LD. 7778 de 2025

LÍNEA DECISIONAL CRC RESOLUCIÓN 7778 DE 2025

Resolución CRC 7689 de 09/04/2025 "Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. en contra de la Resolución CRC 7581 de 2024".

(...)

"Para efectos de analizar los argumentos planteados por COLOMBIA MÓVIL en la presente sección, esta Comisión en primer lugar hará referencia a la regulación general en materia de remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN, el valor diferencial aplicable en los casos en los que el proveedor de RAN tenga posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», así como a las finalidades que fundamentan la regulación general; para luego, en segundo lugar, analizar los argumentos del recurrente que pretenden disputar la aproximación que sobre el particular tuvo la Comisión en el acto recurrido. Tal y como fue expuesto en el acto administrativo recurrido, los artículos 4.7.4.1.5 y 4.7.4.2.6 de la Resolución CRC 5050 de 2016 establecen las reglas aplicables a la remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN para los servicios de voz y SMS –en el primero de los artículos en mención– y para el servicio de datos –para el caso del segundo de estos–. De las disposiciones citadas se pueden extraer las siguientes reglas que rigen la remuneración por la provisión del acceso a la instalación esencial de RAN de voz, SMS y datos:

- En los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, la remuneración por la provisión de RAN de voz y SMS no puede superar los topes establecidos en los numerales 4.7.4.1.1 y 4.7.4.1.2. del artículo 4.7.4.1. y la provisión de RAN de datos no puede superar los topes establecidos en el numeral 4.7.4.2.1. del del artículo 4.7.4.2., según el año en que se suministre el acceso a la instalación esencial de RAN.

- En el resto de los municipios del país, si el solicitante no es un operador entrante7, el valor de la remuneración por la provisión de RAN debe ser negociado y acordado libremente entre las partes. En caso de que las partes no logren ponerse de acuerdo, el valor a remunerar podrá ser el fijado por la CRC mediante un acto administrativo de carácter particular y concreto como resultado de un trámite administrativo de solución de controversias.

- Si el solicitante de RAN es un operador entrante, deberá remunerar la provisión de RAN de voz y SMS según los valores establecidos en los numerales 4.7.4.1.1 y 4.7.4.1.2. del artículo 4.7.4.1. y la provisión de RAN de datos según los valores establecidos en el numeral 4.7.4.2.2. del artículo 4.7.4.2. –aplicables según el momento de la provisión de RAN–, en todo el territorio nacional y por un término de cinco (5) años desde la asignación del permiso de uso y explotación de espectro radioeléctrico.

- En los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, si el proveedor de RAN de voz o datos es un operador con posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», este debe ser remunerado según el último valor de la senda tarifaria establecida en el numeral 4.7.4.1.1. del artículo 4.7.4.1., para la provisión de RAN de voz, y según el último valor de la senda tarifaria establecida en el numeral 4.7.4.2.2. del del artículo 4.7.4.2., para la provisión de RAN de datos.

Descrito lo anterior, se debe recordar que desde la Resolución CRC 6298 de 2021 se estableció una lista de municipios, contenidos en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, en la que debían aplicarse los valores regulados de remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN. Los municipios listados en dicho anexo son aquellos en los que el despliegue de infraestructura de red móvil se considera limitado, de modo que en ellos se requiere que el acceso a RAN se realice mediante un valor de remuneración regulado para efectos de ampliar la oferta de servicios en el mercado minorista y de promover el uso eficiente de infraestructura, fortaleciendo el mercado mayorista.

Ello significa que, de conformidad con la regulación vigente sobre la materia, única y exclusivamente en los municipios listados en el Anexo 4.8. se pueden aplicar los valores regulados por la provisión de RAN. En todos los demás municipios del país, el valor de remuneración debería ser el negociado y acordado por las partes o, en su defecto, el fijado por la CRC en el marco de una actuación de solución de controversias. Esto último fue precisamente lo que ocurrió cuando, ante la falta de acuerdo entre las partes, mediante Resolución CRC 6549 de 2022, la CRC resolvió una controversia entre COLOMBIA MÓVIL y COMCEL asociada al valor de remuneración por la provisión de RAN en municipios no listados en el Anexo 4.8.

Posteriormente, con la expedición de la Resolución CRC 7285 de 20248, se establecieron medidas diferenciales aplicables únicamente el operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles». Entre tales medidas se encuentran las establecidas en el parágrafo 1 del artículo 4.7.4.1. y en el parágrafo del artículo 4.7.4.2. de la Resolución CRC 5050 de 2016, modificados por la Resolución CRC 7285 de 2024. En dichas disposiciones se estableció que en aquellos casos en los que la red visitada en los municipios del Anexo 4.8. fuera la de un operador con posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», es decir, que dicho operador dominante fuera el proveedor del servicio de RAN de voz y SMS y de datos, el valor regulado para remunerar no sería el valor vigente para el momento de la prestación del servicio de RAN, sino que sería el último valor de la senda de remuneración establecida en los artículos 4.7.4.1. y 4.7.4.2.

