Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 73980 de 2026

Radicación: 05001-23-33-000-2025-00185-01 (73980)

Actor: Departamento de Antioquia Demandado: Laura María Álvarez y otro Referencia: Repetición

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiséis (2026).

Radicación: 05001-23-33-000-2025-00185-01 (73.980)

Actor: Departamento de Antioquia Demandado: Laura María Álvarez Gallardo y otro Referencia: Repetición

Temas: PRETENSIÓN DE REPETICIÓN - El análisis que ocupa al medio de control de repetición es la responsabilidad personal de los agentes o exagentes del estado, razón por la cual la discusión que debe darse consiste en la individualización de las conductas de quienes son demandados y la calificación y demostración de estas como dolosas o gravemente culposas / LEY APLICABLE PARA CALIFICAR LA CONDUCTA DEL AGENTE O EX AGENTE DEL ESTADO - la norma aplicable para evaluar el elemento subjetivo de la acción de repetición será la vigente al momento de la conducta del agente o ex agente estatal demandado / RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS – el hecho de ejercer autoridad administrativa vincula su eventual responsabilidad personal y subjetiva frente a los daños antijurídicos que causen por su acción u omisión y habilita el ejercicio del llamamiento en garantía con fines de repetición o el medio de control de repetición en los términos dispuestos en el artículo 90 constitucional, la Ley 678 de 2001 y la Ley 1437 de 2011 / CONDENA EN COSTAS ACCIÓN DE REPETICIÓN - El proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público, por lo que no hay lugar a condenar en costas.

Procede la sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.

Se pretende el reembolso de la suma pagada por el departamento de Antioquia como consecuencia de una condena patrimonial impuesta a la entidad demandante.

1.  ?SENTENCIA IMPUGNADA

^1. Corresponde a la decisión proferida el 18 de noviembre de 2025¹ por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el departamento de Antioquia², en contra de Jorge Andrés López Rendón y Laura María Álvarez Gallardo, con el propósito de que sean declarados responsables y reembolsen el valor que la entidad demandante tuvo que pagar por concepto de intereses con ocasión de la condena que le fue impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se identificó con el radicado No. 2016-01183³.

1 Índice 67 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

2 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

3 Se pidió que se condene a los demandados a reintegrar la suma de $6.981'488.162, que fue pagada por el departamento de Antioquia por concepto de intereses causados desde el 15 de enero de 2016 (fecha de notificación del acto que rechazó la devolución), hasta el 24 de mayo de 2023 (fecha de ejecutoria de la sentencia), con ocasión de la condena judicial impuesta a través de la sentencia dictada por el Tribunal

1

^2. Los fundamentos de hecho y de derecho sobre los que se pronunció el Tribunal fueron los siguientes:

Hechos⁴

^3.La Compañía Colombiana de Tejidos S.A. – Coltejer S.A. solicitó a la Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda de Antioquia la devolución de dineros pagados por concepto de impuesto de registro y estampillas, derivados del registro mercantil del aumento de capital efectuado dentro de su proceso de reestructuración. La empresa sostuvo que dicho aumento correspondió a una capitalización de pasivos, certificada por el revisor fiscal, lo que lo convertía en un acto sin cuantía.

^4.El señor Jorge Andrés López Rendón, en calidad de Director de Rentas negó la devolución mediante la Resolución 201500292779 del 20 de agosto de 2015, argumentando que el artículo 31 de la Ley 550 de 1999 no incluía el impuesto de registro dentro de los actos sin cuantía, sino únicamente los derechos de registro. En consecuencia, consideró que el aumento de capital constituía un hecho generador del impuesto, conforme al artículo 153 de la Ley 488 de 1998.

^5.Coltejer interpuso recurso de reconsideración; la Subsecretaría Financiera, Laura María Álvarez Gallardo, confirmó la decisión mediante la Resolución 201500308735 del 15 de diciembre de 2015, para lo cual señaló -entre otros- que los conceptos del Consejo de Estado no son vinculantes para la administración.

