Juan David Gómez Barragán, Subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP y al señor Nelson Humberto Ovalle Duran, en su carácter de Subdirector de cobranzas de la UGPP, por la clara intencionalidad y actuar arbitrario, sin acatar ninguno de los argumentos planteados en oportunidad, sin que fueran estudiados o analizados, situación que ha generado zozobra y perjuicios que siguen causando a la señora MARGARITA POVEDA DE JIMÉNEZ."
1.2. Hechos probados y/o admitidos
La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, que son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:
5. La señora Margarita Poveda de Jiménez nació el 21 de junio de 1947 y trabajó en varias instituciones educativas en el Departamento de Bolívar desde 1969 hasta 1997, donde su último cargo desempeñado fue Profesora Grado 12, en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada de Cartagena.
6. Mediante Resolución No 011890 del 07 de mayo de 1998 CAJANAL EICE Liquidada, reconoció en favor de la accionante una pensión de jubilación gracia en cuantía de $495.053.14 a partir del 21 de junio de 1997.
7. En cumplimiento de un fallo de tutela se reliquidó el referido derecho a través de la Resolución No 22963 del 16 de mayo de 2006, elevando la cuantía a $516.679 a partir del 21 de junio de 1997. Por Resolución No 56898 del 30 de octubre de 2006, Cajanal reliquidó nuevamente el derecho a un monto de $542.978.6 a partir de la misma fecha.
8. El 19 de diciembre de 2012 la UGPP inició medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las anteriores resoluciones, al que se le asignó el radicado No. 13001-23-33-000-2012-00236-00/01. Correspondió por reparto el conocimiento de la demanda al Tribunal Administrativo de Bolívar que mediante sentencia del 11 de diciembre de 2014, declaró la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó: "se declara que como consecuencia de la nulidad que se decreta que (sic) la señora MARGARITA PÓVEDA DE JIMÉNEZ no tiene derecho al pago de la pensión gracia, según (sic) en la parte considerativa de este fallo".
9. Como fundamento de la decisión sostuvo que las instituciones donde laboró la docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no eran de orden territorial o nacionalizado por lo que no se cumplían los requisitos legales para reconocer el derecho a la pensión gracia. Advirtió que, si bien, el INEM de Cartagena adquirió tal calificación lo hizo con posterioridad a la vinculación de la actora, por lo que declaró la nulidad de los actos administrativos y condenó en costas a la parte demandada.
10. Contra la anterior decisión la señora Poveda de Jiménez interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", en sentencia del 12 de diciembre de 2017, en la que confirmó la providencia recurrida. Al efecto afirmó que i) la institución en la que prestó sus servicios la actora antes del 31 de diciembre de 1980 era del orden nacional, ii) es jurídicamente imposible acumular tiempos de servicios prestados como docente nacional y iii) no se vulneran derechos adquiridos ya que no cumplía con los requisitos legales al momento en que se le reconoció el derecho. La sentencia no contiene motivación u orden en relación con la devolución de los valores pagados con anterioridad a la declaratoria de nulidad de los actos demandados, así como tampoco hace mención a un actuar fraudulento o de mala fe por parte de la actora.
11. En virtud de la anterior decisión, la UGPP profirió la Resolución No. 320 del 5 de enero del 2018, a través de la cual ordenó la suspensión definitiva de los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones No. 011890 del 07 de mayo de 1998, 22963 del 16 de mayo de 2006 y 56898 del 30 de octubre de 2006, por medio de las cuales se ordenó reconocer y reliquidar la pensión gracia a favor de la señora Margarita Poveda de Jiménez.
12. Mediante Resolución No. RDP-012619 del 11 de abril de 2018 la UGPP consideró que en atención a la sentencia del 12 de diciembre de 2017, nunca existió el derecho de la señora Poveda de Jiménez a percibir la pensión gracia, por lo que recibió mayores ingresos y, en consecuencia, encontró que le adeuda al Sistema General de Pensiones la suma de $362.662.665.09 M/CTE más los intereses que se causen a la tasa del DTF por cada mes de mora, en forma separada, contados a partir de la fecha de ejecutoria de dicho acto administrativo, cifra que deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas.
13. Inconforme con la decisión anterior la actora formuló solicitud de revocatoria, directa, resuelta de manera desfavorable. De igual manera, el recurso de reposición que también fue negado, por lo que la resolución que ordenó el pago de los presuntos mayores valores recibidos, cobró ejecutoria el 9 de julio del 2018.
14. En virtud de la resolución 23849 del 11 de abril de 2019 proferida por la UGPP se ordenó el embargo de los inmuebles y cuentas de ahorro de la señora Margarita Poveda de Jiménez por una cuantía de $725.325.330 Pesos M/CTE[3].
15. La UGPP a través de la Resolución No. RCC-26002 del 30 de julio de 2019, libró mandamiento de pago en contra de la señora Margarita Poveda de Jiménez, y a favor del Tesoro Nacional, por $362.662.665.09 M/CTE, por concepto de capital, más los intereses que se causen desde la ejecutoria del acto hasta la fecha efectiva del pago. Este acto administrativo se notificó personalmente a la actora el 10 de septiembre de 2019.
16. El 28 de agosto de 2019 la señora Margarita Poveda de Jiménez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. RDP-012619 del 11 de abril de 2018 proferida por la UGPP, correspondiéndole por reparto al Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, que con auto del 16 de septiembre de 2019 lo remitió al Tribunal Administrativo de Bolívar, por razones de competencia en relación con la cuantía. El envío se hizo efectivo el 19 de noviembre de 2019.