Así las cosas, el valor regulado para la remuneración de RAN para operadores dominantes en el mercado de «Servicios Móviles» se aplica única y exclusivamente cuando se cumplen dos condiciones en forma simultánea:

a. Que el proveedor de RAN tenga posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», y b. Que el RAN sea provisto en los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016.

Si no se cumple la primera condición, pero sí se cumple la segunda condición, es decir, si el proveedor de RAN no es dominante, pero el RAN se provee en un municipio listado en el Anexo 4.8., el valor a remunerar será el valor regulado vigente en el momento del suministro de RAN según la senda de remuneración establecida en la regulación general.

Por su parte, si se cumple la primera condición, pero no se cumple la segunda, es decir, si el proveedor de RAN es dominante, pero el RAN se provee en un municipio que no está listado en el Anexo 4.8., el valor a remunerar será el negociado entre las partes o, en su defecto, el fijado por la CRC mediante una decisión de carácter particular.

Y, finalmente, si no se cumple ninguna de las dos condiciones, es decir, si el proveedor de RAN no es dominante y el RAN se provee en un municipio que no está listado en el Anexo 4.8., el valor a remunerar será el negociado entre las partes o, en su defecto, el fijado por la CRC mediante una decisión de carácter particular.

Lo hasta acá señalado describe con claridad la estructura, alcance y sentido del régimen regulatorio vigente expedido por la CRC en materia de remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN.

Ahora bien, en relación con la medida diferencial sobre remuneración de RAN aplicable a operadores dominantes en ese mercado introducida por la Resolución CRC 7285 de 2024, si bien esta se fundamentó precisamente en las asimetrías resultantes de la existencia de dominancia, vale destacar lo señalado por la CRC en el documento soporte que justificó la medida en comento y que dio lugar a la expedición de esa resolución, específicamente en relación con el alcance de dicho valor de remuneración diferencial. En dicho documento, esta Comisión indicó que la fijación de un valor diferencial –el valor final de la senda de remuneración– aplicable únicamente cuando el proveedor de RAN en los municipios del Anexo 4.8. sea un operador con posición de dominio en el mercado de «Servicios Móviles», «facilitaría el acceso a tarifa de RAN a todos los demás OMR, promoviendo en mayor medida la competencia por servicios en los municipios donde los operadores con tal condición -de dominancia- cuenten con infraestructura propia»9.

Así, para justificar la medida en cuestión, la CRC explicó que «la promoción de la competencia en servicios se torna relevante en aquellos municipios en los que sus condiciones geográficas y sociodemográficas conllevan la necesidad de promover el aprovechamiento de la infraestructura existente» 10, es decir, aquellos listados en el Anexo 4.8. A lo anterior la CRC agregó que esta medida «generaría un mayor aprovechamiento de la infraestructura existente en los municipios del Anexo 4.8. de la Resolución CRC 5050 de 2016, reconociendo también que el operador u operadores dominantes en el mercado “Servicios Móviles” detenta(n) una mayor proporción de infraestructura propia en esos municipios por lo que la alternativa ganadora prevé un mejor aprovechamiento de sus economías de escala y alcance en beneficio de los usuarios de todos los PRSTM»11.

En suma, el hecho de que la regulación general haya establecido un valor de remuneración por la provisión de RAN en los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, obedece al reconocimiento de que existen municipios en los que el despliegue de infraestructura de red móviles es aún limitado, por lo que se hace necesaria la intervención regulatoria en esos municipios mediante el establecimiento de valores regulados con el propósito de ampliar la oferta de servicios en el mercado minorista y de promover el uso eficiente de infraestructura, fortaleciendo también los mercados mayoristas. Lo anterior no implica que dichas medidas –de carácter geográfico– desconozcan el alcance nacional del mercado «Servicios Móviles» y en consecuencia el alcance igualmente nacional de la posición dominante que ostenta COMCEL.

Es en este específico contexto que se introdujo la medida diferencial que establece un valor de remuneración por la provisión de RAN cuando el proveedor tenga posición dominante en el mercado «Servicios Móviles». Así, dicho valor de remuneración cuando el proveedor de RAN sea dominante en el mencionado mercado únicamente tiene aplicación cuando se otorgue el acceso a dicha instalación esencial en los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, es decir, aquellos en los que el despliegue de infraestructura es limitado.