^6.La empresa presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que culminó con sentencia favorable. El Tribunal ordenó al departamento de Antioquia devolver las sumas pagadas, junto con intereses corrientes y moratorios.

^7.El Consejo de Estado, en sentencia del 11 de mayo de 2023, confirmó la decisión.

^8. Para cumplir la condena, la Secretaría de Hacienda del departamento de Antioquia expidió en diciembre de 2023 la resolución de pago, reconociendo a Coltejer la suma total de $10.651'603.191, que fue pagada el 10 de enero de 2024.

^9.El comité de conciliación del departamento de Antioquia en sesión del 28 de agosto de 2024 aprobó dar inicio a la acción de repetición contra los dos exfuncionarios.

Fundamentos de derecho

^10. La entidad demandante atribuyó responsabilidad a los accionados a título de culpa grave por infracción directa de la Ley, pues decidieron darle al artículo 31 de la Ley 550 de 1999 un alcance que no tenía, cuando ya contaban con elementos y criterios suficientes para interpretar la norma de manera totalmente diferente, como la posición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en oficio 0789 del 3 de febrero de 2003, el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el fallo judicial proferido por el Consejo de Estado en el proceso

Administrativo de Antioquia y confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001233300020160118300.

4 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

05001233100020090016401 de Enka de Colombia, elementos y criterios de los que decidieron apartarse, argumentando simplemente un tema de autonomía territorial en materia de impuestos.

La contestación de Jorge López Rendón⁵

^11. Sostuvo que su decisión siguió la postura histórica del Departamento de Antioquia, según la cual el aumento de capital en reestructuración era un acto con cuantía, y que, por tratarse de un asunto jurídico, contó con apoyo del equipo legal. Señaló que la resolución muestra que el debate era de interpretación legal: mientras Coltejer S.A. consideraba que la Ley 550 exoneraba el impuesto de registro, el Departamento entendía que la norma sólo excluía los derechos notariales y de registro del acuerdo, no el impuesto.

^12. Afirmó que se explicó por qué el concepto de la Sala de Consulta no era vinculante y que Coltejer no citó la sentencia del caso Enka, ni existe prueba de que él la conociera. Indicó que desde antes de 2011 el Departamento defendía con argumentos jurídicos y autonomía territorial, la calificación del acto como con cuantía, postura que seguía siendo jurídicamente debatible.

^13. Dijo que no hubo conducta imprudente o negligente que permita presumir culpa grave y que, de existir responsabilidad, recaería en quienes omitieron analizar el riesgo de condena tras la sentencia de primera instancia, cuando ya se conocían los precedentes judiciales aplicables.

^14. Como medios exceptivos formuló los siguientes: (i) ausencia de configuración de los elementos de la responsabilidad patrimonial del agente estatal; y, (ii) culpa de un tercero.

La contestación de Laura María Álvarez Gallardo^6-

^15. Explicó que la firma de la Resolución 201500308735 por parte de la Subdirectora Financiera y la Secretaria de Hacienda obedeció únicamente a competencias funcionales, pues el análisis jurídico correspondía a los abogados de la dependencia, quienes coordinaban sus criterios con la Subsecretaría Jurídica encargada de la prevención del daño antijurídico.

^16. Sostuvo que, aunque el caso de Coltejer podía asemejarse al de Enka, ello no implicaba que la decisión debiera ser igual, ya que la autonomía judicial permite fallos distintos en asuntos similares. Además, la sentencia de Enka no constituía precedente obligatorio, pues no era una decisión de unificación ni de constitucionalidad. Incluso el Ministerio Público había solicitado negar las pretensiones de Coltejer, lo que demostraba la pluralidad de interpretaciones jurídicas sobre el tema.

5 Índice 09 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

6 Índice 10 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

7 Junto con este escrito de contestación la parte formuló dos llamamientos en garantía (visibles en el índice 10 SAMAI, actuaciones de primera instancia) en contra de Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y Gloria Alexandra Zuleta Quintero, los cuales fueron rechazados mediante autos del 16 de junio de 2025 (visibles en el índice 20 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

^17. Finalmente, afirmó que la resolución reflejó la posición jurídica sostenida por el departamento, evidenciada en la ausencia de ánimo conciliatorio y en la interposición del recurso de apelación contra la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo.