17. La parte actora solicitó medida cautelar de urgencia en la que pidió: "se ordene la Suspensión Provisional de los actos administrativos contenidos en las resoluciones: 1.- No. RDP 012619 del 11 de Abril del 2018, 2.- la resolución No. RCC-23849 del 11 de Abril del 2019, por el cual se le embargo,3.- la resolución RCC-26002 del 30 de julio del 2019, por el cual se libra mandamiento de pago en contra de la señora Margarita Poveda, 4.- la resolución No. RCC 27829 del28 de octubre del 2019, por el cual se niegan las excepciones propuestas, 5.- y del acto presunto o ficto que niega el recurso de reposición presentado el día 13 de Diciembre del 2019, en contra de la resolución RCC 27829 del 28 de octubre del 2019, y, dado el daño patrimonial y real que le esta ocasionando las medidas de embargo practicadas por la UGPP en contra de la señora MARGARITA POVEDA".
17.1. El expediente fue radicado bajo el número 13001-23-33-000-2020-00076-00 y asignado al Despacho de la Magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, el 12 de febrero de 2020 e ingresó al despacho para proveer sobre la admisión el 13 de agosto del año en curso. A la fecha, no se ha proferido providencia alguna en el asunto.
18. El 4 de octubre de 2019 la accionante elevó petición ante el Tribunal Administrativo de Bolívar con el fin de que informara si en las sentencias proferidas en el proceso radicado No. 13001-23-33-000-2012-00236-01, se indicó que debía devolver alguna suma de dinero o se encontró que había actuado de mala fe. Al respecto, el 18 de octubre de 2019 la Magistrada ponente de la decisión de primera instancia remitió respuesta en la que transcribió la parte resolutiva de las sentencias proferidas en el proceso e indicó "para su ilustración y complementar la respuesta, le aportamos copias íntegras y legibles de las mencionadas sentencias en 21 folios útiles y escritos".
19. A través de la Resolución No. RCC 27829 del 28 de octubre de 2019 la UGPP resolvió negativamente las excepciones propuestas al mandamiento de pago, dentro de las que se encontraba el inicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que presuntamente contiene la obligación de pago. En relación con esa excepción, se consideró que no existía notificación del auto admisorio de la demanda por lo que no cumplía con los requisitos exigidos para su decreto. De otra parte, se ordenó la liquidación total de la deuda y el embargo de los bienes en cabeza de la señora Poveda de Jiménez.
20. La accionante, el 29 de octubre de 2019, insistió en su petición ante el Tribunal Administrativo de Bolívar para que se le informara si en algún punto del proceso se demostró que había actuado de mala fe y si la orden incluía el reintegro de los valores pagados. La Magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, remitió nuevo escrito de contestación el 13 de noviembre de 2019, en el que refirió que si lo pretendido era un pronunciamiento respecto del asunto debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2012-00236-00, los términos se encontraban más que vencidos por lo que no iba a proferir ningún pronunciamiento de fondo sobre el asunto.
21. De otra parte, afirmó que en la respuesta del 4 de octubre del 2019, indicó que en las sentencias está contenida la información que solicita, de manera que "si en la parte resolutiva de las mismas no se resolvió nada con respecto de las devoluciones de las sumas de dineros a que usted hace mención, fue porque no se precisaron al momento de la fijación del litigio, dentro del libelo de la demanda". Ahora, en lo que respecta a la buena o mala fe con la que actuó para el reconocimiento de la pensión gracia, adujo que en la parte motiva de las sentencias se encuentran expuestas las razones de derecho que sirvieron de base para la resolución del caso concreto.
1.3. Fundamentos de la solicitud
22. El apoderado de la demandante manifestó que la señora Margarita Poveda de Jiménez es una persona de la tercera edad que ha superado la expectativa de vida del colombiano promedio, cuya situación fue definida el 12 de diciembre de 2017, en el sentido de suspender el pago de la pensión gracia, sin embargo, la autoridad judicial no ordenó devolver suma alguna ya que dichos emolumentos se recibieron de buena fe sobre actos administrativos que gozaban de presunción de legalidad, en ese sentido cualquier nuevo cuestionamiento o cobro vulnera el principio de la cosa juzgada y ubica a la accionante en una situación de vulnerabilidad al soportar otro trámite sobre un asunto que ya fue decidido.
23. Consideró que la UGPP condenó a la actora al pago de unas sumas de dinero de manera sumaria sin garantías al debido proceso o al derecho de contradicción y defensa, usurpando competencias jurisdiccionales ya que en ninguna de las providencias que resolvieron su caso concreto se condenó a la señora Poveda de Jiménez a efectuar algún pago, por lo que la facultad de ordenar la devolución de lo pagado correspondía únicamente al juez natural del proceso.
24. Afirmó que la Resolución No. RDP 012619 del 11 de abril de 2018, puede ser entendida como un acto de ejecución, pues así está siendo usado por la UGPP que pretende tenerla como un cumplimiento de orden judicial de manera que si se acepta esa denominación no tendría un mecanismo ordinario de control judicial, convirtiendo la acción de tutela en el único medio idóneo en procura de los derechos fundamentales vulnerados.
25. Resaltó que en virtud del cobro indebido que se adelanta contra la actora se causa un perjuicio irremediable toda vez que se ordenó el embargo en cuantía de $725.325.330, que recaen sobre su cuenta de ahorros y los inmuebles de su propiedad, que son producto de su sociedad conyugal. Consideró que la situación descrita ha causado un grave sufrimiento psicológico y depresivo a una mujer de 73 años, haciendo que viva en permanente estado zozobra y angustia lo que ha mermado gravemente su salud. Hizo énfasis en que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el medio eficaz para la protección de los derechos vulnerados ya que la edad de la accionante es avanzada y el tiempo que tarda en resolverse un asunto ante la jurisdicción contenciosa puede superar su expectativa de vida.
27. Destacó que las sentencias que sirven de fundamento al cobro realizado por la UGPP a la accionante son de carácter declarativo y no de condena, como lo pretende la accionada, ya que no se encuentra en ningún aparte del proceso que la actora haya actuado con mala fe o de manera fraudulenta, es así como la autoridad enjuiciada tergiversó lo resuelto en el proceso judicial en detrimento de los intereses de la señora Poveda de Jiménez.