Como es notorio, la medida que estableció un valor diferencial aplicable en los casos en los que el operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles» suministrara el servicio de RAN únicamente estaba destinada a los municipios listados en el Anexo 4.8. y no a otros, lo cual se justificó, precisamente, en las características que llevaron a que dichos municipios fueran incluidos en el anexo en mención. También es importante destacar que la explicada medida diferencial introducida por la Resolución CRC 7285 de 2024 en materia de remuneración de RAN no alteró en nada la regla general según la cual, en los municipios no listados en el anexo 4.8., el valor de remuneración debía ser negociado y acordado libremente por las partes –o, en su defecto, fijado por la CRC mediante una decisión de carácter particular–.

Explicado esto, en relación con la supuesta limitación de los efectos de la declaratoria de dominancia en el mercado de «Servicios Móviles» en cabeza de COMCEL que alega el recurrente, sea lo primero señalar que el mercado de «Servicios Móviles» es un mercado de alcance nacional, por lo tanto, la declaratoria de posición de dominio en cabeza de COMCEL en ese mercado no tiene limitaciones geográficas. Así, es claro que COMCEL es un operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles» en todo el país y nada en la recurrida Resolución CRC 7581 de 2024 desdice de dicha realidad.

Contrario a lo afirmado por COLOMBIA MÓVIL en su recurso, en ninguna parte de la decisión recurrida la CRC señaló que, por un lado, en los municipios listados en el Anexo 4.8. la provisión de RAN se debe remunerar con el valor regulado aplicable a operadores dominantes en el mercado «Servicios Móviles» y que, por otro lado, en los municipios no listados en dicho anexo la provisión de RAN se deberá remunerar con el valor regulado vigente para el momento en que se otorgue el acceso a RAN según la senda de remuneración establecida en la regulación general y sin consideración alguna a la posición dominante. Lo antes descrito a todas luces iría en contra de la ya explicada regulación general en materia de remuneración por el acceso a RAN, según la cual (i) el valor de remuneración diferencial aplicable cuando el proveedor de RAN tenga posición dominante solo se aplica cuando se dé tal condición de dominancia y se provea RAN en un municipio listado en el Anexo 4.8; y (ii) el valor regulado sin consideración a la posición de dominio solamente tiene aplicabilidad cuando se provee RAN en un municipio listado en el Anexo 4.8. De este modo, cuando se provee RAN en un municipio no listado en el Anexo 4.8., independientemente de si el proveedor tiene posición dominante o no, el valor a remunerar no será ninguno de los establecidos en los artículos 4.7.4.1. y 4.7.4.2. de la Resolución CRC 5050 de 2016, sino que será el que logren negociar y acordar las partes o, en su defecto, el que fije la CRC mediante una decisión de carácter particular.

Así las cosas, es evidente que el reproche del recurrente acerca de una supuesta limitación a la declaratoria de dominancia de COMCEL se origina, en términos generales, no solo en una incorrecta interpretación de la regulación general en materia de remuneración por el acceso a RAN, sino también, en forma particular, en un claro descontento frente al alcance de la medida diferencial sobre remuneración de RAN aplicable a los operadores con posición dominante en el mercado «Servicios Móviles» introducida en la regulación general mediante Resolución CRC 7285 de 2024. Ante ello, se debe señalar que esta Comisión está sujeta a la regulación de carácter general y abstracto que ha expedido cuando los hechos objeto de controversia estén sometidos a dicha regulación, como precisamente ocurre en el presente caso. A lo anterior se suma que la interpretación del recurrente implicaría desconocer el principio interpretativo de efecto útil, según el cual se deben preferir interpretaciones que otorguen plena eficacia a las normas, evitando así que queden sin efecto o aplicación limitada12, pues de acogerse la posición de COLOMBIA MÓVIL, resultarían inútiles todas las disposiciones regulatorias que contienen reglas diferenciales aplicables únicamente al operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles».

En definitiva, la afirmación de COLOMBIA MÓVIL según la cual la CRC está aplicando dos criterios diferentes para el dominante en relación con la determinación del valor de remuneración por la provisión de RAN, limitando así la declaración de posición dominante al segmentar su aplicación a ciertos municipios, y por esa vía revocando tácitamente esa declaratoria de dominancia, no tiene un sustento jurídico sólido ni razonable, pues ignora en forma manifiesta la regulación general vigente en materia de remuneración de RAN.