^18. Formuló las excepciones: (i) inexistencia de los requisitos de la acción de repetición y responsabilidad patrimonial; (ii) las directrices emanadas de los competentes funcionales en el Departamento de Antioquia fueron defender la legalidad de los actos administrativos expedidos en los procesos de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ENKA y por COLTEJER S.A.; (iii) inexistencia de la obligación; (iv) falta de causa para pedir.

^19. En la audiencia inicial se procedió con el decreto de pruebas⁹, según las solicitudes efectuadas por las partes.

La decisión del tribunal¹⁰

^20. El a quo señaló que los elementos objetivos de la acción de repetición quedaron demostrados y no fueron controvertidos por los demandados, por lo que el análisis recaía exclusivamente en el elemento subjetivo de la acción de repetición.

^21. Concluyó que los demandados no actuaron con culpa grave pues el debate sobre la devolución del impuesto de registro era estrictamente jurídico, y los accionados - quienes no eran abogados- actuaron con base en el análisis del equipo jurídico especializado, encargado de interpretar la normativa, fijar la postura institucional y elaborar los proyectos de acto administrativo.

^22. Al momento de la expedición de las resoluciones por parte de los demandados la interpretación aplicada sobre la Ley 550 de 1999 era razonable y jurídicamente defendible, pues se consideraba que la norma no otorgaba ni se interpretaba per se como una exención expresa del impuesto de registro, un tributo territorial sujeto a

8 Índice 28 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

9 Las pruebas decretadas fueron las siguientes: DOCUMENTALES: Acta Comité Conciliación 26 de noviembre de 2015; Acta Comité Conciliación 28 de agosto de 2024; Certificación vinculación Jorge Andrés López Rendón director Rentas; Certificación vinculación Laura María Álvarez Gallardo subsecretaria Financiera; Concepto Consejo de Estado 1.916 del 25 de septiembre de 2008; Decreto Departamental 2575 del 14 de octubre de 2008; Decreto Departamental 2020070002567 del 5 de noviembre de 2020; Documentos Jorge Andrés López Rendón director Rentas; Documentos Laura María Álvarez Gallardo subsecretaria Financiera; Documentos primer pago parcial a Coltejer y recibo; Documentos segundo pago parcial a Coltejer y recibo; Expediente 05001233300020160118300 parte 1; Expediente 05001233300020160118300 parte 2; Manual de funciones director Rentas; Manual de funciones subsecretaria Financiera; Oficio 2025020005879 del 13 de febrero de 2025; Ordenanza Departamental 8 del 9 de mayo de 2013; Ordenanza Departamental 15 del 4 de octubre de

2010; Ordenanza Departamental 29 del 31 de agosto de 2017; Ordenanza Departamental 62 del 19 de

diciembre de 2014; Resolución 201500193789 del 2 de junio de 2015; Resolución 201500292779 del 20 de

agosto de 2015; Resolución 201500308735 del 15 de diciembre de 2015; Resolución 2019060001207 del 16

de enero de 2019; Resolución 2023060356252 del 26 de diciembre de 2023; Resolución 2023060364869 del

27 de diciembre de 2023; Sentencia primera instancia radicado 05001233300020160118300 del 6 de septiembre de 2021; Sentencia segunda instancia radicado 05001233100020090016401 del 7 de mayo de 2015; Sentencia segunda instancia radicado 05001233300020160118301 del 11 de mayo de 2023; Solicitud pago sentencia de Coltejer; Manual específico de funciones y de competencias laborales de los diferentes cargos del Departamento de Antioquia. TESTIMONIOS: Luisa Fernanda Salazar González; Andrés Mauricio Cardona; María Eugenia Escobar Navarro INTERROGATORIO DE PARTE: Jorge Andrés López Rendón (Desistido); Laura María Álvarez Gallardo (Desistido). EXHORTO: Al departamento de Antioquia para que la entidad remita copia de las actas del comité de conciliación en las cuales se haya estudiado la viabilidad o no de proponer fórmula conciliatoria en cualquiera de las instancias, en el proceso con radicado No 05001233300020160118300.