28. Concluyó que la competencia para ordenar a título de restablecimiento del derecho la devolución de lo pagado, con ocasión de la nulidad de un acto administrativo, es única de la administración de justicia y no de la UGPP, pues de ser ello lo pretendido, debió manifestarlo en la demanda, cuestión que no aconteció en el caso concreto, ya que únicamente solicitó declarar que la accionante no tiene derecho a percibir la pensión gracia.
29. Afirmó que la situación de la actora fue resuelta en las providencias dictadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2012-00236-00/01, las cuales deben ser respetadas y acatadas por la administración sin que ello implique acomodar su contenido a su favor. Resaltó que los proveídos no ostentan efectos retroactivos y de la simple lectura se advierte que no tiene ninguna obligación en cabeza de la accionante.
30. Indicó que existe desconocimiento del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que establece la imposibilidad de recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe como es el caso de la señora Margarita Poveda de Jiménez. Manifestó que se quebrantó el principio de buena fe, ya que en todo momento la accionante actuó correctamente pues, contaba con actos administrativos ejecutoriados que declaraban su derecho, sin inducir a error a las administradoras y actuando con confianza en el Estado y sus decisiones. Finalmente, refirió que no se le dio una respuesta de fondo a las peticiones elevadas el 4 y el 18 de octubre de 2019 ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.
1.4. Actuaciones procesales relevantes
1.4.1. Admisión de la demanda
31. Mediante auto del 30 de junio del 2020, el Despacho ponente de esta decisión admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación al Tribunal Administrativo de Bolívar y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, representada por los señores Néstor Humberto Ovalle Durán y Juan David Gómez Barragán, quienes fungen como subdirector de cobranzas y subdirector de determinación de derechos pensionales, respectivamente, en calidad de accionados.
32. De otra parte, ordenó la vinculación en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, del Juzgado Décimo Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y de Colpensiones.
1.4.2. Contestaciones
Remitidas las respectivas notificaciones[4] se allegaron los siguientes escritos:
1.4.2.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP
33. Con memorial recibido el 3 de julio de 2020, a través de correo electrónico, la Directora Jurídica encargada de la entidad, luego de resumir las actuaciones administrativas que coinciden con los hechos descritos en esta providencia, indicó que no se ha vulnerado el derecho al debido proceso, ya que ha garantizado en todas las etapas del proceso coactivo el derecho de contradicción y defensa, permitiendo la interposición de recursos y resolviendo cada uno de ellos, según consta en las resoluciones que adjuntó al escrito de contestación de tutela.
33. Destacó que en el caso concreto no se satisface el requisito de subsidiariedad toda vez que cuenta con mecanismos administrativos y legales ideales para la protección de los derechos invocados. Así mismo, tampoco advirtió una situación de indefensión, un perjuicio irremediable o su inminente ocurrencia, por lo que al ser la tutela un mecanismo excepcional se debe declarar su improcedencia y prevenir al actor para que agote los medios ordinarios de defensa administrativa y judicial.
34. Manifestó que en cumplimiento de la sentencia del 12 de diciembre de 2017 suspendió a partir del 5 de enero del 2018 el pago de la pensión gracia de la actora, sin embargo afirmó que la señora Poveda de Jiménez continuó cobrando "la(s) mesada(s) pensionales subsiguientes al acontecimiento de la referida sentencia a favor de la Nación; tal como da cuenta el resumen de Mayores valores pagados según la certificación del histórico de pagos de Fopep, suscrito por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP Radicado No. 201880010848552 de fecha 22 de marzo de 2018, que da certeza de los cobros efectuados por la señora MARGARITA POVEDA DE JIMENEZ; entendidos dichos cobros como mesadas recibidas en abono en cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a ellas, cuando era conocedor (sic) de la situación que daba origen a la desaparición del derecho, y en modo alguno rechazó el pago por ventanilla o el abono en cuenta, según el caso" .(negrillas fuera del texto)
35. Por lo anterior, mediante resolución No RDP 012619 del 11 de abril de 2018 estableció que la actora "adeuda, a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $362.662.665.09 M/CTE, (TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS CON NUEVE CENTAVOS M/CTE) la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de mayores pagados" del 22 de marzo de 2018.
36. Adujo que es en virtud de esos mayores pagos recibidos, que se inició el cobro coactivo contra la señora Poveda de Jiménez a quien se le comunicó el inicio del proceso y se le conminó al pago, lo que evidencia que en todo momento se ha respetado el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa.
37. Finalmente resaltó que es una obligación de la entidad advertir las irregularidades que se presenten en el pago de las pensiones por lo que en el caso concreto se observa el cobro de valores "por parte de la señora MARGARITA POVEDA, a los cuales no tenía derecho, relativo al reconocimiento de la pensión gracia recibió el pago de la mesada pensional sin tener derecho a la prestación pensional. Por lo anterior, en cumplimiento del Decreto 575 del 22 de marzo de 2013 se procedió al cobro de lo pagado indebidamente, sin que ello comporte vulneración de derechos fundamentales.
1.4.2.2. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A"
38. Mediante escrito radicado el 6 de julio de 2019, el Magistrado William Hernández Gómez informó, luego de hacer un resumen sobre los hechos de la acción, que la solicitud de amparo está encaminada a controvertir "la actuación presuntamente arbitraria por parte de la UGPP al adelantar un proceso coactivo sin haber cumplido con las garantías constitucionales, que ha llegado a las instancias de embargos de inmuebles y cuentas de ahorros sin justificación alguna y, sobre el cual solicita la intervención del juez constitucional que permita evaluar la presunta vulneración de los derechos fundamentales en calidad de sujeto especial en razón a la edad de la señora Margarita Poveda de Jiménez, quien manifiesta tener 72 años. Lo anterior, aunado a la presunta imposibilidad de demandar esa clase de actos administrativos que resultan no ser susceptibles de control judicial.