El motivo que subyace al reproche de COLOMBIA MÓVIL está relacionado con el diseño de la regulación general en materia de remuneración por la provisión de RAN. Sin embargo, dicha regulación general se encuentra vigente, motivo por el que es imposible para esta Comisión, vía regulación de carácter particular y concreto y en ejercicio de la facultad de solución de controversias, consagrada en el referido artículo de la Ley 1341 de 2009, actuar en contravía de la regulación general y extender los efectos de sus disposiciones a situaciones no previstas en ella.

De este modo, es evidente que el valor diferencial de remuneración para operadores dominantes por la provisión de RAN únicamente es aplicable en los municipios listados en el Anexo 4.8. Esta medida diferencial se introdujo con ese específico alcance y, dada su naturaleza como regla de excepción, se reitera, no puede ser extendida como lo pretende COLOMBIA MÓVIL Esto se explicó con claridad desde el documento de respuesta a comentarios que acompañó la expedición de la Resolución CRC 7285 de 2024. En dicha oportunidad, esta Comisión afirmó lo siguiente13:

«En tal sentido, a partir del comentario de TIGO, es importante aclarar que, según las modificaciones realizadas a los artículos 4.7.4.1 y 4.7.4.2 de la Resolución CRC 5050 de 2016, cuando la red visitada en los municipios listados en el Anexo 4.8 sea la de proveedores con posición dominante, individual o conjunta, en el mercado “Servicios Móviles”, la tarifa aplicable por estos, en su calidad de proveedores de la red visitada, corresponderá al valor final de la senda definida para los servicios de voz y datos, según corresponda, por lo que en este caso y según los valores definidos, el RAN de voz se remunera a un valor de $3,5114 por minuto, y el RAN de datos se remunera a un valor de $3,1915 por megabyte, valores que resultan aplicables en los municipios del Anexo 4.8 con independencia de la calidad del PRSTM que solicite dicho acceso -entrante o establecido-. En el resto del territorio nacional, el acceso a RAN se remunera según las condiciones que le resulten aplicables a cada uno de ellos: operadores establecidos a la tarifa que sea negociada entre las partes, y operadores entrantes al valor que esté definido para el año en el que se haga uso de la instalación esencial.» (SNFT)

Considerando todo lo explicado hasta este punto, se debe recordar que la posición de COLOMBIA MÓVIL de que se debe usar el valor de remuneración diferencial para operadores dominantes en la determinación del valor de remuneración en municipios sin valor regulado, es decir, en municipios no listados en el Anexo 4.8., mediante la aplicación de la metodología usada en la Resolución CRC 6549 de 202216, conllevaría a un resultado abiertamente contrario a la regulación general en materia de remuneración de acceso a la instalación esencial de RAN y a los fines que la orientan. Ello por cuanto, de aceptarse la solicitud de COLOMBIA MÓVIL, el valor a remunerar sería incluso menor al valor que la regulación general dispone que deben remunerar los operadores entrantes17. Sobre este particular se debe recordar que el valor de remuneración regulado aplicable a los entrantes tiene como finalidad facilitar su consolidación en el mercado y por esa vía promover la competencia, por lo que carece de sentido que un operador establecido resultara pagando un valor aún menor al que le corresponde a un operador entrante.

El hecho de que el valor de remuneración pretendido por COLOMBIA MÓVIL resulte ser menor al valor regulado aplicable a operadores entrantes es una evidente muestra de que la interpretación del recurrente no es razonable, pues deviene en un resultado contrario a los fundamentos y finalidades con que se expidió la regulación sobre remuneración por el acceso a RAN. Contrario a lo que afirma COLOMBIA MÓVIL en su recurso, el resultado antes descrito, según el cual un operador establecido terminaría pagando un valor de remuneración por la provisión de RAN incluso inferior al que debería pagar un operador entrante, no es una consecuencia de la regulación general expedida por la CRC, sino que es el producto de una interpretación defectuosa de la regulación por parte de ese operador. Como se advirtió, el propósito de establecer valores de remuneración aplicables únicamente a operadores con posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles» era facilitar aún más el acceso a la instalación esencial de RAN a otros operadores y promover así la competencia por servicios en los municipios en donde los operadores con posición de dominio tengan infraestructura propia.

Por todo lo anterior, el cargo presentado por COLOMBIA MÓVIL en su recurso y analizado en esta sección no tiene vocación de prosperar y, en consecuencia, en la parte resolutiva de este acto, esta Comisión negará las solicitudes del recurrente y procederá a confirmar su decisión acerca de la imposibilidad de ordenar que se utilice el valor de remuneración diferencial aplicable a proveedores de RAN con posición dominante en el mercado «Servicios Móviles» para determinar el valor de remuneración por la provisión de RAN en municipios sin valor regulado".