10 Índice 67 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

autonomía fiscal. La anulación posterior de los actos obedeció a una interpretación judicial distinta, no a negligencia o temeridad administrativa.

^23. Consideró que el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 2008 no era vinculante, por lo que la entidad podía apartarse de él sin incurrir en culpa grave. Tampoco se demostró que los demandados conocieran las sentencias del caso Enka, ni tenían el deber funcional de hacerlo, pues la representación judicial del departamento recaía en la oficina jurídica, no en la secretaría de hacienda.

^24. A su vez, no se acreditó negligencia, imprudencia ni desconocimiento deliberado de precedentes. Además, el agravamiento del perjuicio económico -por el pago de intereses- no fue atribuible a los demandados, sino a decisiones procesales tomadas por la oficina jurídica y el comité de conciliación, responsables de la estrategia judicial.

^25. Finalmente, la Sala resaltó que la interpretación institucional aplicada era la misma que llevó al comité de conciliación a no iniciar acción de repetición en el caso Enka, por considerarla ajustada a derecho. Por ello, los demandados desvirtuaron la presunción de culpa grave y no era posible atribuirles responsabilidad personal. El a quo se abstuvo de condenar en costas toda vez que en aplicación del criterio objetivo valorativo y el numeral 8 del artículo 365 del CGP, no las encontró demostradas o justificadas en el proceso.

1.  LOS RECURSOS INTERPUESTOS

^26. La parte actora cuestionó el fallo¹¹ para señalar que estaba acreditada la culpa grave de los servidores demandados, quienes incurrieron en infracción directa de la norma, pues interpretaron en forma errada la Ley 550 de 1999 y actuaron en contravía del oficio 0789 del 3 de febrero de 2003 del Ministerio de Hacienda, del concepto de 25 de septiembre de 2008 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, además de que conocieron de manera previa el antecedente judicial de Enka, el cual ignoraron a pesar de que el problema jurídico era completamente coincidente con el asunto resuelto con las decisiones que posteriormente resultaron anuladas por vía judicial. Señaló que los servidores públicos tenían el deber de revisar los actos expedidos conforme al artículo 6 de la Constitución Política y la Ordenanza 62 del 19 de diciembre de 2014, en tanto cumplieron con los requisitos de formación académica y experiencia laboral necesaria para el desempeño de sus funciones (que no exigía ser abogados), que incluyen la suscripción de actos administrativos. Además, los demandados no hicieron uso de su potestad formal para objetar o devolver el proyecto cuando tenían dicha capacidad.

^27. En el trámite de segunda instancia, el apoderado del señor Jorge Andrés López Rendón presentó apelación adhesiva¹², en la que cuestionó el hecho de que el a quo se haya abstenido de condenar en costas a la entidad vencida en juicio.

11 Índice 69 de Samai en las actuaciones de primera instancia.

12 Índice 11 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

2.  ?CONSIDERACIONES DE LA SALA

El régimen jurídico aplicable al caso

^28. Conforme lo ha decantado la jurisprudencia de esta Corporación¹³ la norma aplicable para evaluar el elemento subjetivo de la acción de repetición será la vigente al momento de la conducta del agente o exagente estatal demandado.

^29. Para el caso en concreto, el 11 de mayo de 2023 se profirió la sentencia que confirmó la declaración de nulidad y el consecuencial restablecimiento del derecho por el cual el departamento de Antioquia demanda el reembolso, en vigencia de la Ley 2195 de 2022. Dicha norma será aplicable en temas procesales como la caducidad¹⁴, pero la conducta gravemente culposa de los demandados -consistente en la expedición en 2015 de los actos anulados- deberá ser analizada bajo los postulados de la Ley 678 de 2001.