39. Por lo anterior, no se advierte reparo alguno contra la providencia judicial que resolvió el asunto de la demandante. Afirmó que en la sentencia de segunda instancia se resolvieron 3 problemas jurídicos, sin que haya sido objeto de estudio el reconocimiento o pago de sumas adeudadas. Concluyó que corresponde al juez constitucional evaluar la situación descrita ante la presunta configuración de un perjuicio irremediable.
1.4.2.3. Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones
40. Mediante escrito remitido por medios electrónicos el 3 de julio de 2020, la apoderada judicial de la entidad, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional ya que las pretensiones van dirigidas exclusivamente a la UGPP, razón por la cual es a dicha entidad a quien le corresponde contestar la tutela en el entendido que las peticiones no pueden ser atendidas ni son de su competencia administrativa ni funcional.
41. Transcribió algunos apartes del Decreto 2011 de 2012 que determinó y reglamentó la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones para concluir que solamente puede asumir asuntos relativos a la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida en materia pensional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
2.1. Competencia
42. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por la señora Margarita Poveda de Jiménez en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y la UGPP, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política, 32 y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
2.2. Cuestión previa
43. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la declaratoria de la pandemia existente a nivel mundial relacionada con la propagación a gran escala del Covid 19. Ello trajo como consecuencia, que el gobierno nacional ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictó otras disposiciones[5].
44. En atención a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió los Acuerdos PCSJA20-11517[6], PCSJA20-11518[7], PCSJA20-11526[8], PCSJA20-11532[9], PCSJA20-11546[10], PCSJA20-11549[11] , PCSJA20-11556[12] y y PCSJA20-11567[13], mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela.
45. En aras de proteger las garantías constitucionales, el Consejo Superior de la Judicatura, en el Acuerdo PCSJA20-11546 exceptuó las acciones de tutela y los habeas corpus de la suspensión de términos, prevista en su artículo 1°, señalando que la recepción de estas acciones se hará mediante el buzón electrónico dispuesto para el efecto, y que, para su trámite y notificación se usarán las cuentas de correo electrónico de las partes y las diferentes herramientas tecnológicas de apoyo.
46. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en ejercicio de su facultad de Juez Constitucional, tramitará las acciones de tutela que le sean presentadas.
2.3. Solicitud de desvinculación
47. Colpensiones en su escrito de contestación de la tutela solicitó su desvinculación, toda vez que la vulneración de derechos alegada no corresponde a alguna actuación de dicha administradora, ya que el reclamo se refiere a cuestiones de índole jurídica, netamente de competencia de la UGPP de modo que no participó ni es competente para solucionar la presunta vulneración alegada.
48. Sobre el particular, se advierte que esta petición será aceptada ya que no se advierte alguna situación que involucre a la referida entidad, toda vez que los reparos se dirigen en contra de la UGPP y las actuaciones a que haya lugar deben ser adelantadas por ésta y no por Colpensiones.
2.4. Problemas jurídicos
Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes:
¿La acción de tutela es el medio procedente para proteger los derechos reclamados por la señora Margarita Poveda de Jiménez?
49. En caso de serlo, se resolverán los siguientes:
¿La UGPP vulneró los derechos fundamentales de la señora Margarita Poveda de Jiménez, persona de la tercera edad al ordenar la devolución de dineros recibidos con ocasión de una pensión gracia, cuyo reconocimiento fue suspendido mediante sentencia del 12 de diciembre de 2017?
¿El Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante ante la supuesta falta de respuesta frente a las solicitudes radicadas el 4 y 18 de octubre de 2019?
2.5. Razones jurídicas de la decisión
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela, ii) adultos mayores como sujetos de especial protección constitucional, iii) características del derecho al debido proceso, iv) fundamentos esenciales del derecho de petición, v) procedibilidad de la acción, y vi) análisis del caso concreto.
2.5.1. Generalidades de la acción de tutela
50. La acción de tutela es un mecanismo de acceso a la justicia previsto en el artículo 86 de la Constitución, a través del cual toda persona puede solicitar el amparo de sus derechos fundamentales. Se tramita de manera preferente y sumaria debido a la importancia de los bienes que protege y sus reglas de procedimiento se guían por los principios de informalidad y prevalencia del derecho sustancial.
51. No obstante, la acción de amparo constitucional tiene naturaleza subsidiaria, lo que significa que sólo es procedente cuando no existan otras vías judiciales, adecuadas e idóneas para la protección del derecho fundamental o cuando, pese a existir el mecanismo ordinario, la intervención del juez de tutela es indispensable para evitar un perjuicio irremediable[14]. En este último caso, el amparo solo procede cuando los mecanismos ordinarios que ha previsto el legislador para la protección de los derechos, no tienen la capacidad de cumplir con ese propósito en las circunstancias del caso concreto.
52. En consecuencia, el examen acerca de la idoneidad y eficacia de los medios judiciales garantiza dos aspectos: i) por una parte, impide que el juez constitucional invada la órbita propia de la juez natural y, ii) por la otra, asegura que los asuntos que resuelve el juez constitucional son, en exclusivo, relativos a derechos fundamentales.
53. En tal sentido, el juez de tutela tiene la obligación de analizar con especial cuidado las solicitudes de personas vulnerables o en condición de debilidad manifiesta, con el propósito de establecer la exigencia de agotar los medios ordinarios, de ser así, analizar si el medio ordinario de protección es razonable o desproporcionado y bajo esta visión determinar la idoneidad y eficacia de los medios de defensa existentes.
54. Por su parte, la idoneidad exige verificar la capacidad del mecanismo ordinario para proteger derechos fundamentales y solucionar el problema jurídico propuesto, mientras que la eficacia implica revisar el potencial de dicho medio judicial para proteger el derecho fundamental de manera oportuna e integral, de acuerdo con las pretensiones y circunstancias específicas que rodean el caso particular y concreto.
2.5.2. Los adultos mayores como sujetos de especial protección constitucional
55. Los adultos mayores son un grupo que, debido al componente de la edad, son vulnerables, por ello han sido catalogados como sujetos de especial protección constitucional, circunstancia que ha sido reconocida por la Corte Constitucional en múltiples sentencias.
56. En efecto, respecto de los adultos mayores existe una carga específica en cabeza del Estado, la sociedad y la familia para que colaboren en la protección de sus derechos, ya que éstos, debido a su avanzada edad, se encuentran en una situación de vulnerabilidad mayor en comparación con otras personas. Sin embargo, el Estado es el principal responsable de la construcción y dirección de este trabajo mancomunado, que debe tener como fin último el avance progresivo de los derechos de la población mayor.[15]
57. Teniendo en cuenta lo anterior, las personas que por su avanzada edad o por estar en el último periodo de la vida, han perdido algunas de sus facultades, ameritan por ello una especial protección, pues dicha circunstancia, trae implicaciones constitucionales.[16]
58. En consecuencia, las personas de la tercera edad, dadas las condiciones fisiológicas propias del paso del tiempo, se consideran sujetos de especial protección constitucional, que requieren la intervención del Estado, de Conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-177 de 2016 "(i) cuando los reclamos se hacen en el plano de la dignidad humana, o cuando está presuntamente afectada su "subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, (...) o cuando resulta excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un proceso judicial ordinario". Recalcó que no solo el Estado debe proveer un trato diferencial, sino que el principio de solidaridad impone incluso a los particulares esforzarse para apoyar a los adultos mayores, y lograr los fines protectores que impone el ordenamiento superior respecto de ellos."
2.5.3. Características del derecho fundamental al debido proceso
59. Establecido como uno de los pilares dentro del Estado Social de Derecho, este derecho se encuentra encaminado a la protección del ciudadano frente a las entidades y autoridades administrativas, en el curso de cualquier actuación ante las mismas.
60. Esta Corporación definió este derecho en los siguientes términos:
"[Es] una de las garantías constitucionales esenciales del Estado Social de Derecho, canal del ejercicio de las potestades del Estado frente a las personas, lindero de los servidores públicos para que actúen de conformidad con el ordenamiento jurídico y límite del arbitrio en el que éstos pueden incurrir (Corte Constitucional sentencia T-1341 de 2001), precisa que el incumplimiento por parte de las autoridades públicas de normas y actos administrativos constituye su vulneración; más aún cuando éstos reconocen y salvaguardan derechos fundamentales[17]" (Negrillas propias del texto)
61. En este sentido, este derecho implica que sobre los servidores públicos recaiga el deber de ajustar sus actuaciones a las normas jurídicas, a fin de impedir un actuar injustificado y arbitrario.
62. Corolario de lo expuesto, el debido proceso "debe estar presente en todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, que asegura a toda persona ser juzgada de acuerdo a las formas propias de cada juicio, por el juez natural designado para tal fin y conforme a las normas que componen el ordenamiento jurídico[18]".
63. En un sentido amplio el debido proceso encierra a su vez la protección de ciertas garantías mínimas que la jurisprudencia constitucional ha enlistado de la siguiente manera: "(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra"[19].
64. Sin dejar de lado la confianza que deposita el ciudadano en las autoridades judiciales en que sus controversias se diriman atendiendo a la totalidad del material probatorio obrante en el proceso y a las reglas de la sana crítica.
65. Así, el derecho al debido proceso se traduce en la garantía que involucra que toda actuación tanto judicial como administrativa se someta a unas reglas mínimas que permitan un resultado justo, en un escenario de debate, contradicción y defensa. El desconocimiento de alguno de los anteriores postulados implica per se una vulneración de este derecho y, por tanto, es pasible de ser reclamada su protección a través de la acción de tutela.
66. El derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, se traduce en la facultad que tienen los ciudadanos de formular solicitudes respetuosas para obtener información o de pedir copias de documentos no sujetos a reserva a las autoridades correspondientes o a los particulares y obtener una pronta y completa respuesta a sus inquietudes.
67. La naturaleza de este derecho está establecida en la Constitución de 1991 como de aplicación inmediata, dada su pertenencia al ámbito de los derechos inherentes a la persona y su relevancia para la participación de la misma, así como para asegurar el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, al igual que los deberes sociales del Estado y la posibilidad de hacer realizables otros derechos fundamentales[21].
68. Diversos pronunciamientos de orden constitucional han definido los presupuestos esenciales del derecho de petición así: i) en la posibilidad de formular peticiones respetuosas, por motivos de interés general o particular y ii) en la obtención de una pronta resolución del asunto puesto en consideración. Esos componentes del derecho de petición son inescindibles, esto es, que el goce y satisfacción del mismo se realiza una vez ambos se verifiquen; por lo tanto, el derecho se concreta en la formulación de una petición, pero se efectiviza con la resolución pronta y material, independientemente de si la respuesta resulta o no favorable al sentido de la misma[22].
69. De igual forma, para que se configure su cumplimiento no basta la resolución efectiva, sino que es necesario que ésta se dé a conocer al interesado. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado:
"Una vez tomada la decisión, la autoridad o el particular no pueden reservarse su sentido, para la efectividad del derecho de petición es necesario que la respuesta trascienda el ámbito del sujeto que la adopta y sea puesta en conocimiento del peticionario; si el interesado ignora el contenido de lo resuelto no podrá afirmarse que el derecho ha sido observado cabalmente"[23] (subrayado fuera del texto).
70. Lo anterior, no solo indica su importancia en el ámbito jurídico, sino que esta trasciende considerablemente al nivel social, pues es el mecanismo de interacción entre las entidades y el particular, y su desconocimiento traería consigo inseguridad jurídica y desconfianza en la administración.
2.5.5. Procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto
Como presupuesto esencial para estudiar de fondo el asunto planteado por la parte actora, es necesario verificar previamente el cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
2.5.5.1. Inmediatez
71. Sobre el cumplimiento de este requisito de procedibilidad de la acción de amparo, la Sala observa que se satisface en tanto la accionante interpuso la solicitud de amparo el 9 de junio de 2020 y en ella referenció situaciones actuales y que tienen carácter de permanencia en el tiempo mientras se defina la legalidad de los actos administrativos cuestionados.