^30. El artículo 6º de este cuerpo normativo señala que se presumirá la culpa grave del agente o ex agente del Estado cuando se dé una infracción directa a la constitución o a la Ley, o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

^31. En la demanda se calificó la conducta de los demandados como constitutiva de culpa grave por infracción directa de la ley, toda vez que habían interpretado erróneamente el artículo 31 de la Ley 550 de 1999, pues para ese momento contaban con suficientes insumos para adoptar una decisión contraria a la contenida en las resoluciones que fueron anuladas¹⁵, es decir que la errada interpretación se hace depender exclusivamente del supuesto desconocimiento de tales insumos jurídicos.

^32. Los argumentos expuestos en el recurso de apelación se enmarcan en la infracción directa de la ley como supuesto configurativo de la culpa grave, por lo que se procede a su estudio de cara a lo probado en el proceso.

13 “A su vez, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, así como las previsiones de los Códigos Civil y de Comercio y lo estipulado en los correspondientes contratos -para el caso de la responsabilidad de contratistas”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2023. Rad: 54803. C.P. Adriana Marín.

14 Conforme lo previsto en el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022 (que modificó el artículo 11 de la Ley 678 de 2001) la acción de repetición caducará a los 5 años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La modificación en comento resulta aplicable, pues según el artículo 42 la Ley 2195 de 2022 “el término de caducidad dispuesto en el presente Artículo aplicará a las condenas, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley que quede ejecutoriada con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley”.

15 En la demanda literalmente se lee “En este caso, la infracción directa a la norma la constituye el hecho de que los demandados decidieron darle al artículo 31 de la Ley 550 de 1999 un alcance que no tenía, cuando ya contaban con elementos y criterios suficientes para interpretar la norma de manera totalmente diferente, como la posición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (oficio 0789 del 3 de febrero de 2003), el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el fallo judicial proferido por el Consejo de Estado en el proceso 05001233100020090016401 de Enka de Colombia, elementos y criterios de los que decidieron apartarse, argumentando simplemente un tema de autonomía territorial en materia de impuestos”.

^33. Aseguró la recurrente que no era de recibo afirmar que los demandados carecían de conocimientos jurídicos suficientes o que no ostentaban la calidad de abogados para controvertir el análisis legal realizado por los asesores, pues fueron nombrados y posesionados en los cargos que desempeñaron, habiendo cumplido previamente los requisitos exigidos para ello, relacionados con la formación académica y experiencia laboral necesaria para realizar las funciones y competencias asignadas, dentro de las que se encontraban la suscripción de actos administrativos.

^34. Es cierto que no se acompañó prueba alguna que dé cuenta de que los aquí demandados tenían la calidad de abogados; sin embargo, sí se acompañaron al proceso otros documentos que demuestran que para ocupar el cargo no era necesario ser profesional del derecho como pasa a explicarse.

^35. En el proceso obra como prueba documental el manual de funciones del Director de Rentas¹⁶, cargo que ocupó el señor Jorge Andrés López Rendón y de la Subsecretaria Financiera¹⁷, que desempeñó la señora Laura María Álvarez Gallardo. En el acápite relativo a los requisitos de estudio o experiencia no se indica que uno de ellos fuera tener la profesión de abogado.

^36. Al margen de esta circunstancia, el asunto no pasa por una acreditación de tal calidad, pues quien no tiene funciones legales, no puede justificar ni excusar su conducta basado en su formación profesional, como tampoco se puede elaborar un juicio en su contra por tenerla pues en esta materia la responsabilidad a que se refiere el artículo 90 constitucional depende del análisis subjetivo de la conducta, acotada a la culpa grave o el dolo.

^37. De otra parte, el hecho de no ser abogado, o formado en áreas jurídicas, tampoco puede excusar las obligaciones inherentes al cargo que el servidor público desempeña en caso de que, por virtud de ellas, deban dar aplicación a normas jurídicas.

^38. Es importante precisar que, en todo caso, el juicio subjetivo que se haga respecto de la conducta del agente o exagente estatal no depende de su grado de instrucción o profesión, sino de las funciones que por virtud del cargo que desempeñó tenía que atender.

^39. El artículo 42 del CPACA¹⁸ dispone que la decisión que se adopte en un procedimiento administrativo deberá ser motivada, motivación que desde luego debe estar con arreglo a la ley y a los diferentes medios de prueba que a lo largo del procedimiento administrativo se hayan allegado.