2.5.5.2. Subsidiariedad
72. Frente a este requisito la Sala advierte que en principio no se encontraría acreditada su ocurrencia, toda vez que i) se cuestionan actos administrativos particulares y ii) se encuentra en curso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 13001-23-33-000-2020-00076-00 precisamente contra los actos administrativos que cuestiona.
73. Por lo que, en principio, se podría considerar que la acción de tutela resulta improcedente para estudiar el fondo del asunto aquí planteado. No obstante, se debe resaltar que la solicitud de amparo procede excepcionalmente siempre y cuando se cumpla alguna de las dos reglas establecidas por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, es decir, (i) que se evidencie prima facie la vulneración de un derecho fundamental y (ii) que exista la amenaza u ocurrencia de un perjuicio irremediable.
74. En el sub lite, se advierte la configuración de las dos reglas antes referidas, de una parte, el cumplimiento de los actos administrativos generan un perjuicio irremediable respecto de los derechos al debido proceso, al mínimo vital y a la salud de la señora Margarita Poveda de Jiménez, como quiera que está demostrado que es una adulta mayor de 73 años de edad, contra quien se adelanta un proceso de cobro coactivo en el que se ordenó el embargo de su cuenta de ahorros e inmuebles, con vulneración al debido proceso, pues aparentemente el cobro no tiene sustento toda vez que la sentencia del 12 de diciembre de 2017 que anuló los actos de reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia que percibía la actora, no contiene orden de devolución, lo que implica la clara afectación de sus recursos económicos que, a su vez, repercute en su calidad de vida y condiciones de salud física y psicológica.
75. Aunado a lo anterior, se advierte que la actora ya inició el proceso ordinario, aproximadamente hace un año, sin que a la fecha se haya proferido el auto admisorio de la demanda, en ese orden de ideas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta ser el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos reclamados. Si bien, no se discute una presunta mora judicial, si se advierte un represamiento en la resolución de los asuntos puestos en conocimiento del Tribunal Administrativo de Bolívar que generan un margen de espera superior para el administrado, que en este caso tiene 73 años, lo que pone en entredicho la efectividad del medio de control y hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio en este caso.
76. De otra parte, teniendo en cuenta la motivación de los actos administrativos que cuestiona la señora Poveda de Jiménez, tal como ella lo indicó pueden ser vistos como actos de ejecución de sentencia sobre los cuales, no existe posición unificada en relación con la procedencia de su control ante el juez contencioso administrativo. Es así, como tampoco existe certeza sobre si el asunto será o no asumido por el Tribunal Administrativo de Bolívar. También se advierte que la dilación en el pronunciamiento sobre la demanda ordinaria iniciada por la accionante ocasionó que no se aceptara su excepción de inexistencia del derecho en el proceso coactivo lo que le generó un perjuicio a la accionante pues se ordenó el mandamiento de pago en su contra.
77. Las anteriores circunstancias ponen en evidencia la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, pues según lo dispone el artículo 86 de la Constitución Política, se encuentra instituida a fin de proteger de manera inmediata derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad, esta última – amenaza – entendida como una violación potencial que se presenta como inminente y próxima[24].
2.6. Análisis del caso concreto
78. Del escrito presentado por la señora Margarita Poveda de Jiménez se advierte su inconformidad con la decisión de la UGPP de adelantar un proceso de cobro coactivo, sobre las mesadas pensionales gracia que recibió con anterioridad a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación de tal derecho. Lo anterior por cuanto, en el proceso judicial no se ordenó devolución alguna ni se demostró que actuó con mala fe. En su sentir, el asunto ya hizo tránsito a cosa juzgada y por ello no puede la UGPP abusar de su posición dominante, tergiversar lo resuelto por el juez ordinario y así obtener la devolución de dineros recibidos de buena fe.
79. Para la parte actora, aceptar el cobro que pretende la entidad accionada, quebranta su derecho al debido proceso, a la vida en condiciones dignas y a la salud creando un perjuicio irremediable, pues a la fecha se encuentran embargados sus ahorros y su casa de habitación, además del impacto emocional y físico que ello conlleva en una persona de 73 años.
80. Por su parte, la UGPP afirmó que en cumplimiento de la orden judicial del 12 de diciembre de 2017, inició el cobro de las mesadas a las que no tenía derecho la accionante y quien "a pesar de ser conocedor de la situación que daba origen, nunca rechazó el pago por ventanilla o el abono en cuenta".
81. Ahora bien, la Sala entrará a analizar la controversia planteada por la accionante como sujeto de especial protección constitucional por ser un adulto mayor. Sea lo primero indicar que la pensión gracia le fue reconocida a la señora Poveda de Jiménez en 1998 y la misma fue reliquidada en virtud de una orden judicial de tutela por lo que al presumirse el acto como legal e incluso ser estudiada su reliquidación por un juez, los dineros que devengó en virtud de los actos administrativos referidos en los numerales 1 a 3 de esta providencia, los recibió de buena fe, principio que rige todas las actuaciones administrativas y judiciales, mismo que no fue desvirtuado en el proceso ordinario.
82. Lo anterior, fue así hasta la finalización del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la UGPP contra el reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia de la señora Poveda Jiménez, actuación judicial que finalizó el 12 de diciembre de 2017, con sentencia en la que se ordenó:
"Primero: Confirmar la sentencia proferida el día 11 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Segundo: No se condena en costas de segunda instancia. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR OFICIO"
83. Por su parte, la providencia del 11 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar ordenó:
"PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 011890 de 7 de mayo de 1998 proferida por CAJANAL, por medio de la cual se resolvió reconocer y pagar a la demandada, señora MARGARITA POVEDA DE JIMENEZ, una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL CINCUENTA Y TRES PESOS CON CATORCE CENTAVOS ($495.053.14), efectivo a partir de 21 de junio de 1997 y se dictaron otras disposiciones. Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 22963 del 16 de mayo de 2006 proferida por CAJANAL, en cumplimiento de fallo judicial de tutela y por medio de la cual, entre otras disposiciones, se reliquida por nuevos factores salariales la pensión gracia de la demanda, elevando su cuantía a la suma de QUINIENTOS DIEZ Y SEIS MIL SEISCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS CON SESENTA Y SEIS CENTAVOS ($516.679.66), conforme a lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 56898 del 30 de octubre de 2006 proferida por CAJANAL, por medio de la cual se reliquida la pensión gracia de la demandada por nuevos factores salariales elevando su cuantía a la suma de QUINIENTOS CUARENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS CON SEIS CENTAVOS ($542.978,06) y se dictan otras disposiciones. Lo anterior, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho y conforme quedó establecido al fijar el litigio, se declara que como consecuencia de la nulidad que se decreta la señora MARGARITA POVEDA DE JIMENEZ no tiene derecho al pago de pensión gracia, según se sustentó en la parte considerativa de este fallo.
QUINTO: Condenar a la demandada, señora MARGARITA POVEDA DE JIMENEZ, al pago de costas procesales en la primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, para cuya liquidación se deberá observar lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, incluyendo de como agencias en derecho la sema (sic) de seiscientos sesenta y un mil ciento catorce pesos ($661.114) determinada en la parte motiva de este fallo".
84. De la parte resolutiva de las sentencias transcritas no se advierte alguna orden dada a la señora Poveda de Jiménez sobre la devolución de dineros en favor del Tesoro Nacional. De igual manera, en el acápite motivo de la sentencia no se hizo referencia alguna a que la demandada hubiera actuado de mala fe o presentando documentos obtenidos de forma fraudulenta para el reconocimiento de la pensión gracia.
85. Por el contrario, resalta la Sala que incluso la reliquidación de dicho derecho fue ordenada por un juez constitucional, que si bien, no ejerce control de legalidad del acto, si ordenó la inclusión de algunos factores salariales para un nuevo cálculo, lo que a su vez generó en la señora Poveda de Jiménez cierta seguridad sobre el correcto reconocimiento de su derecho. Es necesario destacar que los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad por lo que hasta la sentencia judicial del 12 de diciembre de 2017, las mesadas pensionales recibidas por la actora tenían soporte en los actos administrativos revestidos de legalidad.
86. Aunado a lo anterior, en la contestación de tutela la UGPP afirmó que la actora continuó recibiendo las mesadas pensionales conociendo la orden judicial que suspendió su reconocimiento y declaró la ilegalidad de los actos, indicando que fue ese el fundamento para iniciar el cobro de las mesadas recibidas en mayor valor, para la Sala este argumento resulta desproporcionado ya que la sentencia de segunda instancia se profirió el 12 de diciembre de 2017 y su cumplimiento se ordenó el 5 de enero de 2018, mientras que la resolución a través de la cual se cobra los mayores valores recibidos es del 11 de abril del mismo año, esto es, menos de 4 meses después de declararse la ilegalidad de los actos.
87. En atención a lo anterior, a lo sumo el dinero que debería devolver la actora correspondería a los meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, 12 de diciembre de 2017, de manera que es imposible que en 4 meses sea procedente cobrarle $362.662.665.09 M/cte más los intereses que se causen a la tasa del DTF por cada mes de mora, máxime si se tiene en consideración que el monto de la pensión gracia era de $ 541.000 M/cte, lo que vulnera su derecho al debido proceso y en esa medida la Sala accederá a su amparo de manera transitoria, hasta que el juez ordinario del proceso provea sobre la admisión de la demanda y, de ser el caso, resuelva de inmediato la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones No. RDP-012619 del 11 de abril de 2018 y RCC-26002 del 30 de julio de 2019 proferidas por la UGPP.
88. Advierte la Sala que la parte actora inició medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 28 de agosto de 2019, con el fin de controvertir la Resolución No. RDP-012619 del 11 de abril de 2018, que inició el cobro de los presuntos mayores valores pagados, sin embargo a la fecha no ha sido admitida la demanda, ni existe algún pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar – Magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, lo que generó en un perjuicio para la accionante ya que repercutió en que se librara mandamiento de pago en el proceso coactivo que adelanta la entidad en su contra, pues de haberse admitido en tiempo se hubiera abordado de fondo la excepción relativa a la inexistencia de título claro expreso y exigible, pues el cuestionamiento del acto administrativo ante la jurisdicción desvirtuaría esa calidad, no obstante dicha dilación no es atribuible al Tribunal Administrativo de Bolívar, por cuanto con ocasión de las medidas adoptadas por la pandemia se suspendieron los términos judiciales por lo que el proceso ingresó solo hasta el 13 de agosto de 2020 para proveer lo pertinente.
89. Ahora bien, la Sala encuentra que la UGPP asegura que el cobro se hace en cumplimiento de lo ordenado en el proceso 2012-00236-00/01 por lo que los actos podrían ser entendidos como de ejecución, sin embargo, debe ponerse de presente que las sentencias proferidas no ordenaron devolución alguna de recursos por lo que el medio de control ordinario para controvertir la legalidad de las decisiones cuestionadas es el de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual el amparo se realizará de manera transitoria hasta la resolución de la medida cautelar de urgencia que la parte actora solicitó por el juez ordinario del proceso en aras de no invadir su órbita de competencia, pues como se indicó anteriormente dada la avanzada edad de la señora Poveda de Jiménez se hace necesaria la intervención inmediata de este juez constitucional.
90. Lo anterior, en concordancia con el artículo 8° del Decreto Ley 2591 de 1991, que establece lo siguiente:
"ARTICULO 8o. LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
Si no la instaura, cesarán los efectos de éste.
Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso" (Negrita y subrayado fuera del texto).