16 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

17 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia.

18 “Artículo 42. Contenido de la decisión Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada. La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos”.

^40. Conforme al artículo 112 del CPACA¹⁹ los conceptos emitidos por la Sala de Consulta de Servicio Civil del Consejo de Estado no son obligatorios salvo que la ley así lo determine, supuesto que no se configura en este caso.

^41. Si bien en el citado concepto del 25 de septiembre de 2008 -mencionado y aportado al expediente por el demandante²⁰- la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció frente a un problema jurídico similar al que fue resuelto con la anulación de los actos administrativos cuestionados y expedidos por los aquí demandados, lo cierto es que la omisión en su aplicación no podría catalogarse como un actuar gravemente culposo por infracción directa de la ley, pues como ya se expuso no se trataba de un criterio vinculante para resolver los asuntos de sus competencias, de manera que estaban facultados para apartarse de sus consideraciones.

^42. En ese sentido y al margen de su carácter meramente indicativo, en la motivación de la Resolución 201500308735 del 15 de diciembre de 2015²¹, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, la Subsecretaría Financiera, Laura María Álvarez Gallardo, expuso ampliamente los motivos para no acoger la postura expresada en el citado concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

^43. Sobre el oficio 0789 del 3 de febrero de 2003 del Ministerio de Hacienda -del cual se desconoce su alcance jurídico- se tiene que no obra en el expediente ni fue decretado como prueba en este proceso y de los antecedentes reseñados en los considerandos de los actos administrativos se desprende que tampoco fue presentado como sustento de la solicitud de devolución resuelta en sede administrativa por los aquí demandados, por lo que no tuvieron oportunidad de pronunciarse sobre su contenido, de manera que carece de sustento endilgar una culpa grave con base en su alegado desconocimiento. En todo caso, de tratarse de un concepto, el artículo 28 del CPACA²² dispone que los emitidos por las autoridades administrativas tampoco tienen fuerza vinculante.

^44. Frente a lo resuelto en las sentencias proferidas en el proceso promovido por Enka de Colombia²³, debe señalarse que no hay prueba en el expediente de que los demandados conocieran o estuvieran en posición de conocerlas, razón por la cual no puede predicarse de su actuar una conducta gravemente culposa por infracción directa de la ley.

^45. En el recurso de apelación se afirmó que debieron tener conocimiento de este antecedente pues funcionarias de la secretaría de Hacienda asistieron al comité de

19 “Artículo 112. Integración y funciones de la sala de consulta y servicio civil Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario”.

²⁰ Se trata del concepto: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil del 25 de septiembre de 2008. C.P: Enrique José Arboleda Perdomo. Rad: 1916 (2008-00054).

21 Documento obrante en el expediente digital alojado en One Drive, con link de acceso en el índice 74 de Samai del tribunal.

22 “Artículo 28. Alcance de los conceptos: Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

23 Con radicado 05001-23-31-000-2009-00164-00. Providencias obrantes en el expediente digital alojado en One Drive, con link de acceso en el índice 74 de Samai del tribunal.

conciliación de fecha 26 de noviembre de 2015²⁴, reunión en la que se socializó el caso de ENKA y se determinó no dar inicio a la acción de repetición respecto de los funcionarios allí enjuiciados.

^46. Revisada el acta del comité de conciliación reseñada²⁵, encuentra la Sala que entre los asistentes a esa reunión figuran María Eugenia Escobar y Luisa Fernanda Salazar, en su orden, la entonces Secretaria de Hacienda y su asesora, quienes son las personas nombradas en el recurso de apelación; sin embargo no es dable afirmar que por este hecho los aquí demandados debieran conocer del antecedente, mucho menos puede ser un argumento suficiente para endilgar la responsabilidad aquí pretendida pues se trata de una responsabilidad personal y subjetiva, régimen que impone analizar las conductas de cada demandado de forma individual.