91. Finalmente, en lo que se relaciona con la posible vulneración del derecho de petición de la accionante, consistente en que no se dio respuesta a los planteamientos presentados ante la Magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, en escritos del 4 y 18 de octubre de 2019, esta Sección resalta que no se configuró tal quebrantamiento por cuanto se resolvieron de fondo sus solicitudes como quedó consignado en los hechos de esta providencia, de igual manera los oficios de contestación fueron comunicados efectivamente a la señora Poveda de Jiménez, al punto que fue ella misma quien los aportó al plenario, así que no se advierte el menoscabo de tal derecho.
2.7. Conclusión
92. El cumplimiento de las Resoluciones No. RDP-012619 del 11 de abril de 2018 mediante la cual se ordenó la devolución de los dineros recibidos por concepto de pensión gracia y RCC-26002 del 30 de julio de 2019, a través de la cual se inició el proceso de cobro coactivo por la UGPP contra la accionante amenaza el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante, por cuanto se encuentran embargados sus bienes y cuenta de ahorros sin tener un sustento judicial para ello.
93. En ese orden de ideas, se amparará el derecho fundamental al debido proceso como mecanismo transitorio hasta que se resuelva sobre la admisión de la demanda y la medida cautelar de urgencia solicitada, consistente en la suspensión provisional de, entre otros, los actos administrativos aquí enjuiciados.
III. DECISIÓN
Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: DESVINCULAR a Colpensiones del presente trámite constitucional, en atención a lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: AMPARAR como medida transitoria los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y a la seguridad social de la señora Margarita Poveda de Jiménez, como consecuencia suspender los efectos de las Resoluciones No. RDP-012619 del 11 de abril de 2018 mediante la cual se ordenó la devolución de los dineros recibidos por concepto de pensión gracia y RCC-26002 del 30 de julio de 2019, a través de la que se inició el proceso de cobro coactivo por la UGPP contra la accionante, hasta que se resuelva sobre la admisión de la demanda y la medida cautelar de urgencia solicitada por la parte actora en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 13001-23-33-000-2020-00076-00, que se adelanta ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, conforme quedó consignado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR el amparo del derecho de petición al no encontrar configurado su desconocimiento por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, atendiendo a las previsiones contenidas en este proveído.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Presidente
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
[1] Folio 1 del expediente digital de tutela.
[2] La acción de tutela fue enviada al buzón web secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co
<eoviedom@consejoestado.ramajudicial.gov.co>
[3] Obran en el expediente certificados de libertad y tradición en los que en la anotación de embargo se hace referencia a dicha resolución, sin embargo la misma no fue aportada al plenario para una mayor referencia.
[4] Remitidas el 1 de julio de 2020 a los siguientes correos electrónicos: Tribunal Administrativo de Bolívar stadcgena@cendoj.ramajudicial.gov.co, sgtadminbol@notificacionesrj.gov.co; Consejo de Estado Sección Segunda: ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co; notifwhernandez@consejoestado.ramajudicial.gov.co; notifrsuarez@consejoestado.ramajudicial.gov.co; notifgvalbuena@consejoestado.ramajudicial.gov.co; Accionante: oficinafigueredo@hotmail.com; Colpensiones: notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co; UGPP: defensajudicial@ugpp.gov.co; notificacionesjudicialesugpp.gov.co
Juzgado 15 Administrativo De Cartagena email:admin15cgena@cendoj.ramajudicial.gov.co
[5] El Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país.
[6] En el artículo 1 del señalado Acuerdo se exceptúa de la suspensión de términos judiciales el trámite de las acciones de tutela.
[7] El artículo 1 de este Acuerdo señaló: "Mantener las medidas de suspensión de términos procesales en los juzgados, tribunales y Altas Cortes, entre el 16 y el 20 de marzo. Se exceptúan las acciones de tutela y los habeas corpus"
[8] El artículo 2 del Acuerdo señala las excepciones a la suspensión de términos y se señala que "A partir de la fecha las excepciones a la suspensión de términos adoptada serán las siguientes: 1. Acciones de tutela y habeas corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad. Su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.
[9] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 13 de abril hasta el 26 de abril de 2020 y en el artículo 2 se consagraron las excepciones a la suspensión de términos judiciales, en los siguientes términos: "Las siguientes excepciones a la suspensión de términos continuarán rigiendo: 1. Acciones de tutela y habeas corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad. Su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo".
[10] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020. Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.
[11] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 11 hasta el 24 de mayo de 2020. Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.
[12] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 25 de mayo hasta el 8 de junio de 2020. Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.
[13] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020. Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.//Por otro lado, en el numeral primero se levantó la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1º de julio de 2020.
[14] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el perjuicio irremediable debe ser cierto, grave e impostergable. Sobre el concepto se pueden consultar entre otras, las sentencias T-239 de 2008, T-1291 de 2005 y T- 668 de 2007 dictadas por la Corte Constitucional.
[15] Ver al respecto la sentencia de la Corte Constitucional T252 del 26 de abril de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-177 del 13 de abril de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[17] Consejo de Estado. Sección Quinta. Exp.76001-23-31-000-2010-00065-01(AC) Consejero Ponente: Mauricio Torres Cuervo.
[18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Exp. 05001-23-31-000-2009-01273-01. Consejera Ponente: Maria Nohemí Hernández Pinzón.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Consejo de Estado, Sección Quinta. Reiterado en Exp. 05001-23-31-000-2011-01980-01 (AC) Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro.
[21] Corte Constitucional. Sentencias T-552 de 1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-542 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y T-451 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[22] Corte Constitucional. Sentencias T-495/92, T-010/93, T-392/94, T-392/95 y T-291/96.
[23] Corte Constitucional. Sentencia T-529 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[24] Una amenaza se configura con hecho o conductas consistes "en dar a entender con actos o palabras que se quiere hacer algún mal a otro." OSSORIO. Manuel. Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales. Heliasta S.R.L Buenos Aires. 1981. Pág. 52.
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