^47. De esta manera, se concluye que no quedó acreditado en el proceso la culpa grave que acusó el demandante, pues las pruebas aportadas al proceso no logran demostrar el estándar de conducta cualificado que la ley sustancial exige para que prospere la pretensión de repetición.

^48. Por esta razón el hecho de que las señoras María Eugenia Escobar y Luisa Fernanda Salazar aparezcan dando visto bueno y aprobando el texto proyectado de la Resolución 201500308735 del 15 de diciembre de 2015²⁶, suscrita por la Subsecretaría Financiera Laura María Álvarez Gallardo, no puede tener incidencia en la configuración de la culpa grave que se alega respecto de esta última, quien no puede ser responsabilizada de forma indirecta por las acciones u omisiones de terceras personas, quienes además no fueron vinculadas como demandadas en este proceso.

^49. Aun cuando se han resuelto los reparos formulados por el apelante, no escapa al análisis de la sala que los argumentos ofrecidos por el recurrente corresponden a la reiteración de lo expuesto en el escrito de la demanda, razón que se suma a que sea desestimado, pues no le basta a quien formula recurso de apelación repetir lo ya esgrimido en etapas procesales anteriores²⁷.

^50. Por todo lo aquí expuesto, estima la Sala que no se acreditó la infracción directa de la ley como supuesto configurativo de la culpa grave, lo que se impone confirmar la sentencia apelada.

24 En el recurso literalmente se lee: “Dentro de las pruebas arrimadas con la demanda, se encuentra el acta de la reunión del comité del 26 de noviembre de 2015, en la que se registra la asistencia, por parte de la Secretaría de Hacienda, de María Eugenia Escobar Navarro y de la hoy demandada Luisa Fernanda Salazar, quien debe recordarse fungía para ese momento como superior del también demandado Jorge Andrés López Rendón”.

25 Documento obrante en el expediente digital alojado en One Drive, con link de acceso en el índice 74 de Samai del tribunal.

26 Documento obrante en el expediente digital alojado en One Drive, con link de acceso en el índice 74 de Samai del tribunal.

²⁷ En la demanda y en el recurso de apelación se encuentran coincidencias casi que idénticas en los siguientes temas: (i) el argumento relativo a que los demandados obraron en contravía del concepto del Consejo de Estado e ignoraron el precedente judicial de Enka Colombia; (ii) El hecho de que los demandados contaban con elementos suficientes para interpretar diferente. Tan es así que en el recurso de apelación se encuentran párrafos idénticos de la demanda. Por ejemplo, confrontar la página 24 de la demanda con la página 5 del recurso de apelación; página 24 de la demanda con la página 5 del recurso de apelación; página 25 de la demanda con la página 5 de la apelación; página 27 de la demanda con la página 5 de la apelación; página 27-28 de la demanda con el párrafo 5-6 de la apelación; página 20-21 de la demanda con la página 2 de la apelación; página 24 de la demanda con la página 4 del recurso de apelación.

Sobre la censura frente a la abstención de condenar en costas

^51. Señaló el recurrente adhesivo que la condena en costas era procedente en virtud de que la entidad demandante había sido vencida en el juicio, además, que el medio de control de repetición no podía ser considerado como un proceso de orden público y que, en caso de que así fuera, la demanda presentada era de aquellas que carecían de fundamento legal, motivo por el cual se debía condenar en costas.

^52. Esta Subsección ha considerado que en la acción de repetición se persigue una finalidad de interés público en virtud de que el objeto de la pretensión es la protección del patrimonio público²⁸; Lo anterior significa que, al margen de que la demanda se despache en forma desfavorable a la parte actora, la imposición de la condena en costas resulta improcedente.

1.  ?PARTE RESOLUTIVA

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de noviembre de 2025, emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, incorporarla al expediente digital y remitirla al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

VF

28 Consejo de Estado, Subsección A sentencias de 7 de noviembre de 2025, expediente 72537 y de 25 de noviembre de 2025, expediente 72189; sentencia de 16 de junio de 2026, expediente 73756. En igual sentido se tiene que en sentencia C-832 de 2001 la Corte Constitucional consideró que “La acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”.

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